Assurance-sécheresse subventionnée pour les agriculteurs autrichiens
Le système public-privé subventionné d'assurance contre la sécheresse pour l'agriculture adopté par le gouvernement autrichien combine une assurance basée sur l'indemnisation avec des produits basés sur l'indice météorologique. Il vise à préparer les agriculteurs à surmonter les événements extrêmes, à réduire leur dépendance aux subventions et, à ce titre, à promouvoir leur bien-être et leur santé mentale, tout en permettant, par le biais de partenariats public-privé, une meilleure planification financière.
L'agriculture est très sensible aux phénomènes météorologiques extrêmes, tels que les sécheresses, les inondations, les tempêtes, la grêle et la chaleur. La sécheresse, en particulier, pose un défi important aux agriculteurs et aux gouvernements en raison de son impact négatif potentiel sur les rendements des cultures. Le changement climatique amplifie la fréquence et la gravité des sécheresses et augmente le risque de pertes agricoles. En Autriche, les récentes pertes de récoltes causées par la sécheresse et les impacts sur la production agricole ont conduit le gouvernement à adopter un système d'assurance contre la sécheresse subventionné pour les agriculteurs. Ce système remplace l'approche traditionnelle consistant à fournir une compensation ad hoc aux agriculteurs pour les dommages économiques causés par les sécheresses. Le système d'assurance public-privé combine des produits indemnisés et indexés pour les dommages agricoles liés à la sécheresse pour:
- fournir une couverture plus équitable et plus rapide des dommages causés aux agriculteurs, ce qui devrait les amener à être moins dépendants des subventions publiques, à souffrir moins de problèmes de santé mentale en raison de préoccupations économiques et à être plus préparés de manière durable à surmonter les événements extrêmes;
- créer un instrument de gestion des risques et de financement qui permette au gouvernement de travailler avec un budget programmable chaque année (par rapport à la gestion de crise avec des compensations ponctuelles imprévues) et repose sur une combinaison de fonds publics, de contributions du secteur privé et de paiements individuels des agriculteurs.
Description de l'étude de cas
Défis
Le changement climatique devrait accroître la fréquence et la gravité des sécheresses agricoles et écologiques (Sénéviratneet al., 2021). En Europe, le risque de sécheresse est particulièrement aigu dans la région méditerranéenne, mais il touche également d'autres régions, dont l'Autriche. En Autriche, la région située au nord du Danube et dans l’est de l’Autriche, qui abrite des champs de blé productifs, est la plus susceptible d’être gravement touchée par la sécheresse (Kromp-Kolbet al., 2014).
Les sécheresses sont classées par le gouvernement autrichien comme des événements à faible probabilité et à fort impact compte tenu de leur occurrence relativement rare mais de leur charge élevée (BMNT,2017). Évaluer la probabilité d'événements de sécheresse et quantifier les impacts qui en résultent pour le secteur agricole est complexe, en particulier au niveau national. Cela est dû à la nature spécifique aux cultures des impacts de la sécheresse, à l'échelle régionale à laquelle les impacts de la sécheresse se produisent et à la complexité des modèles de prévision des risques.
La gestion des risques de sécheresse fait partie d'une approche globale de la gestion des risques agricoles. Au cours des dernières décennies en Autriche, les sécheresses ont réduit les rendements des cultures destinées à l'alimentation humaine et animale, entraînant ainsi des pertes économiques pour les agriculteurs. Cela a forcé le gouvernement autrichien à intervenir avec des compensations ad hoc pour soutenir les agriculteurs touchés. Dans de nombreux pays, les produits d'assurance pour le secteur agricole reposent souvent sur un système d'indemnisation en fonction des pertes subies, bien que, récemment, de nouveaux systèmes liés aux niveaux de précipitations ou au nombre de journées sèches ou chaudes (c'est-à-dire des assurances indexées) aient été mis au point. Depuis les années 1900, le gouvernement autrichien a compensé les pertes agricoles causées par la sécheresse par des mesures fiscales et des compensations directes (complétées par des mesures techniques telles que l'infrastructure d'irrigation et des mesures réglementaires pour permettre une plus grande surface de culture et des périodes de récolte), en puisant dans un fonds d'indemnisation pour les catastrophes naturelles. Plus particulièrement, le gouvernement a dépensé 57, 21, 32 et 35 millions d’EUR en 1992, 1994, 2003 et 2013, respectivement, pour indemniser les agriculteurs des pertes économiques dues à la sécheresse (IIASA,2017). En raison de la fréquence et de l'ampleur croissantes des épisodes de sécheresse, le gouvernement autrichien a mis au point une nouvelle approche de la gestion des risques de sécheresse. La nouvelle approche étend un régime d'assurance public-privé existant pour les dommages causés par la grêle et le gel qui combine des produits basés sur des indemnités et des indices aux événements de sécheresse.
Objectifs
L’introduction d’un système d’assurance public-privé combinant des produits indemnisés et indexés pour les dommages agricoles liés à la sécheresse a pour objectif:
- assurer une couverture plus équitable et plus rapide des dommages causés aux agriculteurs, ce qui devrait les rendre moins dépendants des subventions publiques, moins sujets aux préoccupations économiques et à leurs conséquences sur la santé mentale, et mieux préparés à surmonter les événements extrêmes;
- créer un instrument financier de gestion des risques qui permette au gouvernement de travailler avec un budget programmable annuel (par rapport aux coûts imprévus et ponctuels) et qui repose sur une combinaison de fonds publics, de contributions du secteur privé et de paiements individuels des agriculteurs.
Options d'adaptation mises en oeuvre dans ce cas
Solutions
Le système d'assurance pour les pertes liées à la sécheresse présente deux caractéristiques importantes:
- Il s'agit de nouveaux produits indexés, qui complètent les produits classiques basés sur l'indemnisation (qui considèrent une perte prouvée de chiffre d'affaires ou de production). Les produits basés sur l'indice tiennent compte des variations d'un indicateur météorologique, telles que le nombre de jours (consécutifs) sans pluie ou la quantité de précipitations. L'indemnisation est versée si le nombre de jours de pluie ou le total des précipitations au cours d'une période prédéterminée reste inférieur à un pourcentage de la moyenne décennale pour cette période, indépendamment des dommages. Ces produits indexés facilitent généralement un paiement plus rapide des compensations, libérant ainsi plus tôt la pression économique des agriculteurs et réduisant les impacts sur la santé mentale.
- Il s’agit d’un système d’assurance financé par des fonds publics et privés dans le cadre duquel le gouvernement partage les coûts des risques avec les agriculteurs, par opposition à la compensation des risques de sécheresse financée exclusivement par les autorités publiques. L'État finance 55 % du coût des primes d'assurance, dans le but de réduire le coût global pour le contribuable tout en soutenant les agriculteurs. Le système de subvention des primes permet une meilleure gestion budgétaire, tant pour le gouvernement que pour les professionnels de l'agriculture qui souscrivent à l'assurance, qui sont moins dépendants des subventions et mieux préparés à surmonter les événements extrêmes.
Ce nouveau régime a évolué en étendant le système existant d'assurance contre la grêle et le gel pour couvrir les risques de sécheresse (et de tempête), remplaçant ainsi l'ancien système de paiement ad hoc du Fonds national agricole pour les catastrophes pour les pertes liées à la sécheresse.
En Autriche, la plupart des produits d'assurance liés à l'agriculture sont rattachés à l'Association autrichienne d'assurance contre la grêle (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), qui est une association de plusieurs compagnies d'assurance autrichiennes fondée sur la mutualité, c'est-à-dire une forme d'activité d'assurance dans une organisation à but non lucratif. L'ÖHV gère le fonds d'assurance, tandis que la vente des polices relève de la responsabilité des compagnies d'assurance individuelles. Depuis 1995, de nouveaux risques autres que la grêle ont été introduits dans une assurance multirisques; en 2000, les risques de sécheresse ont été inclus pour la première fois pour une sélection de cultures. Historiquement, ÖHV n'offrait que des produits basés sur l'indemnisation, comme son produit principal, AGRAR Universal (Agricultural Universal), qui existe encore aujourd'hui.
De nos jours, les risques de sécheresse agricole en Autriche sont couverts par l'assurance classique basée sur le rendement ou l'indemnisation, AGRAR Universal, complétée par un produit basé sur un indice pour une compensation supplémentaire.
- AGRAR Universal assure de nombreuses cultures différentes[1] contre une longue liste de risques, tels que la grêle, le gel, la sécheresse, la pression de neige, les tempêtes et les pluies torrentielles. Pour la sécheresse en particulier, l’assurance couvre les pertes réelles causées par la sécheresse si les rendements par hectare restent inférieurs à la valeur seuil définie pour le rendement («Ertragsgrenze»). En raison de la complexité de l’évaluation des rendements de référence pour l’analyse comparative des pertes pour les prairies, les betteraves sucrières, les vignobles et les vergers, les assurances classiques contre la sécheresse AGRAR ne sont pas disponibles pour ces cultures.
- La première assurance indicielle, l’«indice de sécheresse», a été introduite pour les prairies en 2015. En 2016 et 2017, cette assurance a été étendue au maïs, au blé d'hiver et à la betterave sucrière. D'autres cultures pourraient être ajoutées à l'avenir. L'indice de sécheresse tient compte des deux paramètres les plus importants pour les dommages causés par la sécheresse: manque de pluie et de chaleur. Une compensation est versée si la pluviométrie au cours d’une période pertinente pour le système de culture concerné tombe en dessous d’un pourcentage fixe de la pluviométrie moyenne décennale; pour la chaleur, une compensation supplémentaire est ajoutée pour chaque jour dépassant 30 °C au cours de la même période. Le pourcentage, choisi par le souscripteur d'assurance, détermine à la fois la prime et l'indemnité versée.
Tous les assurés bénéficient d’une subvention de l’État de 55 % sur leur assurance contre les risques de grêle, de gel, de sécheresse, de tempêtes et de pluies abondantes ou persistantes dans le secteur végétal[2].
[1] céréales, pommes de terre, citrouilles destinées à la production d'huile de graines, soja, tournesol, pois
[2] voir Österreichische Hagelversicherung
Pertinence
Cas développé et mis en œuvre en tant que mesure d’adaptation au changement climatique.
Détails supplémentaires
Participation des parties prenantes
Autorités nationales et régionales
Conformément à la loi autrichienne sur les subventions à l’assurance contre les grêles (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1], lorsque des conditions météorologiques extrêmes se produisent, le gouvernement fédéral doit offrir des indemnités et des primes d’assurance au secteur agricole. En 2016, le gouvernement autrichien a remplacé son système de paiement ad hoc pour les dommages liés à la sécheresse en étendant le régime public-privé existant d'assurance contre la grêle et le gel, qui combine des produits fondés sur des indemnités et des indices pour inclure les risques liés à la sécheresse. Cette approche est financée par le Fonds pour les catastrophes naturelles (Katastrophenfonds),alimenté par desimpôts annuels sur le revenu et le rendement du capital et des bénéfices des entreprises. Les dépenses du gouvernement fédéral en subventions d'assurance (c.-à-d. 27,5 % des primes d'assurance) sont complétées par des subventions du gouvernement provincial.
Assurance-grêle autrichienne (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).
L’ÖHV est une mutuelle d’assurance, détenue par ses preneurs d’assurance et à but non lucratif («Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit»). L'association offre et gère l'assurance, tandis que les compagnies d'assurance individuelles associées vendent les polices. Au fil du temps, le système d’assurance fondé sur l’indemnisation de l’ÖHV a évolué vers un système mixte comprenant à la fois des produits fondés sur l’indemnisation et des produits indexés.
Agriculteurs
L’Autriche compte environ 155 000 exploitations agricoles (StatisticsAustria, 2022). Ces agriculteurs achètent les primes d’assurance (subventionnées), avec environ 65 000 polices d’assurance actives en 2016[2]. La couverture d'assurance est de près de 100% en horticulture; 70 à 75 % pour les fruits et les cultures arables; et environ 30 % pour les prairies et le bétail (Sinabell et al., 2016).
[1] en place depuis 1955, mais progressivement étendu pour inclure plusieurs risques en plus de la grêle
[2] Selon l'Österreichische Hagelversicherung
Facteurs de réussite et facteurs limitants
Les facteurs de succès comprennent:
- La composante assurance indicielle: Le système autrichien d'assurance contre la sécheresse est innovant car il comprend deux systèmes, à savoir une assurance basée sur l'indemnisation tenant compte des pertes de rendement et une assurance complémentaire basée sur un indice tenant compte des facteurs météorologiques physiques pour une indemnisation supplémentaire. Le deuxième composé offre un moyen relativement facile et rapide pour les agriculteurs d'obtenir une compensation pour les pertes de rendement, par rapport à un produit basé sur l'indemnisation. Les indemnités d'assurance basées sur des indices peuvent être versées automatiquement car le calcul du paiement est basé sur des données météorologiques standard enregistrées au lieu d'estimations complexes de perte de rendement. Outre une estimation simple et transparente de l’indemnisation et de la rapidité des paiements, la réduction des coûts administratifs, la réduction de l’aléa moral et l’amélioration de l’état de santé mentale des agriculteurs sont d’autres avantages des produits d’assurance indexés par rapport aux produits d’assurance fondés sur l’indemnisation (Linnerooth-Bayer et Hochrainer-Stigler, 2015).
- L'assurance subventionnée: Le fait que l'État couvre environ la moitié du coût des primes d'assurance incite les agriculteurs à opter pour une assurance contre la sécheresse. Couvrir le risque de sécheresse en subventionnant l’assurance signifie que les dépenses publiques sont cohérentes tout au long de l’année, par opposition aux sommes substantielles et ad hoc allouées dans le cadre de la gestion des crises lors d’épisodes de sécheresse imprévisibles. En outre, le risque de sécheresse, auparavant supporté uniquement par le gouvernement via le versement d'indemnités, est lié au régime d'assurance subventionné partagé avec les professionnels de l'agriculture, ce qui réduit la pression sur les finances publiques et les contribuables.
Parmi les facteurs limitatifs figurent les coûts croissants des primes – pour les agriculteurs – et des subventions aux primes – pour l’État – des portefeuilles multirisques et multicultures dans un contexte de changement climatique et de risque croissant. Les agriculteurs sont confrontés à un ensemble complexe de risques causés non seulement par les conditions météorologiques et climatiques, mais aussi par les changements politiques et les marchés. Les petits agriculteurs, en particulier, peuvent éprouver des difficultés à financer des assurances malgré les subventions (généreuses). La volatilité des prix, la nécessité de compléter le revenu agricole par des intrants provenant d'autres sources pour répondre aux besoins de financement ou assurer la relève (c.-à-d. qui continuera de diriger l'entreprise) sont des exemples d'aspects qui augmentent la pression sur la santé mentale des agriculteurs. En outre, de nombreux petits agriculteurs préféreraient des solutions de gestion des risques fondées sur la production (par exemple, des infrastructures d’irrigation pour gérer les risques de sécheresse) à d’autres options telles que l’assurance (Palka et Hanger-Kopp, 2020). Néanmoins, la plupart des agriculteurs combinent des mesures fondées sur la production avec des produits d’assurance, y compris le produit d’assurance multipériodes fondé sur l’indemnisation (comme «AGRAR Universal») et un produit indiciel spécifique à la sécheresse, en plus de la diversification des revenus hors exploitation ou de la négociation de contrats à terme et de prix de vente (Palka et Hanger-Kopp, 2020). Pour relever les défis du changement climatique, les compétences des agriculteurs en matière de gestion des risques doivent encore être améliorées, par exemple au moyen d’un soutien public allant au-delà du financement des risques.
Coûts et bénéfices
Coûts potentiels des sécheresses pour l'agriculture
L'évaluation des coûts et des avantages du système subventionné d'assurance contre la sécheresse est complexe parce qu'il est difficile (i) de prévoir la survenue d'événements extrêmes, et (ii) de mesurer l'impact de ces événements. Néanmoins, Hochrainer-Stigler et Hanger-Kopp (2017) proposent une évaluation du coût du risque (pour le maïs en Autriche) et donc du poids économique de la subvention d’assurance contre la sécheresse à moyen terme. En comparant les probabilités actuelles et futures d’épisodes de sécheresse et les coûts associés, ils ont calculé que le coût annuel pour l’État autrichien du financement de 50 % des primes de l’indice de sécheresse pour le maïs (18 millions d’EUR en 2050, contre 13 millions d’EUR aujourd’hui) représenterait environ la moitié du coût de la compensation des variations annuelles des pertes de rendement dues à la sécheresse, c’est-à-dire le risque budgétaire pour l’État (au titre du RCP 4.5).
Avantages pour le gouvernement
Les avantages d'un système d'assurance pour l'État comprennent la possibilité de travailler avec un budget annuel programmable qui peut être lissé au cours d'un exercice financier (par opposition à des compensations imprévues et ad hoc). Le système de gestion des risques agricoles basé sur l'anticipation et le partage des risques permet également de partager les risques avec les acteurs privés.
Avantages pour les agriculteurs
Les conséquences des pertes agricoles affectent économiquement les agriculteurs et les communautés agricoles, mais peuvent également avoir un fort impact sur leur santé mentale, augmentant le stress, l'anxiété, la détresse émotionnelle et psychologique, ce qui peut conduire à la dépression, au trouble de stress post-traumatique et aux pensées suicidaires. L'introduction d'un système d'assurance complémentaire, basé sur l'indexation de la compensation aux facteurs météorologiques, simplifie la compensation et réduit les effets potentiels de l'incertitude économique sur la santé mentale. Les subventions rendent l'assurance contre les risques plus abordable pour les agriculteurs et peuvent, en tant que telles, conduire à un pourcentage plus élevé d'agriculteurs protégés. Créée par une organisation à but non lucratif (ÖHV), la prime d'assurance n'est pas conçue pour être rentable et devrait donc être plus abordable pour les agriculteurs qu'un produit d'assurance du marché privé. Les taux de pénétration du marché des produits d’assurance en Autriche sont élevés, avec une couverture d’assurance de près de 100 % dans l’horticulture, de 70 à 75 % pour les fruits et les terres arables et d’environ 30 % pour les prairies et le bétail (Sinabell et al., 2016). Plus des trois quarts des 500 agriculteurs autrichiens interrogés ont exprimé leur soutien au système d’assurance contre la sécheresse subventionné par l’État, qu’il soit ou non associé à des compensations fondées sur des indemnités pour les grandes catastrophes (Palka et Hanger-Kopp, 2020).
Aspects légaux
La participation de l’État autrichien au financement de l’assurance contre la sécheresse a été réalisée grâce à une modification de la loi sur la subvention de l’assurance contreles grêles (Hagelversicherungsförderungsgesetz)et de la loi sur le fonds de protection contreles catastrophes naturelles (Katastrophenfonds)en 2016 afin de remplacer les paiements ad hoc au titre du fonds de protection contre les catastrophes par des risques assurables pour les dommages causés par la sécheresse (BMNT,2017). Le fonds lui-même est fondé sur la loi de 1955 sur les subventions à l’assurance contrela grêle (Hagelversicherungsförderungsgesetz),qui a été progressivement étendue à plusieurs risques autres que la grêle, y compris en 2016 à la sécheresse.
Le système est soutenu par la politique agricole commune (PAC) de l’UE, qui encourage les gouvernements à subventionner la gestion des risques agricoles.
Temps de mise en œuvre
En 2016 et 2017, des discussions ont eu lieu au Parlement pour approuver la modification de la loi sur le Fonds pour les catastrophes naturelles et l'extension de la couverture d'assurance contre la grêle à d'autres événements extrêmes tels que la sécheresse, afin de remplacer les compensations ad hoc par un système d'assurance contre la sécheresse public-privé subventionné.
Durée de vie
Le système d’assurance continue d’exister, avec un développement continu, y compris le développement d’assurances-indices de sécheresse pour les nouvelles cultures, par exemple pour les prairies en 2023, pour les vignobles en 2024.
Informations de référence
Contacter
Dr. Hochrainer-Stigler
Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)
Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)
Dr. Hanger-Koop
Research associate at IIASA and ETH Zurich
Sites Internet
Référence
IIASA, 2017, Assurance sécheresse agricole: Autriche en tant qu'étude de cas - fiche d'information, Institut international pour l'analyse des systèmes appliqués, Laxenburg, Autriche. Disponible à l’adresse https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf
Loi sur les subventions à l'assurance contre les grêles/Hagelversicherungsförderungsgesetz
Publié dans Climate-ADAPT Mar 07 2024 - Dernière modification dans Climate-ADAPT May 03 2024
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