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Études de cas

Stockage temporaire des eaux inondables dans les zones agricoles du bassin de la Tisza intermédiaire — Hongrie

Stockage temporaire des eaux inondables dans les zones agricoles du bassin de la Tisza intermédiaire — Hongrie

La stratégie de gestion des risques d’inondation de la rivière Tisza a été améliorée avec la création de réservoirs temporaires de stockage des eaux d’inondation. Il a prouvé son efficacité, bien que l’utilisation actuelle des terres interdit de libérer tout son potentiel. Une analyse coûts-avantages actualisée peut éclairer les plans futurs d’utilisation plus récurrente de ces polders pour faire face à des inondations de pointe plus fréquentes et fournir un éventail plus large de solutions fondées sur la nature en même temps.

L’exposition croissante observée aux inondations dans la plaine inondable de la rivière Tisza est une conséquence de la régulation des cours d’eau et des travaux de remise en état des terres qui ont historiquement façonné le paysage de cette région. Au cours des 150 dernières années, une vaste infrastructure de défense contre les inondations et de gestion de l’eau a été construite. Les changements climatiques et d’utilisation des terres dans le bassin augmentent la fréquence et l’ampleur des inondations. Le gouvernement hongrois poursuit une nouvelle stratégie de défense contre les inondations dans le bassin fluvial de Tisza, en intégrant l’utilisation de réservoirs temporaires (polders) où les eaux de pointe peuvent être libérées. Un plan de construction de six réservoirs a été adopté et mis en œuvre, avec la possibilité d’en construire cinq. Les six réservoirs se sont avérés efficaces pour atténuer les risques d’inondation lors d’événements météorologiques extrêmes observés, en protégeant le territoire en aval. Dans le même temps, comme une grande partie de la surface des réservoirs est située dans des zones agricoles et qu’aucun changement d’affectation des terres n’a été adopté, un système de compensation économique a été mis en œuvre par le Gouvernement. Il visait à rémunérer les agriculteurs en cas d’endommagement des sols agricoles et de pertes de rendement lors d’inondations. Une analyse coûts-avantages de la stratégie choisie a été réalisée. L’analyse a révélé qu’elle représente bien un compromis entre l’efficacité de la réduction des risques et les coûts d’investissement initiaux relativement faibles. La participation au projet EPI-WATER financé par l’ UE a souligné l’importance d’une participation plus active des parties prenantes à la conception des mesures et au régime de compensation.

Description de l'étude de cas

Défis

Près du centre géographique de l’Europe, la rivière Tisza draine une superficie de 157 218 km² avec une population d’environ 14,4 millions d’habitants. Sur sa route des Carpates ukrainiennes jusqu’au Danube en Serbie, la Tisza traverse principalement la grande plaine de la Pannonie hongroise. La topographie du bassin de la rivière Tisza se caractérise par de hautes chaînes étroites de montagnes entourant de vastes plaines plates. Avec une longueur de 966 km et un débit moyen de 794 m³/s, le Tisza est le plus long et le deuxième plus grand affluent du Danube. La plupart des rejets sont générés directement par les précipitations, mais il y a une contribution à la fois de la fonte des neiges et de l’eau souterraine du sol. De graves inondations peuvent provenir des montagnes lorsque l’eau de pluie s’écoule rapidement sur les pentes et s’accumule dans les plaines. Ce problème est devenu de plus en plus grave au fil du temps, à mesure que la déforestation et l’imperméabilisation des sols avaient progressé et que les régimes de précipitations avaient changé en raison du changement climatique.

La rivière et ses affluents ont été réglementés dans la seconde moitié du XIXe siècle. L’objectif principal de ce règlement était d’accroître l’étendue des terres agricoles, à la place des zones humides, des marais et des zones à risque d’inondations régulières (Borsos et al., 2018). La longueur de la rivière a été réduite de plus de 400 km à mesure que les tronçons sinueux ont été coupés, tandis que la superficie de la plaine inondable a diminué de plus de 90 % à mesure que les digues ont été relevées pour se protéger contre les inondations. Le redressement des rivières, combiné à d’autres facteurs (accumulation de sédiments dans certaines sections de rivières, déforestation, changement d’affectation des terres) a entraîné une augmentation continue des niveaux d’eau de pointe.  Compte tenu de quelques inondations historiques enregistrées, le niveau d’eau de pointe était de 753 cm sur 1 876 909 cm en 1970 et de 1 040 cm en 2000 (Szlávik,2005).

Aujourd’hui, la longueur des digues de défense contre les inondations le long de la Tisza et de ses affluents en Hongrie est de 2 850 km. La superficie du territoire protégé par les inondations est de 16 000 km2, sur la zone de captage totale de la Tisza, en Hongrie, de 47 000 km2. Comme le niveau de pointe des inondations a continué d’augmenter au cours du dernier siècle et demi, ainsi que la hauteur des digues. Une nouvelle hausse des niveaux de pointe des inondations est prévue pour le XXIe siècle en raison du changement climatique, et le niveau actuel des digues d’inondation ne sera pas suffisant pour assurer une protection adéquate. On estime que la défense contre les inondations fondée exclusivement sur l’élargissement et le renforcement des remblai est excessivement coûteuse. En 1999, un projet de recherche financé par la Banque mondiale a estimé que le coût des travaux de modernisation restants aurait été de 175 milliards de HUF, soit l’équivalent de 700 millions d’euros au taux de change de 1999(Szlávik, 2005).

Au cours de la période 1998-2001, quatre inondations graves ont eu lieu sur la rivière Tisza, les pics d’eau dépassant toutes les valeurs historiques. L’un des événements (2001) comprenait la rupture d’une digue et l’inondation de zones censées être protégées. Cet événement a clairement montré que ni la hauteur des digues, ni leur force n’étaient adéquates. Par la suite, un projet de quatre ans a été lancé pour étudier la validité des projections des risques d’inondation utilisées à l’époque (études de l’Institut de recherche sur l’environnement et la gestion de l’eau de VITUKI, 2006). Le projet a appliqué de nouvelles méthodes de simulation de séries chronologiques et a utilisé une base de données hydrologiques historiques révisées. Il a examiné l’impact de plusieurs changements (dans le couvert forestier, les réservoirs et les digues) dans les différentes sections des rivières traversant la Hongrie, y compris les changements climatiques (Haase et al., 2006). La principale conclusion du projet est que, comparativement aux projections précédentes, il y a une incertitude accrue et des niveaux d’eau plus élevés pendant les inondations. Les niveaux d’eau devraient encore augmenter en raison du changement climatique. À cet égard, un changement dans la configuration des précipitations est observé en Europe centrale. Même en l’absence d’une modification substantielle des précipitations moyennes, des événements de précipitations plus concentrés avec des volumes de rejets plus élevés sont attendus(Ungvári, 2022).

Objectifs

L’objectif général de la stratégie de protection contre les inondations dans le bassin central de la rivière Tisza est d’ adopter des mesures rentables. Les mesures proposées visaient à assurer un niveau adéquat de protection contre les inondations capable de faire face à l’évolution des conditions du bassin hydrographique et aux conséquences de l’augmentation des débits de pointe. La stratégie a été conçue pour répondre aux changements de la variabilité climatique locale et aux caractéristiques spécifiques du système hydrologique.

Solutions

Comme première réaction aux inondations de 1998-2000, le gouvernement a décidé d’accélérer le processus en cours de renforcement des digues: le premier plan (décret gouvernemental n.2005/2000) était axé sur le renforcement de 740 km de digues sur une période de dix ans. Dans un second temps, la stratégie gouvernementale visait à intensifier le processus en renforçant 550 km de digues supplémentaires, mais dans un délai plus court de 5 ans. Les travaux ont commencé, mais tout à coup le programme a été arrêté.

Une nouvelle loi a été conçue en 2004 avec des objectifs plus larges: accroître la sécurité des inondations par la réactivation des anciens territoires inondables et la gestion des excédents d’eau, le développement des régions les plus défavorisées et l’amélioration des conditions de vie dans ces régions.

Le nouveau plan de sécurité en cas d’inondation comprenait: le renforcement des points faibles existants du système de digues, la restauration de la capacité de ruissellement du chenal d’inondation (la section transversale entre les digues) et l’achèvement de réservoirs temporaires d’inondation (également appelés «polders») afin de réduire le pic des plus grandes vagues d’inondation avec une capacité totale de 721 millions de m3 à long terme. L’intention était de laisser de la place à la rivière en utilisant des zones agricoles comme réservoirs de stockage temporaire pour contenir le débit de pointe lors d’événements extrêmes. Selon ce plan, la superficie utilisée à des fins agricoles dans des conditions normales peut éventuellement être inondée (intentionnellement et dans des conditions contrôlées) et utilisée pour la rétention temporaire des eaux d’inondation en cas d’urgence. Ce système est conçu pour compléter les digues pour faire face aux inondations avec une période de retour de 100 ans ou plus. Il permet de tamponner pendant les précipitations extrêmes et de réduire la propagation des vagues d’inondation, avec des implications bénéfiques constantes pour l’atténuation des risques d’inondation. Un mécanisme de compensation économique pour les agriculteurs impliqués dans la construction de réservoirs de rétention d’eau a été mis en place. La compensation se compose de deux éléments: une indemnisation initiale d’une somme pour tous les inconvénients et pertes de valeur associés au régime et une indemnisation des dommages liés aux événements, afin de compenser d’éventuelles pertes économiques dues à l’inondation de la zone agricole. Le système d’atténuation des risques d’inondation, fondé sur le stockage temporaire des eaux d’inondation dans les zones agricoles, s’est avéré extrêmement efficace aux fins de la réduction des risques de catastrophe. Elle a également révélé des compromis pour la production agricole des zones touchées, qui ne peuvent pas être complètement récupérés avec le régime d’indemnisation.

Le premier polder a été inauguré en 2009, tandis que tous les cinq autres réservoirs temporaires prévus ont été achevés au cours des années suivantes (2010-2015) avec un soutien financier, à la fois par des fonds nationaux et de l’UE. L’un de ces polders a été utilisé avec succès lors d’un événement d’inondation de 2010. Les résultats de la modélisation hydrologique (Ungvári et Kis, 2022) montrent que l’utilisation de plus d’un polder en même temps pour des inondations majeures atténue davantage les risques par rapport à l’utilisation d’un seul polder. La même étude suggère que l’ajout de polders au système actuel peut être efficace pour réduire les risques avec une fourchette de coûts d’investissement acceptable.

Pertinence

Case developed and implemented and partially funded as a Climate Change Adaptation measure.

Détails supplémentaires

Participation des parties prenantes

L’objectif initial du plan était d’inclure une large participation multidisciplinaire et multisectorielle au processus de planification stratégique. Cela n’a pas été pleinement réalisé au cours de la phase de mise en œuvre (Sendzimir et Magnuszewski, 2008). Le projet d’atténuation des inondations a été conçu selon une approche visant à réduire au minimum la superficie des terres agricoles concernées. De cette façon, les décideurs ont essayé de minimiser les conflits potentiels avec les agriculteurs et les propriétaires fonciers qui pourraient constituer un obstacle au développement du projet. La conception et la mise en œuvre du plan et des règles d’exploitation des réservoirs ont été faites par le gouvernement central (niveau national). Le Gouvernement a également identifié les sites les plus appropriés pour la construction des réservoirs de stockage des eaux d’inondation. Les agriculteurs et les propriétaires fonciers, qui ne participent pas correctement à la conception de la stratégie, ont été invités à accepter la décision du gouvernement (recevoir une compensation économique pour les pertes potentielles) ou à être soumis à l’expropriation de leurs terres à des fins d’usage public. Dans ce deuxième cas, selon les propriétaires fonciers interrogés, la somme versée par le gouvernement a été jugée conforme à la valeur marchande.

Ce cas a été analysé dans le cadre du projet EPI-Eau financé par le 7e PC de l’UE, Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe. Dans le cadre de ce projet, un système de compensation capable de mieux répondre aux demandes du secteur agricole et aux besoins du gouvernement a été conçu.

Pour le projet EPI-Eau, la participation des parties prenantes a été jugée cruciale. Les propriétaires fonciers et les agriculteurs opérant dans les zones inondables et les représentants de la direction régionale des eaux ont participé à l’élaboration d’un système de compensation qui aurait pu compenser plus équitablement les pertes subies par le secteur agricole. L’analyse menée dans le cadre du projet EPI-Eau a proposé aux agriculteurs et au gouvernement un instrument de politique économique fondé sur une redevance forfaitaire versée aux agriculteurs plus une compensation en cas d’inondation. Selon les résultats du projet, ce régime, qui n’est pas réellement mis en œuvre, aurait plusieurs avantages:

  • Amélioration de la compensation financière des agriculteurs grâce à un régime qui pourrait être perçu comme plus transparent et plus équitable, ce qui accroît l’acceptation par le public de la stratégie de gestion des inondations;
  • Inciter les agriculteurs à réduire la valeur exposée aux inondations. Cela pourrait être réalisé par une utilisation différente des zones inondables, réduisant ainsi la valeur de la culture à risque à l’intérieur du réservoir. Cela rendrait l’ensemble du régime moins cher à long terme;

Les consultations menées avec les parties prenantes au cours du projet de recherche ont révélé que les parties concernées avaient des intérêts différents: les représentants du gouvernement se sont prononcés en faveur de modifications visant à améliorer le régime, tandis que les agriculteurs avaient des opinions mitigées en raison de leur situation économique spécifique. Cependant, bien que pour des raisons différentes, les deux parties ont exprimé leur scepticisme quant à la viabilité et à l’applicabilité des accords à long terme.

Facteurs de réussite et facteurs limitants

La stratégie adoptée par le gouvernement s’est révélée extrêmement efficace en termes d’atténuation des risques d’inondation, étant suffisamment évolutive et flexible pour faire face à l’incertitude des futures projections du changement climatique. La rétention des eaux d’inondation dans les réservoirs temporaires identifiés est cruciale pour réduire la fréquence et l’ampleur des inondations dans les zones en aval, ce qui présente des avantages considérables pour les villes situées le long de la rivière. Malheureusement, comme cela arrive souvent dans ces cas, toutes les parties prenantes ne sont pas enthousiastes à l’égard de la solution adoptée. Les agriculteurs affirment qu’ils ne tiennent pas suffisamment compte de leurs points de vue et de leurs perspectives dans le processus qui a amené le gouvernement à utiliser leurs terres pour le stockage temporaire des eaux d’inondation. Les propriétaires fonciers sont appelés à utiliser leur propriété pour fournir un service important, mais ils n’ont pas participé à la conception de la stratégie de gestion des inondations et aux règles de fonctionnement associées. Ce fait a limité l’acceptation de la mesure par plusieurs parties prenantes, ce qui a entravé le succès de l’initiative.

En effet, le système actuel a révélé l’existence de multiples problèmes, rendant l’utilisation des réservoirs coûteuse pour le gouvernement et, en même temps, laissant les agriculteurs et les propriétaires fonciers insatisfaits. Parmi les facteurs limitatifs figuraient les questions non résolues ci-après concernant le régime d’indemnisation:

  • L’indemnisation n’est pas adéquate par rapport au montant réel des dommages-intérêts. Il compense les pertes de rendement, mais ne tient pas compte de la réhabilitation des sols et des conséquences financières dues à la perturbation du cycle de production saisonnier. Ces coûts supplémentaires sont particulièrement importants pour les cultures à forte valeur ajoutée.
  • Un long délai de traitement, jusqu’à un an dans certains cas, pour l’achèvement du processus d’indemnisation.
  • Grande imprévisibilité du coût du régime d’indemnisation au fil du temps, avec des incidences potentiellement élevées sur le budget financier national.

Une fréquence croissante des futures inondations, projetées par les modèles hydrologiques, devrait augmenter le montant des dommages causés au secteur agricole. Cela pourrait exacerber le débat déjà délicat entre les agriculteurs locaux et le gouvernement et accroître l’opposition à la construction de nouvelles zones de rétention.

Coûts et bénéfices

L’utilisation de systèmes de polder offre de nombreux avantages en termes d’atténuation des risques d’inondation. La solution est facilement évolutive et flexible (activation d’un polder unique ou d’une combinaison différente de deux polders ou plus), capable de faire face au large éventail d’incertitudes qui présentent des projections futures d’inondations extrêmes.

La solution adoptée s’est traduite par un coût global d’environ 260 millions d’euros. La stratégie a été mise en œuvre avec la contribution du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion.

Plusieurs analyses ont été menées afin d’évaluer les coûts et les avantages de la stratégie d’atténuation des inondations choisie. Les résultats d’une analyse coûts-avantages ex post complète (Koncsos2006)ont montré que le scénario mis en œuvre, avec 6 réservoirs et aucune modification du système de digue existant, réduit considérablement le risque par rapport au scénario de référence (pas d’intervention). Il s’agit d’un compromis entre l’efficacité de la réduction des risques et les coûts d’investissement initiaux relativement faibles. L’analyse de scénario a également mis en évidence que d’autres investissements dans les infrastructures de défense contre les inondations sont économiquement justifiés.

Une analyse coûts-avantages actualisée réalisée en 2022 (Ungváriet Kis, 2022) a montré que l’utilisation de la plupart des réservoirs est économiquement justifiée, même pour les inondations avec une période de retour de 20 à 30 ans. Par conséquent, la plupart des réservoirs seraient avantageux même s’ils étaient utilisés avec une fréquence plus élevée que celle initialement prévue (événements de 100 ans). Cependant, il pose la question du maintien de l’utilisation actuelle des terres (avec une référence particulière à l’agriculture) ou de son adaptation à long terme (vers une zone boisée) pour accueillir une utilisation nouvelle et plus fréquente des polders comme réservoirs d’inondation.

Les stratégies de protection contre les inondations conçues ont été planifiées pour être intégrées dans un processus plus large de développement régional. Il envisageait des efforts à grande échelle pour le paysage et la réhabilitation sociale. Ces mesures devraient être combinées avec la restauration de l’écosystème naturel de la région caractérisé par un système complexe de zones humides.

La solution consistant à établir des zones temporaires de rétention d’eau d’inondation est conforme aux exigences de la directive-cadre de l’UE sur l’eau et des directives sur les inondations. L’intervention adopte une stratégie d’atténuation des inondations respectueuse des écosystèmes naturels et de l’hydrodynamique naturelle. Toutefois, étant donné qu’une grande partie du bassin fluvial Tisza est consacrée à l’agriculture, d’autres contraintes découlent de la mise en œuvre de la politique agricole commune et de son système d’affaiblissements qui influencent les décisions des propriétaires fonciers.

Les régimes d’indemnisation des agriculteurs sont établis au moyen d’un acte juridique. Toutefois, sa mise en œuvre a laissé une incertitude considérable en ce qui concerne le processus de production agricole, ce qui a entraîné une augmentation des coûts directs ainsi que des coûts d’opportunité pour les agriculteurs.

Temps de mise en œuvre

La stratégie de protection contre les inondations avec la réalisation de six zones de rétention d’eau a été mise en œuvre au cours de la période 2009-2015. Une zone de rétention d’eau supplémentaire le long de la rivière Tisza a été créée en 2022.

Durée de vie

Les zones de rétention d’eau devraient durer plus de 100 ans.

Informations de référence

Contacter

Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu

András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu

Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu

Publié dans Climate-ADAPT Nov 22 2022   -   Dernière modification dans Climate-ADAPT Nov 02 2023


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