Niðurgreidd þurrkatrygging fyrir bændur í Austurríki

Gert er ráð fyrir að loftslagsbreytingar auki tíðni og alvarleika landbúnaðar- og vistfræðilegra þurrka (Seneviratne o.fl., 2021). Í Evrópu er þurrkaáhætta sérstaklega bráð á Miðjarðarhafssvæðinu, en hefur einnig áhrif á önnur svæði, þar á meðal Austurríki. Í Austurríki, norður af Dóná og austurhluta Austurríkis, heim til afkastamikilla hveitiakra, eru líklegastir til að verða fyrir miklum þurrka (Kromp-Kolb et al., 2014).

Þurrkar eru flokkaðir af austurrískum stjórnvöldum sem lág líkur á miklum áhrifum vegna tiltölulega sjaldgæfra viðburða en mikillar byrðar (BMNT, 2017). Það er flókið að meta líkur á þurrkaatburðum og mæla áhrif þeirra á landbúnaðargeirann, einkum á landsvísu. Þetta stafar af uppskerusértæku eðli þurrkaáhrifa, svæðisbundnu umfangi þar sem þurrkaáhrif eiga sér stað og því hversu flókin áhættuspálíkön eru.

Áhættustýring þurrka er hluti af heildarnálgun við áhættustýringu í landbúnaði. Á undanförnum áratugum í Austurríki drógu þurrkar úr uppskeru matvæla og fóðurs og ollu þannig efnahagslegu tapi fyrir bændur. Þetta neyddi austurríska ríkisstjórnin til að grípa inn í sérstakar bætur til að styðja bændur sem urðu fyrir áhrifum. Í mörgum löndum eru tryggingaafurðir fyrir landbúnaðargeirann oft byggðar á bótakerfi í samræmi við tapið sem orðið hefur, þó nýlega hafi verið þróuð ný kerfi sem tengjast úrkomustigi eða fjölda þurrra eða heitra daga (þ.e. tryggingar byggðar á vísitölu). Frá aldamótunum 1900 bætti austurríska ríkisstjórnin upp tap í landbúnaði vegna þurrka með skattalegum og skattalegum ráðstöfunum og beinum bótum (í viðbót við tæknilegar ráðstafanir eins og áveituinnviði og stjórnvaldsráðstafanir til að gera ráð fyrir breiðari ræktunarsvæði og uppskerutímabilum), sem byggja á jöfnunarsjóði fyrir náttúruhamfarir. Einkum eyddi ríkisstjórnin 57, 21, 32 og 35 milljónum evra árið 1992, 1994, 2003 og 2013, í þeirri röð, til að bæta bændum fyrir efnahagslegt tap vegna þurrka (IIASA, 2017). Vegna aukinnar tíðni og umfangs þurrkaatburða hefur austurríska ríkisstjórnin þróað nýja nálgun við áhættustýringu þurrka. Nýja aðferðin víkkar út núverandi tryggingakerfi opinberra aðila og einkaaðila fyrir skaðabætur vegna hagléls og frosts sem sameinar skaðleysis- og vísitölutengdar vörur til þurrkaatburða.

Markmiðið með því að innleiða tryggingakerfi opinberra aðila og einkaaðila sem sameinar skaðleysis- og vísitölutengdar afurðir vegna þurrkatengdra landbúnaðartjóns er:

1. að veita bændum sanngjarnari og hraðari tryggingu fyrir skaðabótum, sem ættu að leiða til þess að bændur séu minna háðir opinberum styrkjum, síður hættir til efnahagslegra áhyggna og geðheilbrigðisáhrifa þeirra og betur undirbúnir til að sigrast á erfiðustu atburðum;
2. að búa til áhættustýringarfjármálagerning sem gerir stjórnvöldum kleift að vinna með árlega áætlun um fjárhagsáætlun (samanborið við ófyrirséðan, sérstakan kostnað) og byggist á samsetningu opinberra sjóða, framlaga einkageirans og greiðslna einstakra bænda.

Tryggingakerfið fyrir þurrkatengd tap hefur tvo áberandi eiginleika:

1. Það samanstendur af nýjum vísitölutengdum vörum, sem bæta við klassískar skaðleysistengdar vörur (sem telja sannað tap á veltu eða framleiðslu). Vísitölutengdar vörur taka tillit til breytinga á veðurvísi eins og fjölda (samhljóða) daga án rigningar eða magns úrkomu. Bætur eru greiddar ef fjöldi blautra daga eða heildarúrkoma á fyrirfram ákveðnu tímabili er undir prósentu af 10 ára meðaltali fyrir það tímabil, án tillits til tjóns. Þessar vísitölutengdu vörur auðvelda yfirleitt hraðari útborgun bóta og losa þannig um efnahagslegan þrýsting frá bændum fyrr og draga úr áhrifum á geðheilbrigði.
   
   
2. Það er opinber-einka fjármagnað tryggingakerfi þar sem ríkisstjórnin deilir áhættukostnaði með bændum í stað þurrkaáhættubóta sem eingöngu eru fjármagnaðar af opinberum yfirvöldum. Ríkið fjármagnar 55% af kostnaði við tryggingariðgjöld, sem miðar að því að draga úr heildarkostnaði skattgreiðenda og á sama tíma styðja bændur. Iðgjaldastyrkskerfið gerir betri fjárhagsáætlunarstjórnun kleift, bæði fyrir stjórnvöld og fyrir landbúnaðarstarfsmenn sem gerast áskrifendur að tryggingunum, sem eru minna háðir styrkjum og betur tilbúnir til að sigrast á erfiðum atburðum.

Þetta nýja kerfi þróaðist með því að víkka út núverandi hagléls- og frosttryggingakerfi til að mæta áhættu vegna þurrka (og óveðurs) og kom þar með í stað gamla sérstaka greiðslukerfisins frá Landbúnaðarslysasjóði vegna þurrkatengds taps.

Í Austurríki eru flestar landbúnaðartengdar vátryggingaafurðir tengdar austurrísku hagtryggingasamtökunum (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), sem eru samtök nokkurra austurrískra tryggingafélaga sem byggja á gagnkvæmni, þ.e. tryggingaviðskiptasniði í samtökum sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni. ÖHV heldur utan um tryggingasjóðinn en sala á tryggingum er á ábyrgð einstakra tryggingafélaga. Frá árinu 1995 hafa nýjar áhættur auk hagléls verið innleiddar í fjöláhættutryggingu. Árið 2000 var þurrkaáhætta fyrst tekin með við val á nytjaplöntum. Sögulega bauð ÖHV aðeins vörur sem byggjast á skaðleysi, eins og aðalafurð þess, AGRAR Universal (Agricultural Universal), sem enn er til í dag.

Nú á dögum eru þurrkaáhættur í landbúnaði í Austurríki tryggðar með klassískum tryggingum sem byggjast á ávöxtun eða skaðabótum, AGRAR Universal, auk vísitölu sem byggir á vöru til viðbótarbóta.

• AGRAR Universal tryggir margar mismunandi nytjaplöntur [1] gegn löngum lista yfir áhættur, svo sem hagl, frost, þurrkar, snjóþrýstingur, stormur og torrential rigning. Að því er varðar þurrka sérstaklega tekur vátryggingin til raunverulegs taps af völdum þurrka ef afrakstur á hektara er undir skilgreindu viðmiðunargildi fyrir afrakstur („Ertragsgrenze“). Vegna þess hversu flókið það er að meta viðmiðunarávöxtun fyrir viðmiðunartap fyrir graslendi, sykurrófur, vínekrur og aldingarða eru klassískar AGRAR þurrkatryggingar ekki tiltækar fyrir þessar nytjaplöntur.
• Fyrsta vísitalan, „þurrkaða vísitalan“, var tekin upp fyrir graslendi árið 2015. Í 2016 og 2017 var þessi trygging framlengd til maís, vetrarhveiti og sykurrófa. Önnur ræktun kann að vera bætt við í framtíðinni. Þurrkavísitalan tekur tillit til tveggja mikilvægustu færibreytna fyrir þurrkaskemmdir: skortur á úrkomu og hita. Bætur eru greiddar ef úrkoma á tímabili sem skiptir máli fyrir viðkomandi ræktunarkerfi fellur undir tiltekið hlutfall af 10 ára meðaltali úrkomu; að því er varðar hita er viðbótarbótum bætt við fyrir hvern dag sem fer yfir 30°C á sama tímabili. Hundraðshlutinn, sem vátryggingaáskrifandinn velur, ákvarðar bæði iðgjaldið og greiddu bæturnar.

Allir tryggðir einstaklingar njóta góðs af 55% ríkisstyrkjum á tryggingum sínum gegn hættu á hagléli, frosti, þurrkum, stormum og mikilli eða viðvarandi rigningu í plöntugeiranum [2].

[1] korn, kartöflur, grasker til fræ olíu framleiðslu, sojabauna, sólblómaolía, ertur

[2] sjá Österreichische Hagelversicherung

Lands- og svæðisyfirvöld

Samkvæmt austurrísku Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] verður sambandsríkið að bjóða upp á bætur og tryggingariðgjöld til landbúnaðargeirans þegar öfgaveður verður. Árið 2016 leysti austurríska ríkisstjórnin af hólmi sérstakt greiðslukerfi vegna tjóns af völdum þurrka með því að víkka út núverandi kerfi opinberrar hagléls- og frosttjónstrygginga sem sameinar skaðleysis- og vísitölutengdar vörur til að ná yfir áhættu sem tengist þurrkum. Þessi aðferð er fjármögnuð af Natural Disaster Fund (Katastrophenfonds), sem er fóðrað með árlegum sköttum á tekjur og ávöxtun fjármagns og fyrirtækja hagnað. Útgjöld alríkisstjórnarinnar til tryggingastyrkja (þ.e. 27,5% af tryggingaiðgjöldum) eru bætt við niðurgreiðslur héraðsstjórnarinnar.

Austurríska haglélstryggingin (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

ÖHV er gagnkvæmt tryggingafélag sem er í eigu vátryggingartaka og er ekki rekið í hagnaðarskyni („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit“). Félagið býður upp á og stýrir tryggingar, en tengd einstök tryggingafélög selja stefnu. Með tímanum þróaðist tryggingakerfi sem byggir á bótum ÖHV yfir í blandað kerfi, þ.m.t. bæði bætur og vísitölutengdar afurðir.

Bændur

Það eru u.þ.b. 155.000 bújarðir í Austurríki (Hagstofu Austurríkis, 2022). Þessir bændur kaupa (niðurgreidd) tryggingariðgjöld, með um 65.000 virkum tryggingasamningum árið 2016 [2]. Tryggingavernd er næstum 100% í garðyrkju; 70-75% fyrir ávexti og akurplöntur; og um 30% fyrir graslendi og búfé (Sinabell et al., 2016).

[1] í stað síðan 1955, en smám saman stækkað til að fela í sér nokkrar áhættur fyrir utan hagl

[2] » Greinar í flokknum "Osterreichische Hagelversicherung"

Árangursþættir eru m.a.:

• Vátryggingaþátturinn sem byggist á vísitölu: Austurríska þurrkatryggingakerfið er nýstárlegt þar sem það felur í sér tvö kerfi, þ.e. tryggingu sem byggir á skaðleysistryggingu með hliðsjón af ávöxtunartapi og viðbótartryggingu sem byggir á vísitölu þar sem tekið er tillit til líkamlegra veðurþátta til viðbótarbóta. Annað efnasambandið býður upp á tiltölulega þræta-frjáls og fljótur leið fyrir bændur til að fá bætur fyrir ávöxtunartap, samanborið við skaðleysi sem byggir á vöru. Hægt er að greiða tryggingabætur sem byggjast á vísitölu sjálfkrafa þar sem útreikningur greiðslu byggist á stöðluðum skráðum veðurgögnum í stað flókins mats á ávöxtunartapi. Við hliðina á einföldum, gagnsæjum mati á bótum og greiðsluhraða, lægri stjórnsýslukostnaður, minni siðferðileg hætta og betri geðheilbrigðisstaða fyrir bændur eru aðrir kostir vísitölu sem byggjast á tryggingum sem byggjast á skaðabótum (Linnerooth-Bayer and Hochrainer-Stigler, 2015).
• Niðurgreidda tryggingin: Sú staðreynd að ríkið nær til um það bil helmings iðgjaldakostnaðarins hvetur bændur til að kjósa um þurrkatryggingu. Að mæta þurrkaáhættu með því að niðurgreiða tryggingar merkir að útgjöld hins opinbera eru í samræmi allt árið – í stað efnislegra, sérstakra fjárhæða sem úthlutað er sem hluti af krísustjórnun í ófyrirsjáanlegum þurrkalotum. Að auki er þurrkaáhættan, sem áður var eingöngu borin af stjórnvöldum með útgreiðslu bóta, með niðurgreiddu tryggingakerfinu sem deilt er með fagfólki í landbúnaði, sem dregur úr þrýstingi á opinber fjármál og skattgreiðendur.  

Takmarkanir eru m.a. vaxtarkostnaður iðgjalda – til bænda – og iðgjaldastyrkir – til ríkisins – í fjöláhættu- og fjölræktunareignasöfnum í tengslum við loftslagsbreytingar og aukna áhættu. Bændur standa frammi fyrir flóknum áhættuþáttum, ekki aðeins vegna veðurs og loftslags, heldur einnig vegna stefnubreytinga og markaða. Einkum geta smábændur átt erfitt með að fjármagna tryggingar þrátt fyrir (almenna) styrki. Verðflökt, þörfin á að bæta við landbúnaðartekjum með inntaki frá öðrum aðilum til að uppfylla fjármögnunarkröfur eða tryggja röð (þ.e. sem mun halda áfram að reka fyrirtækið) eru dæmi um þætti sem auka geðheilbrigðisþrýsting fyrir bændur. Ennfremur myndu margir smábændur kjósa framleiðslumiðaðar lausnir fyrir áhættustýringu (td áveitugrunnvirki til að stjórna þurrkaáhættu) fram yfir aðra valkosti eins og tryggingar ( Palka og Hanger-Kopp, 2020). Engu að síður sameina flestir bændur framleiðslutengdar ráðstafanir við vátryggingaafurðir, þ.m.t. bæði tryggingaafurð sem byggist á mörgum tímabilum, skaðleysistengda vátryggingaafurð (eins og „AGRAR Universal“) og vöru sem byggir á þurrkasértækri vísitölu – til viðbótar við tekjudreifingu utan býla eða semur um framvirka samninga og söluverð (Palka and Hanger-Kopp, 2020). Til að bregðast við áskorunum vegna loftslagsbreytinga þarf að bæta enn frekar áhættustjórnunarhæfileika bænda, t.d. með opinberum stuðningi umfram áhættufjármögnun.

Mögulegur kostnaður vegna þurrka í landbúnaði

Að meta kostnað og ávinning af niðurgreiddu þurrkatryggingakerfinu er flókið vegna þess að það er erfitt (i) að spá fyrir um öfgafullar atburðir og (ii) að mæla áhrif þessara atburða. Hochrainer-Stigler and Hanger-Kopp (2017) leggja þó til mat á áhættukostnaði (að því er varðar maís í Austurríki) og þar með efnahagslegt vægi niðurgreiðslu þurrkatrygginga til meðallangs tíma. Þegar bornar voru saman núverandi og framtíðarlíkur þurrkaatburða og tengds kostnaðar, reiknuðu þeir út að árlegur kostnaður við austurríska ríkið til að fjármagna 50% af þurrkavísitöluiðgjöldum fyrir maís (18 milljónir evra árið 2050, samanborið við 13 milljónir evra í dag) væri um það bil helmingur kostnaðar við að bæta árlega upp breytilegt ávöxtunartap vegna þurrka, þ.e. skattaáhætta ríkisins (samkvæmt RCP 4.5).

Ávinningur fyrir hið opinbera

Kostir tryggingakerfis fyrir ríkið fela í sér getu til að vinna með árlega forritanlegan fjárhagsáætlun sem hægt er að jafna út á reikningsári (öfugt við ófyrirséðar, sérstakar bætur). Áhættustýringarkerfið í landbúnaði, sem byggir á því að sjá fyrir og deila áhættum, gerir það einnig mögulegt að deila áhættu með einkaaðilum.

Ávinningur fyrir bændur

Afleiðingar landbúnaðartaps hafa áhrif á bændur og landbúnaðarsamfélög efnahagslega, en geta einnig haft mikil áhrif á geðheilsu þeirra, aukið streitu, kvíða, tilfinningalega og sálfræðilega neyð, sem getur leitt til þunglyndis, áfallastreituröskunar og sjálfsvígshugsana. Innleiðing viðbótartryggingakerfis, sem byggist á verðtryggingu bóta til veðurþátta, einfaldar bæturnar og dregur úr hugsanlegum geðrænum áhrifum efnahagslegrar óvissu. Styrkir gera áhættutrygginguna hagkvæmari fyrir bændur og geta sem slík leitt til hærra hlutfalls verndaðra bænda. Tryggingariðgjaldið er ekki hannað til að vera arðbært og ætti því að vera á viðráðanlegu verði fyrir bændur en tryggingarafurð á einkamarkaði. Markaðsgengi tryggingaafurðanna í Austurríki er hátt, með næstum 100% tryggingavernd í garðyrkju, milli 70-75% fyrir ávexti og akurland og um 30% fyrir graslendi og búfé (Sinabell et al., 2016). Meira en þrír fjórðu af 500 könnuðum austurrískum bændum lýstu yfir stuðningi við opinbera niðurgreidda þurrkatryggingakerfið, hvort sem það er í tengslum við skaðabætur vegna stórslysa eða ekki (Palka and Hanger-Kopp, 2020). 

Þátttaka austurríska ríkisins í fjármögnun þurrkatrygginga náðist með breytingu á Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz) og Natural Disaster Fund Act (Katastrophenfonds) árið 2016 í því skyni að koma í stað sérstakra hamfarasjóðsgreiðslna með ótryggri áhættu fyrir þurrkaskaða (BMNT, 2017). Sjóðurinn sjálfur er byggt á Hail Insurance Subsidy lögum (Hagelversicherungsförderungsgesetz) frá 1955, sem hefur verið smám saman framlengdur til að fela í sér nokkrar áhættur fyrir utan hagl, þar á meðal árið 2016 til þurrka.

Kerfið er stutt af sameiginlegri landbúnaðarstefnu ESB (CAP) sem hvetur stjórnvöld til að niðurgreiða áhættustýringu í landbúnaði.

Á árunum 2016 og 2017 voru umræður á Alþingi um að samþykkja breytingu á lögum um náttúruhamfarasjóð og víkkun haglélstryggingaverndar til annarra öfgafullra atburða eins og þurrka, í því skyni að skipta út sérstökum bótum fyrir niðurgreitt þurrkatryggingakerfi opinberra aðila og einkaaðila.

Tryggingakerfið er enn til staðar, með stöðugri þróun, þ.m.t. þróun þurrkavísitölutrygginga fyrir nýjar nytjaplöntur, t.d. fyrir graslendi árið 2023, fyrir vínekrur árið 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual þurrka tryggingar: Austurríki sem dæmi - factsheet, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austurríki. Aðgengilegt á https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Hail Insurance Subsidy Act/Hagelversicherungsförderungsgesetz