Niðurgreidd þurrkatrygging fyrir bændur í Austurríki

Gert er ráð fyrir að loftslagsbreytingar auki tíðni og alvarleika landbúnaðar- og vistfræðilegra þurrka(Seneviratne o.fl., 2021). Í Evrópu er hætta á þurrkum sérstaklega bráð á Miðjarðarhafssvæðinu, en hefur einnig áhrif á önnur svæði, þar á meðal Austurríki. Í Austurríki er svæðið norðan við Dóná og austurhluta Austurríkis, þar sem framleiddir eru hveitivellir, líklegastir til að verða fyrir miklum áhrifum af þurrkum(Kromp-Kolb o.fl., 2014).

Þurrkar eru flokkaðir af austurrísku ríkisstjórninni sem litlar líkur, hár-áhrifum miðað við tiltölulega sjaldgæft tilvik þeirra en hár byrði (BMNT, 2017). Mat á líkum á þurrkum og magnákvörðun áhrifa á landbúnaðargeirann er flókin, einkum á landsvísu. Þetta stafar af því að áhrif þurrka eru sértæk fyrir nytjaplöntur, svæðisbundins umfangs þar sem áhrif þurrka eiga sér stað og flækjustigs spálíkana um áhættu.

Stjórnun þurrkaáhættu er hluti af heildaraðferð við áhættustjórnun í landbúnaði. Á undanförnum áratugum í Austurríki hafa þurrkar dregið úr uppskeru matvæla og fóðurs og þar með valdið efnahagslegu tjóni fyrir bændur. Þetta neyddi austurríska ríkisstjórnin til að grípa inn í sérstakar bætur til að styðja við viðkomandi bændur. Í mörgum löndum eru vátryggingaafurðir fyrir landbúnað oft byggðar á bótakerfi samkvæmt því tapi sem orðið hefur, þó að nýlega hafi verið þróuð ný kerfi sem tengjast úrkomustigi eða fjölda þurrra eða heitra daga (þ.e. vísitölutryggingar). Austurríska ríkisstjórnin hefur frá 1900 bætt landbúnaðartap vegna þurrka með skattalegum og skattalegum ráðstöfunum og beinum bótum (aukið með tæknilegum ráðstöfunum, s.s. innviðum áveitu og stjórnvaldsráðstöfunum til að gera kleift að rækta stærra ræktunarsvæði og uppskerutíma), og draga úr jöfnunarsjóði náttúruhamfara. Einkum eyddi ríkisstjórnin 57, 21, 32 og 35 milljónum evra árið 1992, 1994, 2003 og 2013, til að bæta bændum efnahagslegt tjón vegna þurrka (IIASA, 2017). Vegna aukinnar tíðni og umfangs þurrka hefur austurríska ríkisstjórnin þróað nýja nálgun á stjórnun þurrka. Nýja aðferðin útvíkkar núverandi opinber-einkatryggingakerfi fyrir haglél og frosttjón sem sameinar vörur sem byggjast á skaðleysisbótum og vísitölum og þurrkum.

Markmiðið með innleiðingu opinbers og einkarekins tryggingakerfis sem sameinar vörur sem byggjast á skaðleysisbótum og vísitölum vegna tjóns í landbúnaði sem tengist þurrki í landbúnaði er:

1. að veita bændum sanngjarnari og hraðari tryggingu fyrir tjóni, sem ætti að leiða til þess að bændur séu minna háðir opinberum styrkjum, minni efnahagslegum áhyggjum og áhrifum þeirra á geðheilbrigði og eru betur reiðubúnir til að sigrast á öfgafullum atburðum,
2. að búa til áhættustýringu fjármálagerninga sem gerir stjórnvöldum kleift að vinna með árlega áætlun um fjárhagsáætlun (miðað við ófyrirséðan, sérstakan kostnað) og byggist á samsetningu opinberra sjóða, framlaga frá einkageiranum og greiðslum til einstakra bænda.

Tryggingakerfið fyrir tap vegna þurrka hefur tvö áberandi einkenni:

1. Það samanstendur af nýjum vísitölutengdum vörum, sem eru viðbót við hefðbundnar vörur sem byggjast á skaðabótum (sem telja sannað tap á veltu eða framleiðslu). Vísitöluvörurnar telja breytingar á veðurvísi, svo sem fjölda (samfelldra) daga án rigningar eða úrkomu. Bætur eru greiddar ef fjöldi blautra daga eða heildarúrkomu á fyrirframákveðnu tímabili er undir prósentu af 10 ára meðaltali á því tímabili, óháð tjóni. Þessar vörur sem byggja á vísitölu greiða yfirleitt hraðari bætur útborgun og losa þannig efnahagslegan þrýsting frá bændum fyrr og draga úr áhrifum geðheilbrigðis.
   
   
2. Um er að ræða tryggingakerfi opinberra aðila og einkaaðila þar sem hið opinbera deilir áhættukostnaði með bændum í stað þess að greiða áhættubætur sem eru eingöngu fjármagnaðar af opinberum yfirvöldum. Ríkið fjármagnar 55 % af kostnaði tryggingaiðgjalda, sem miðar að því að lækka heildarkostnaðinn til skattgreiðenda og á sama tíma styðja bændur. Iðgjaldaniðurgreiðslan gerir betri fjárhagsstjórnun, bæði fyrir stjórnvöld og bændur sem gerast áskrifendur að tryggingunni, sem eru minna háðir styrkjum og eru betur undirbúnir til að sigrast á öfgafullum atburðum.

Þetta nýja kerfi þróaðist með því að víkka út núverandi hagl og frosttryggingarkerfi til að ná yfir þurrka (og storm) áhættu og koma þannig í stað gamla ad-hoc greiðslukerfisins úr National Agricultural Disaster Fund fyrir þurrkatengt tap.

Í Austurríki eru flestar vátryggingar tengdar landbúnaði tengdar við austurríska Hail Insurance Association (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), sem er félag nokkurra austurrískra tryggingafélaga sem byggjast á gagnkvæmni, þ.e. tryggingafyrirtækissnið hjá samtökum sem eru ekki rekin í hagnaðarskyni. ÖHV hefur umsjón með tryggingasjóðnum en sala á tryggingum er á ábyrgð einstakra tryggingafélaga. Frá árinu 1995 hafa verið innleiddar nýjar áhættur fyrir utan haglél í vátryggingu vegna fjöláhættu. árið 2000 var fyrst tekið tillit til þurrkaáhættu við val á nytjaplöntum. Sögulega, ÖHV bauð aðeins bætur-undirstaða vörur, eins og helstu vöru þess, AGRAR Universal (Agricultural Universal), sem enn er til staðar í dag.

Nú á dögum eru þurrkar í landbúnaði í Austurríki tryggðir með klassískum ávöxtunar- eða skaðabótum, AGRAR Universal, studd af vísitölu-undirstaða vöru fyrir viðbótarbætur.

• AGRAR Universal tryggir margar mismunandi nytjaplöntur[1] gegn langri áhættu, svo sem hagléli, frosti, þurrkum, snjóþrýstingi, stormi og stormi. Að því er varðar þurrka sérstaklega nær vátryggingin yfir raunverulegt tap af völdum þurrka ef afrakstur á hektara er áfram undir skilgreindu viðmiðunargildi ávöxtunar („Ertragsgrenze“). Vegna þess hve flókið er að meta viðmiðunarávöxtun vegna verðsamanburðar taps fyrir graslendi, sykurrófur, vínekrur og aldingarða, eru klassískar AGRAR-þurrkutryggingar ekki tiltækar fyrir þessar nytjaplöntur.
• Fyrsta vísitölutryggingin, „drought index“, var kynnt fyrir graslendi árið 2015. Á árunum 2016 og 2017 var þessi trygging framlengd til maís, vetrarhveitis og sykurrófna. Hægt er að bæta við öðrum nytjaplöntum í framtíðinni. Í þurrkastuðlinum er tekið tillit til tveggja mikilvægustu þátta fyrir þurrkaskemmdir: skortur á rigningu og hita. Bætur eru greiddar ef úrkoma á tímabili, sem skiptir máli fyrir viðkomandi ræktunarkerfi, fer niður fyrir ákveðið hlutfall af 10 ára meðalúrkomu, fyrir hita er bætt við viðbótaruppbót fyrir hvern dag sem er hærri en 30 °C á sama tímabili. Hlutfallið, sem vátryggingaáskrifandi velur, ákvarðar bæði iðgjaldið og bæturnar sem greiddar hafa verið.

Allir tryggðir einstaklingar njóta 55 % ríkisstyrks á tryggingum sínum gegn áhættu af hagléli, frosti, þurrkum, stormum og mikilli eða viðvarandi rigningu í plöntugeiranum[2].

[1] korn, kartöflur, grasker til framleiðslu á fræolíu, sojabaunir, sólblóm, ertur

[2] Sjá Österreichische Hagelversicherung

Innlend og svæðisbundin yfirvöld

Samkvæmt lögum Austurríkis um Hail Insurance Subsidy (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1], þegar óvenjulegt veður verður, verður sambandsstjórnin að bjóða upp á bætur og tryggingariðgjöld til landbúnaðargeirans. Árið 2016 kom austurríska ríkisstjórnin í stað sérstaks greiðslukerfis síns vegna þurrkatengdra tjóna með því að víkka út núverandi haglél og frosttjónstryggingakerfi sem sameinar skaðabætur og vörur byggðar á vísitölum til að ná yfir þurrkatengda áhættu. Þessi aðferð er fjármögnuð af Natural Disaster Fund (Katastrophenfonds), sem er fóðraður með árlegum sköttum á tekjur og ávöxtun fjármagns og fyrirtækja hagnaði. Útgjöld sambandsríkisins til tryggingastyrkja (þ.e. 27,5 % af tryggingaiðgjöldum) eru hærri með héraðsstyrkjum ríkisins.

Austurríska Hail Insurance (Österreichische Hagelversicherung VVaG — ÖHV).

ÖHV er gagnkvæmt tryggingafélag sem er í eigu vátryggingartaka og hefur viðskiptaform sem er ekki í hagnaðarskyni („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit“). Félagið býður upp á og stýrir tryggingum, en tengd einstök tryggingafélög selja tryggingarnar. Með tímanum þróaðist tryggingakerfi ÖHV út í blandað kerfi sem samanstendur af bæði skaðabótum og vísitölum.

Bændur

Það eru um 155,000 bújarðir í Austurríki (Tölfræði Austurríki, 2022). Þessir bændur kaupa (niðurgreidd) tryggingariðgjöld, en árið 2016 voru um 65,000 virkir tryggingasamningar[2]. Tryggingavernd er næstum 100 % í garðyrkju; 70–75 % fyrir aldin og akurplöntur, og um 30 % fyrir graslendi og búfé(Sinabell et al., 2016).

[1]hefur verið til staðar síðan 1955, en smám saman stækkað til að fela í sér nokkrar hættur auk hagl

[2] Österreichische Hagelversicherung

Árangursþættir eru m.a. fyrir:

• Vísitölutengda tryggingaþátturinn: Austurríska þurrkatryggingakerfið er nýstárlegt þar sem það felur í sér tvö kerfi, þ.e. skaðabótatryggingu að teknu tilliti til ávöxtunartaps og viðbótartryggingar sem byggjast á vísitölu, að teknu tilliti til efnislegra veðurþátta fyrir viðbótarbætur. Annað efnasambandið býður upp á tiltölulega þræta-frjáls og fljótur leið fyrir bændur til að fá bætur fyrir ávöxtunartap, samanborið við bætur-undirstaða vöru. Hægt er að greiða út vísitölutengdar tryggingarbætur sjálfkrafa þar sem útreikningur greiðslunnar byggist á stöðluðum skráðum veðurupplýsingum í stað flókinna ávöxtunartapsmats. Við hliðina á einföldu, gagnsæu mati á bótum og hraða greiðslu, lægri stjórnunarkostnaði, minni siðferðilegri hættu og betri geðheilbrigðisástandi fyrir bændur eru aðrir kostir við vísitölumiðaðar tryggingar (Linnerooth-Bayer and Hochrainer-Stigler, 2015).
• Niðurgreidda tryggingin: Sú staðreynd að ríkið verji um helming iðgjaldakostnaðar til bænda til að velja sér þurrkatryggingu. Vörn gegn þurrkaáhættu með niðurgreiðslutryggingu merkir að útgjöld hins opinbera eru samræmd allt árið — öfugt við efnislegar, sérstakar fjárhæðir sem úthlutað er sem hluta af krísustjórnun meðan á óútreiknanlegum þurrkum stendur. Auk þess er þurrkaáhættan, sem áður hefur verið borinn eingöngu af stjórnvöldum með útgreiðslu bóta, með niðurgreiddu tryggingakerfi sem deilt er með búskaparfólki, sem dregur úr þrýstingi á ríkisfjármál og skattgreiðendur.  

Takmarkandi þættir fela í sér aukinn kostnað vegna iðgjalda — fyrir bændur — og iðgjaldastyrki — fyrir ríkið — vegna fjöláhættusafna og fjölræktunarsafna í tengslum við loftslagsbreytingar og aukna áhættu. Bændur standa frammi fyrir flóknum áhættum sem stafar ekki aðeins af veðri og loftslagi, heldur einnig af stefnubreytingum og mörkuðum. Smábændur geta átt erfitt með að fjármagna tryggingar þrátt fyrir (almenna) styrki. Verðsveiflur, nauðsyn þess að bæta við tekjum búsins með aðföng frá öðrum aðilum til að uppfylla fjármögnunarkröfur, eða tryggja röð (þ.e. hver mun halda áfram að reka fyrirtækið) eru dæmi um þætti sem auka álagið á geðheilbrigði fyrir bændur. Enn fremur myndu margir smábændur kjósa framleiðslumiðaðar lausnir fyrir áhættustjórnun (t.d. innviði áveitu til að stjórna þurrkaáhættu) umfram aðra valkosti eins og tryggingar (Palka og Hanger-Kopp, 2020). Engu að síður sameina flestir bændur framleiðslumiðaðar ráðstafanir við vátryggingaafurðir, þ.m.t. bæði tryggingaafurðina sem byggist á mörgum, skaðabótum (eins og "AGRAR Universal") og þurrkasértæka vísitöluafurð — til viðbótar við tekjudreifingu utan býla eða semja um framvirka samninga og söluverð (Palka and Hanger-Kopp, 2020). Til að bregðast við áskorunum loftslagsbreytinga þarf að bæta áhættustýringu bænda enn frekar, t.d. með opinberum stuðningi umfram áhættufjármögnun.

Mögulegur kostnaður við þurrka í landbúnaði

Mat á kostnaði og ávinningi af niðurgreiddu þurrkatryggingakerfi er flókið vegna þess að erfitt er (i) að spá fyrir um óvenjulega atburði og ii) að meta áhrif þessara atburða. Samt sem áður leggja Hochrainer-Stigler og Hanger-Kopp (2017) til að meta kostnað vegna áhættunnar (fyrir maís í Austurríki) og þar af leiðandi á efnahagslegri þyngd þurrkatrygginganiðurgreiðslu til meðallangs tíma. Þegar bornar eru saman núverandi og framtíðarlíkur þurrkaatburða og tengds kostnaðar, reiknuðu þeir út að árlegur kostnaður austurríska ríkisins við fjármögnun 50 % af þurrkvísitöluiðgjöldum á maís (18 milljónir evra árið 2050, samanborið við 13 milljónir evra í dag) væri um helmingur kostnaðarins við að greiða árlega út ávöxtunartap af völdum þurrka, þ.e. fjárhagsleg áhætta ríkisins (samkvæmt RCP 4.5).

Ávinningur fyrir hið opinbera

Kostir tryggingar-undirstaða kerfi fyrir ríkið eru getu til að vinna með árlega forritanlegur fjárhagsáætlun sem hægt er að jafna út yfir reikningsár (öfugt við ófyrirséðar, sérstakar bætur). Áhættustýringarkerfi í landbúnaði, sem byggist á því að sjá fyrir og deila áhættu, gerir það einnig kleift að deila áhættu með einkaaðilum.

Bætur fyrir bændur

Afleiðingar landbúnaðartaps hafa áhrif á bændur og landbúnaðarsamfélög efnahagslega, en geta einnig haft mikil áhrif á andlega heilsu þeirra, aukna streitu, kvíða, tilfinningalega og sálræna vanlíðan sem getur leitt til þunglyndis, streituröskunar eftir áfalla og sjálfsvígshugsana. Innleiðing viðbótartryggingakerfis, sem byggist á verðtryggingu bóta til veðurfræðilegra þátta, einfaldar bæturnar og dregur úr hugsanlegum áhrifum efnahagslegrar óvissu á geðheilbrigði. Styrkir gera áhættutrygginguna hagkvæmari fyrir bændur og geta sem slík leitt til hærra hlutfalls verndaðra bænda. Að vera stofnað af samtökum sem eru ekki rekin í hagnaðarskyni (ÖHV), er tryggingaiðgjaldinu ekki ætlað að vera arðbærara og ætti því að vera á viðráðanlegu verði fyrir bændur en einkamarkaðstryggingarafurð. Markaðssókn tryggingaafurðanna í Austurríki er hátt, með næstum 100 % tryggingavernd í garðyrkju, 70-75 % fyrir aldin og akurland og um 30 % fyrir graslendi og búfé (Sinabell et al., 2016). Meira en þrír fjórðu 500 bænda í könnuninni lýstu stuðningi sínum við niðurgreidda þurrkatryggingakerfið, hvort sem það er í samsetningu með skaðabótum vegna stórslysa (Palka and Hanger-Kopp, 2020). 

Þátttaka austurríska ríkisins í fjármögnun þurrkatrygginga var náð með breytingu á lögum um Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz)og lögum um náttúruhamfarasjóð (Katastrophenfonds)árið 2016 í því skyni að koma í stað sérstakra hamfarasjóða með tryggingaráhættu vegna þurrkatjóns (BMNT, 2017). Sjóðurinn byggir á lögum um Hail Insurance Subsidy (Hagelversicherungsförderungsgesetz)frá 1955, sem hafa verið smám saman útvíkkuð til að fela í sér nokkrar áhættur auk hagléls, þar á meðal þurrka árið 2016.

Kerfið er stutt af sameiginlegu landbúnaðarstefnu ESB (CAP) sem hvetur ríkisstjórnir til að styrkja áhættustýringu í landbúnaði.

Á árunum 2016 og 2017 voru umræður á Alþingi um að samþykkja breytingu á lögum um náttúruhamfarasjóð og framlengingu haglélstryggingar til annarra öfgaatburða eins og þurrka, í því skyni að koma í stað sérstakra bóta fyrir niðurgreidda þurrkatryggingakerfi opinberra aðila og einkaaðila.

Tryggingakerfið er enn til staðar, með stöðugri þróun, þ.m.t. þróun þurrkavísitölutrygginga fyrir nýjar nytjaplöntur, t.d. fyrir graslendi árið 2023, fyrir vínekrur árið 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual þurrka tryggingar: Austria as a case study — factsheet, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austurríki. Aðgengilegt á https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Lög um hagléltryggingarstyrk/Hagelversicherungsförderungsgesetz