Plans de gestion des risques d'inondation

Selon l’Agence européenne pour l’environnement, les conséquences des inondations pluviales, fluviales et côtières en Europe s’aggraveront globalement en raison de l’augmentation de l’intensité et de la fréquence des inondations dues au changement climatique (AEE, 2016, 2020) D’ici 2050, dans un scénario de statu quo, les pertes économiques annuelles résultant des inondations en Europe pourraient être presque quintuplées [SWD(2019) 439].

Les inondations peuvent être causées par: i) les fortes précipitations ou l’eau de fonte, lorsque la capacité d’infiltration du sol est dépassée; ii) les rivières, lorsque les rejets dépassent la capacité des cours d’eau et des sorties d’eau des lits habituels des rivières, s’étendant sur le sol, iii) ou les tempêtes responsables des inondations côtières. Le changement climatique devrait accroître la fréquence et l'ampleur des précipitations extrêmes, augmenter les températures moyennes et extrêmes (qui sont importantes pour la glace et la fonte des neiges), élever le niveau de la mer et intensifier la tempête avec des effets négatifs sur le niveau extrême de la mer, aggravant ainsi encore le risque d'inondation. D'autre part, le changement d'affectation des terres et la pression anthropologique exercée sur les rivières ont constamment une incidence sur la capacité naturelle de rétention et de drainage de leurs bassins versants. Cela pourrait se traduire par une augmentation substantielle du ruissellement de surface et, par conséquent, du débit de pointe des rivières, qui devrait augmenter dans diverses parties du nord-ouest de l’Europe (Blöschl et al., 2019). Dans les zones côtières de faible altitude, la cooccurrence du haut niveau de la mer et des précipitations entraînant un ruissellement important peut entraîner des inondations composées (Bevaqua et al., 2019).

Au cours des dernières années, la gestion des inondations est passée de la protection pure contre les inondations à la gestion intégrée des risques d'inondation. En Europe, cette évolution se reflète dans la directive européenne sur les inondations, qui doit être mise en œuvre en coordination avec la directive-cadre sur l’eau (DCE). La directive sur les inondations impose aux États membres d’élaborer des plans de gestion des risques d’inondation (PGRF) en cohérence avec les plans de gestion des bassins hydrographiques de la DCE. Dans ce processus, les pays sont appelés à évaluer les risques d'inondation à l'échelle du bassin hydrographique, à compiler des cartes des zones sujettes aux inondations et à informer les communautés locales de ces risques. Les cartes des risques d'inondation doivent couvrir les zones géographiques qui pourraient être inondées en cas d'événements avec une probabilité faible (scénario d'événements extrêmes), moyenne (par exemple ceux avec une période de retour de ≥ 100 ans) et élevée. Pour chacun de ces événements, l'évaluation devrait fournir des informations sur l'étendue spatiale de l'inondation, le niveau d'eau et la vitesse du débit d'eau. Les cartes des risques d'inondation sont également très utiles pour communiquer aux parties prenantes l'exposition et la vulnérabilité des zones sujettes aux inondations.

Les PGRI devraient aborder tous les aspects pertinents de la gestion des risques, en mettant l’accent sur la prévention, la protection, la préparation et la planification à moyen et à long terme, en tenant compte des caractéristiques du bassin hydrographique ou du sous-bassin concerné. Une combinaison de mesures vertes et grises peut être envisagée dans les plans de gestion des risques d'inondation pour atténuer les problèmes liés aux inondations à l'échelle du bassin hydrographique. Les solutions traditionnelles de protection contre les inondations (grises) comprennent les barrages, les digues, les canaux, les défenses contre les ondes de tempête et les barrières en général. Les PGRI peuvent également inclure la promotion de mesures vertes, notamment: les pratiques durables d’utilisation des terres, le retrait géré des zones sujettes aux inondations, l’amélioration de la rétention d’eau par la préservation et la requalification des plaines inondables et des zones humides, ainsi que l’inondation contrôlée de certaines zones en cas d’inondation. Parmi les solutions importantes susceptibles de réduire l’exposition des personnes et des actifs aux inondations figurent également la sensibilisation, l’alerte précoce et le recours à des régimes d’assurance.

La mise en œuvre de la directive de l’UE sur les inondations nécessite la mise en place de mécanismes de participation du public afin de garantir la participation des citoyens au cycle de gestion des inondations. Toutes les évaluations, cartes et plans élaborés conformément aux directives «Inondations» et «DCE» doivent être mis à la disposition du public et téléchargés dans le répertoire numérique commun WISE, géré par l’Agence européenne pour l’environnement.

Les PGRI nécessitent la contribution de différents niveaux d’institutions (nationales et régionales) et d’un large éventail de compétences. Divers canaux de consultation avec le public et les intervenants ont été utilisés et, dans l'ensemble, un large éventail d'intervenants a participé à la préparation des premiers PGRI (prévus pour 2015). Parmi les parties prenantes concernées, la participation de sujets privés est également très importante, car très souvent, les propriétés privées sont touchées, directement ou indirectement, par la mise en œuvre des mesures prévues par les PGRI.

Dans certains cas, la mise en œuvre de la directive sur les denrées alimentaires a permis d’améliorer et de renforcer le manque de coordination et de collaboration entre les différents secteurs (par exemple, la protection contre les inondations, la planification d’urgence, la protection civile, l’aménagement du territoire, l’assurance, la restauration des cours d’eau), les décideurs et les parties prenantes opérant à différentes échelles spatiales. En dépit de ces efforts importants, le manque de coordination entre les différents sujets, et en particulier entre les PGRI et les stratégies ou plans nationaux d’adaptation, reste une lacune importante dans la gestion partagée du risque d’inondation.

À la suite du processus de cartographie des inondations, la vulnérabilité d’un grand nombre de cours d’eau et de zones côtières européens a été cartographiée et évaluée, fournissant ainsi des connaissances très utiles pour la gestion des zones sujettes aux inondations. Toutefois, dans le premier cycle des PGRI, le risque d’inondation pluviale (en raison de fortes précipitations dépassant la capacité d’infiltration du sol) n’a pas été jugé aussi pertinent et son évaluation a été moins détaillée que l’évaluation des risques fluviaux et côtiers.

La disponibilité des données et les ressources humaines et financières nécessaires à la mise en œuvre du processus de cartographie et d’évaluation des inondations, compte tenu également des projections relatives au changement climatique, figurent parmi les principales contraintes liées aux PGRI.

La directive sur les inondations adopte l’échelle des bassins hydrographiques comme unité de gestion et adopte une approche à plusieurs niveaux en matière d’établissement d’objectifs et de normes, ce qui constitue un attribut positif de la gouvernance adaptative, en particulier à la lumière des changements climatiques. Toutefois, l'absence d'instruments appropriés officiellement intégrés dans le système juridique à l'appui du mécanisme de coopération pourrait limiter la coopération transfrontière. En outre, les différences dans les cadres juridiques, les points de vue politiques sur la gestion des risques d'inondation et les contextes économiques, sociaux et physiques peuvent entraver une coordination et une coopération appropriées entre les échelles.

La préparation d'un plan de gestion des risques d'inondation suit normalement un cycle de planification de six ans, qui nécessite la participation d'un large éventail d'experts, y compris des planificateurs des terres et des côtes, des hydrologues, des modélisateurs, des spécialistes de l'environnement, des ingénieurs, etc. Les efforts en matière de ressources et de temps à consacrer à l'élaboration du plan dépendent de l'ampleur de l'analyse, des objectifs stratégiques et des cibles du plan et de la disponibilité des données et des outils pour leur analyse. Compte tenu de son importance, des ressources spécifiques doivent également être consacrées à la participation et à la consultation des parties prenantes.

La directive de l’UE sur les inondations impose aux États membres d’évaluer si les zones proches des cours d’eau et des côtes sont menacées par les inondations, de cartographier l’étendue des inondations, les biens et les êtres humains menacés dans ces zones et de prendre des mesures adéquates et coordonnées pour réduire ce risque d’inondation. La directive impose également aux États membres de prendre en considération les effets du changement climatique sur l’ampleur, la fréquence et la localisation des inondations, et donc d’intégrer ces effets dans l’évaluation, la protection, la prévention et la préparation aux risques d’inondation.

Outre les PGRI eux-mêmes, les incidences du changement climatique et des évolutions à long terme sur la survenue d’inondations font partie des deux étapes précédentes du processus de planification et des exigences en matière de rapports: tant l’évaluation préliminaire des risques d’inondation que les cartes des risques d’inondation et des risques devraient indiquer clairement comment le changement climatique est inclus (ou non) dans les scénarios cartographiés.

La directive sur les inondations est mise en œuvre en coordination avec la directive-cadre sur l’eau, notamment par la coordination des plans de gestion des risques d’inondation et des plans de gestion des bassins hydrographiques, et par la coordination des procédures de participation du public à l’élaboration de ces plans. Les deux directives renforcent le droit du public d'accéder à ces informations et d'avoir son mot à dire dans le processus de planification. Un document d’orientation distinct intitulé «Gestion des bassins hydrographiques dans un contexte de changement climatique» a été élaboré à l’appui de cette coordination.

L’élaboration d’un plan de gestion des risques d’inondation repose sur trois grandes étapes d’une durée de deux ans chacune: i) évaluation préliminaire des risques d’inondation (ARAP); ii) cartographie des risques d’inondation et des risques d’inondation, iii) élaboration des plans de gestion des risques d’inondation. Le délai de mise en œuvre du plan dépend fortement des objectifs et cibles fixés et des mesures connexes identifiées.

Les plans de gestion des risques d'inondation doivent être réexaminés tous les six ans conformément à la directive sur les inondations. En ce qui concerne la mise en œuvre, la durée de vie des mesures spécifiques incluses dans les plans dépend de la typologie des mesures, qui varie de plusieurs mois à plusieurs décennies.