Partenariat public-privé pour un nouveau quartier inondable à Bilbao, Espagne

Bilbao est située dans la vallée de Nerbioi à travers laquelle coule la rivière Nerbioi, influencée par les marées océaniques.

Aujourd’hui, les inondations fluviales constituent déjà la menace la plus courante dans la vallée, causée principalement par l’augmentation du ruissellement due aux modifications de la couverture terrestre liées à une gestion forestière inadéquate, à l’élevage intensif du bétail et aux pratiques récréatives, ainsi qu’à l’étalement urbain de Bilbao. Les coûts supportés par la région métropolitaine de Bilbao liés aux inondations fluviales ont été estimés à 5,5 millions d’euros pour un événement pluviométrique sur 10 ans (T = 10), 241 millions d’euros pour un événement sur 100 ans (T = 100) et 444 millions d’euros pour un événement pluviométrique sur 500 ans (T = 500) (fourchette d’estimations inférieure).

Bilbao est une ville à l'économie florissante et au secteur des services en pleine expansion. La ville est confrontée à une forte demande de nouveaux logements et d'infrastructures connexes. Situé dans une vallée, Bilbao a peu d'espace pour s'étendre et des solutions doivent être trouvées dans l'environnement bâti actuel. Zorrotzaurre est une péninsule industrielle précédemment abandonnée située dans la Ría de Bilbao, l'estuaire commun ou les rivières Nerbioi e Ibaizábal, sur les rives desquelles se trouve la ville de Bilbao. Par conséquent, il représente une opportunité intéressante pour le réaménagement urbain, à condition d'être protégé des risques climatiques présents et futurs.

Sur la base de projections climatiques régionales antérieures, une évaluation économique des incidences du changement climatique sur la ville a révélé que les coûts des dommages attendus engendrés par le risque accru d’inondation de la région métropolitaine de Bilbao pourraient augmenter considérablement par rapport aux estimations actuelles énumérées ci-dessus.

L’évaluation de la vulnérabilité climatique incluse dans le plan d’adaptation de Bilbao (2019) souligne que le risque d’inondation pour la ville résulte de l’effet conjoint de trois aléas induits par le changement climatique: élévation du niveau de la mer, inondations fluviales et inondations pluviales:

• L'élévation du niveau de la mer peut entraîner une augmentation des niveaux d'eau dans le golfe de Gascogne et, par conséquent, le long de la rive de Bilbao Ría qui traverse la ville, avec des augmentations attendues allant de 0,45 m (sous RCP4.5) à 0,65 m (sous RCP 8.5) d'ici la fin du siècle.
• Les inondations fluviales dans la Ría peuvent transformer les événements T100 actuels (niveau de retour de 100 ans) en événements T10 d'ici la fin du siècle.
• Ceci est encore aggravé par une augmentation attendue de 21% des précipitations d'ici le milieu du siècle et de 15% d'ici la fin du siècle, dans un scénario RCP8.5.

En raison de sa position et de sa conformation, Zorrotzaure est fortement exposé à ces dangers pour les arbres. Cependant, en octobre 2018, l'ouverture du canal de Deusto et la transformation de la péninsule en île ont considérablement réduit les risques d'inondation pour cette partie de la ville et d'autres zones urbaines côtières le long de la Ría.

L’objectif du projet de réaménagement est de transformer Zorrotzaurre d’un site industriel principalement abandonné et contaminé en un quartier résidentiel et un espace animé pour les résidents et les visiteurs de Bilbao. Son plan de développement prévoit la construction de 5.473 nouveaux logements et 202.129 mètres carrés de construction pour l'activité économique (25% de la surface totale).

Cela nécessite, entre autres, une protection adéquate contre le risque accru d'inondations causées par le changement climatique. En ce qui concerne les inondations, les objectifs ont été définis comme suit:

• Les maisons existantes à Zorrotzaurre devraient être bien protégées contre les épisodes pluviométriques T100 (c'est-à-dire les inondations d'une ampleur historiquement enregistrée tous les 100 ans).
• Les nouveaux bâtiments/logements devraient résister aux événements T500 (encore moins fréquents, plus catastrophiques, récurrents tous les 500 ans).
• Ces objectifs sont cohérents avec le plan directeur d'urbanisme de Bilbao, le plan directeur de Zorrotzaurre et le plan d'adaptation de Bilbao (voir la section Aspects juridiques ci-dessous pour plus de détails).

Afin de créer un développement urbain équilibré de la région de Zorrotzaurre, 50% des nouveaux logements sont attribués à des logements sociaux et vendus séparément dans le cadre d'un système de marché protégé. Le plan prévoit un nouveau quartier bien relié au reste de la ville, équipé de logements abordables et de zones pour des activités économiques respectueuses de l'environnement. Les deux tiers de la zone de Zorrotzaurre sont réservés à des usages publics, y compris des espaces verts ouverts à la communauté locale et aux visiteurs, ainsi que des installations publiques à des fins éducatives, sanitaires, sportives et culturelles. Cette combinaison d’activités résidentielles (logement), publiques et économiques vise à réduire les besoins de mobilité des habitants de l’île et à stimuler l’espace pour l’innovation artistique et créative. Par conséquent, Zorrotzaurre vise à devenir une «île créative». Pour protéger le nouveau quartier résidentiel de Zorrotzaurre des inondations, plusieurs mesures sont prises:

• Ouverture du canal de Deusto entre le continent et la péninsule de Zorrotzaurre (octobre 2018). L'ouverture du canal réduit le potentiel d'inondation en créant une capacité d'eau accrue et en diminuant ainsi la hauteur de la surface de l'eau. Des études montrent que l'ouverture du canal réduit considérablement le risque d'inondation à Zorrotzaurre ainsi que dans d'autres zones urbaines (par exemple Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra et Campo Volantín), y compris le centre historique de Bilbao plus en amont. Avec cette mesure d'adaptation en place, une diminution du niveau d'inondation entre 1 et 0,5 mètre peut être obtenue. De même, le Centre de recherche sur le changement climatique, BC3, a réalisé une étude concluant que l’ouverture du canal entraînerait une réduction considérable des dommages économiques attendus des inondations à Bilbao (Martinez-Juarez, 2020). L'ouverture du canal transforme la péninsule en une île, reliée au continent par de nouveaux ponts.
• Elévation du niveau du sol. Au cours de la première phase du projet, la surface à l'est et à l'ouest de la péninsule / île de Zorrotzaurre a été surélevée de 1,5 mètre afin que de nouveaux bâtiments puissent être construits à un niveau supérieur. Cela devrait protéger les nouveaux bâtiments contre T = 500 événements pluviométriques.
• Construction d’un mur de protection contre les inondations (débutée en août 2023). Pour protéger les 47 bâtiments existants (dont 352 appartements) sur la péninsule, principalement situés à côté de la rivière, une barrière de protection contre les inondations de 1 mètre de haut est en construction. Cette barrière devrait garantir que les bâtiments existants sont protégés contre les inondations causées par des précipitations de T=100.
• Espaces verts et ouverts. La berge de 7,5 km de long deviendra principalement (95%) un espace public de 20 mètres de large pour les piétons et les cyclistes, en partie au niveau actuel et en partie au niveau élevé. Une partie de cette zone peut être utilisée comme zone de débordement pour la rivière. Les espaces verts ouverts sont concentrés sur les deux bords de l'île. Du côté du canal, il y a des passerelles principales sur les deux rives du canal, ainsi qu'un parc linéaire de 40 000 mètres carrés dans la zone centrale de l'île. Les jardins de Botica Vieja de l'autre côté du canal seront étendus et agrandis et reliés par les nouveaux ponts aux espaces ouverts de l'île de Zorrotzaurre. Le réseau est complété par des «doigts verts» de plus de 5 000 mètres carrés s’étendant sur l’île depuis le canal jusqu’au sentier situé sur la berge.
• Mise à disposition de réservoirs d'eaux pluviales. Outre les mesures susmentionnées, la construction de trois réservoirs d’eaux pluviales pour stocker l’excès d’eau a été lancée en octobre 2022, l’un à San Ignacio (620 mètres cubes) et deux à Ribera de Duesto (2 100 mètres cubes chacun) (deux quartiers de l’autre côté du canal).

Des institutions de gouvernance spécifiques ont été mises en place afin d'orienter le processus de mise en œuvre de ce projet complexe. Les propriétaires privés de Zorrotzaurre siègent avec les pouvoirs publics à la «Comisión Gestora de Zorrotzaurre», la commission de gestion de Zorrotzaurre.

Le secteur privé a lancé le partenariat et, en raison de l’importance du projet et de la superficie des terres détenues par les autorités publiques (port, ville et province), le secteur public a rejoint la «Comisión Gestora».

Outre cette commission, la «Junta de Concertación »,une organisation définie dans la loi basque sur l’urbanisme, a également été créée pour développer la première phase du projet.

Les deux organisations (la Comisión Gestora et la Junta de Concertación) sont à but non lucratif, l'objectif final étant d'équilibrer les coûts avec les investissements réalisés par les propriétaires.

Les principaux acteurs du projet de réaménagement sont les propriétaires fonciers de Zorrotzaurre. Ils participent activement au partenariat public-privé, la «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» (voir Solutions). Les membres actuels de cette commission de gestion possèdent 65 % des terres de Zorrotzaurre. Il s'agit de: le gouvernement régional basque (par l’intermédiaire du département de l’aménagement du territoire, du logement et des transports et de l’entreprise publique Visesa), la municipalité de Bilbao, l’autorité portuaire de Bilbao et les entités privées «Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.» et «Vicinay Cadenas S.A.». La «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» supervise le plan de réaménagement de Zorrotzaurre (ci-après le «plan directeur de Zorrotzaurre»).

Les résidents de Zorrotzaurre sont exclus de l'adhésion car ils ne sont pas censés payer les coûts du projet. Cependant, avec l'association de quartier, ils ont été impliqués dans la conception et l'élaboration des plans à travers diverses interactions avec les gestionnaires de projet. Parmi les résultats de ces discussions, un programme a été mis en place par la «Société pour la restauration municipale», ou Surbisa, avec un budget cantonné (donné à 50 % par les promoteurs du projet général et à 50 % par la municipalité) pour soutenir et aider les propriétaires et locataires existants à restaurer leurs bâtiments en accordant une attention particulière à l’amélioration de l’accessibilité et des économies d’énergie. Surbisa est une société municipale, détenue à 100% par la Ville.

En outre, le plan de réaménagement a fait l'objet de deux périodes de consultation publique au cours desquelles 38 et 10 demandes respectivement ont été reçues de citoyens de Bilbao. À la suite des revendications, un certain nombre de modifications ont été apportées à l'approche de planification initiale, certaines de nature mineure et d'autres plus fondamentales. Par exemple, l’ancien bâtiment industriel connu sous le nom de «Papelera», situé sur les berges de la rivière Deusto, est resté en place, car les citoyens souhaitaient expressément conserver ce bâtiment historique aujourd’hui transformé en université.

Le réaménagement de Zorrotzaurre est un projet lent et complexe qui a également été affecté par la crise économique générale de 2007-2008. Par conséquent, au lieu de réaliser l'ensemble du projet à la fois, il a été décidé de scinder le plan pour la péninsule / île en deux zones et ces deux plans d'aménagement du territoire ont ensuite été divisés en développements échelonnés. Plusieurs facteurs composent la complexité du projet et retardent son exécution:

• Le grand nombre d'intervenants impliqués, y compris la municipalité, les propriétaires fonciers et les résidents.
• Pollution des sols: en raison des activités industrielles antérieures, le sol de certaines zones est pollué et doit être décontaminé avant que les travaux de construction puissent commencer. La remise en état des sols pour les deux tiers de la superficie (correspondant à la première unité de développement) a été achevée en 2021. La remise en état est payée par les entreprises qui l'ont causée, ou par les propriétaires fonciers actuels si les premiers n'existent plus.
• Industriesdu déménagement: le plan prévoit également la démolition de plusieurs bâtiments et la délocalisation de 30 entreprises vers d’autres sites en dehors de Zorrotzaurre. À cette fin, un plan spécial et un sous-projet ont été créés, le «projet de réallocation», qui consistait également à collecter des fonds au sein de la «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» pour indemniser les parties concernées. L'indemnisation et le temps de préparation suffisant pour la relocalisation ont fait que très peu de problèmes ont finalement été rencontrés avec les parties concernées.

D'autre part, l'un des plus grands atouts du projet est le véhicule d'investissement qui a été conclu: le grand nombre de propriétaires fonciers de toutes tailles réunis dans le cadre du partenariat public-privé (la «Comisión Gestora de Zorrotzaurre»). Le partenariat comprend un conseil de coordination et un conseil d'administration, qui supervisent l'exécution des travaux et facilitent la coordination et le fonctionnement du projet.

Le coût final de l'ouverture du Deusto a été d'environ 21 millions d'euros, soit près du double de l'estimation initiale (12,1 millions d'euros). La mairie prend en charge ces dépenses car elle est parvenue à un accord avec le gouvernement basque pour que le pays basque finance à son tour les coûts de l'un des nouveaux ponts. La municipalité financera également la barrière de protection contre les inondations (1,68 million d’euros) et les réservoirs d’eaux pluviales (5,7 millions d’euros), comme convenu entre la municipalité et la «Comisión Gestora de Zorrotzaurre». Les coûts de l’élévation du niveau du sol et des espaces verts publics (ainsi que les autres coûts de réaménagement) sont pris en charge par la «Comisión Gestora de Zorrotzaurre», le partenariat public-privé qui a été mis en place pour le réaménagement de Zorrotzaurre. Les membres de la Commission prennent en charge l'ensemble des dépenses du projet et contribuent financièrement par rapport à la part des terrains qu'ils possèdent (51 % publics, 49 % privés).

Selon l’étude BC3 sur les coûts et les avantages de l’ouverture du canal de Deusto, il a été estimé que les solutions globales de protection contre les inondations sont capables de: (i) éliminer les coûts des dommages associés aux événements pluviométriques T=10; et ii) réduire les coûts des dommages pour les événements T=100 et T=500 d’environ 67 % et 30 % respectivement. Outre les avantages directs en termes de réduction de l'exposition aux inondations, la requalification de l'île entraîne également des avantages connexes en termes de réduction de la pression de la demande de logements, de réduction de la congestion routière et d'augmentation des espaces verts et des espaces culturels disponibles à Bilbao.

La base juridique pour la mise en œuvre des actions d’adaptation dans le Zorrotzaurre est le plan directeur d’urbanisme de Bilbao (approuvé en 1995 et révisé en 2016) et le plan directeur de Zorrotzaurre (préparé en 2004 et révisé en 2007). Le premier document fournissait la base juridique du changement d'affectation des sols de Zorrotzaurre de l'industriel au résidentiel. Le second document définit la conception du réaménagement du quartier. Il a été conçu par le prestigieux architecte Zaha Hadid et officiellement approuvé par le conseil municipal de Bilbao en 2012.

La «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» joue un rôle de premier plan pour faire avancer les travaux et atteindre les objectifs du plan, ainsi que pour résoudre les problèmes qui peuvent survenir au cours de la mise en œuvre. Les décisions exécutives sont prises par les membres du conseil d’administration de l’organisation, qui sont des représentants, au plus haut niveau, des propriétaires fonciers. Le conseil de coordination, quant à lui, est responsable des opérations quotidiennes et fait régulièrement rapport au conseil d’administration.

Les objectifs d’adaptation du «Plan directeur Zorrotzaurre» sont soutenus par les stratégies d’adaptation nationales et régionales. Le ministère de l’environnement du gouvernement espagnol a publié en 2007 une «stratégieespagnole pour le changement climatique et l’énergie propre» exposant ses plans jusqu’en 2020. Le Pays basque a suivi et adopté en 2015 la «stratégiebasque en matière de changement climatique à l’horizon 2050». Bien que les implications de ces dernières pour les municipalités basques ne soient pas encore visibles, les deux stratégies incitent à faire plus au niveau local pour prévenir les impacts du changement climatique.

En 2019, le plan d’adaptation pour la ville de Bilbao a été publié. Ce plan présente les lignes d'action à court et moyen terme pour apporter une réaction globale aux vulnérabilités climatiques de la ville, en tenant compte des lignes directrices de l'adaptation nationale espagnole de 2014 et de la stratégie sur le changement climatique à l'horizon 2050 du Pays basque. La restauration de Zorrotzaurre, telle que décrite dans la stratégie de développement urbain durable de la ville de Bilbao, est l’un des éléments constitutifs du plan et la principale ligne d’action pour faire face aux risques d’inondation. 

Les travaux ont débuté en 2016 avec la construction du pont Frank Gehry sur le canal, ouvert en 2018. La décontamination du sol de la plus grande section résidentielle est terminée. Plusieurs parties du projet sont actuellement en phase de construction, et le réaménagement urbain complet de l'île devrait prendre plus de 30 ans pour son achèvement.

La mise en place des organes de gouvernance chargés de la mise en œuvre du projet (Juntas de Concertación) prend également beaucoup de temps. Alors que ceux pour les sections nord et sud de l'île ont été lancés en 2013, celui pour la partie centrale de l'île devrait être établi dix ans plus tard, en novembre 2023.

Le partenariat public-privé et la Comisión Gestora de Zorrotzaurre seront maintenus pendant toute la durée du projet.

Les mesures de protection contre les inondations devraient durer toute la durée de vie des bâtiments. L'ensemble du plan de réaménagement de la zone devrait durer une durée indéterminée.

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

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