Viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė kuriant naują nuo potvynių apsaugotą rajoną Bilbao mieste (Ispanija)

Bilbao yra Nerbioi slėnyje, per kurį teka Nerbioi upė, paveikta vandenynų potvynių.

Šiandien upių potvyniai jau yra dažniausia grėsmė slėnyje, kurią daugiausia sukelia padidėjęs nuotėkis dėl žemės dangos pokyčių, susijusių su netinkama miškotvarka, intensyviu galvijų auginimu ir rekreacine praktika, taip pat dėl Bilbao miesto driekos. Apskaičiuota, kad Bilbao metropolinės zonos išlaidos, susijusios su upių potvyniais, yra 5,5 mln. EUR dėl kartą per 10 metų iškrentančių kritulių (T=10), 241 mln. EUR dėl kartą per 100 metų iškrentančių kritulių (T=100) ir 444 mln. EUR dėl kartą per 500 metų iškrentančių kritulių (T=500) (mažesnis įverčių intervalas).

Bilbao yra klestinčios ekonomikos ir besiplečiančio paslaugų sektoriaus miestas. Miestas susiduria su didele naujų būstų ir susijusios infrastruktūros paklausa. Gulėdamas slėnyje, Bilbao turi mažai erdvės plėstis ir sprendimai turi būti rasti dabartinėje užstatytoje aplinkoje. Zorrotzaurre yra anksčiau apleistas pramoninis pusiasalis, esantis Bilbao Ría, bendroje žiotyse arba Nerbioi e Ibaizábal upėse, ant kurių krantų yra Bilbao miestas. Todėl tai yra įdomi miestų pertvarkymo galimybė, jei ji bus apsaugota nuo dabartinės ir būsimos su klimatu susijusios rizikos.

Remiantis ankstesnėmis regioninėmis klimato prognozėmis, atlikus ekonominį klimato kaitos poveikio miestui vertinimą nustatyta, kad numatomos žalos išlaidos, patiriamos dėl padidėjusios Bilbao metropolinės zonos potvynių rizikos, gali gerokai padidėti, palyginti su pirmiau išvardytais dabartiniais įverčiais.

Į Bilbao prisitaikymo planą (2019 m.) įtrauktame pažeidžiamumo dėl klimato kaitos vertinime pabrėžiama, kad potvynių riziką miestui lemia bendras trijų klimato kaitos keliamų pavojų poveikis: jūros lygio kilimas, upių potvyniai ir pluviniai potvyniai:

• Dėl kylančio jūros lygio gali padidėti vandens lygis Biskajos įlankoje, taigi ir Bilbao įlankos pakrantėje, tekančioje per miestą, o iki amžiaus pabaigos numatomas padidėjimas nuo 0,45 m (pagal RCP4.5) iki 0,65 m (pagal RCP 8.5).
• Upių potvyniai į įlanką gali paversti dabartinius T100 įvykius (100 metų grįžimo lygis) į T10 įvykius iki amžiaus pabaigos.
• Be to, pagal RCP8.5 scenarijų numatoma, kad iki amžiaus vidurio kritulių padaugės 21 proc., o iki amžiaus pabaigos – 15 proc.

Dėl savo padėties ir raumeningumo "Zorrotzaure" yra labai veikiamas šių medžių pavojų. Tačiau 2018 m. spalio mėn. atidarius Deusto kanalą ir pusiasalį pavertus sala gerokai sumažėjo potvynių rizika šioje miesto dalyje ir kitose pakrantės miesto teritorijose palei įlanką.

Pertvarkymo projekto tikslas – paversti Zorrotzaurre iš daugiausia apleistos ir užterštos pramoninės vietovės gyvenamuoju rajonu ir gyvybinga erdve Bilbao gyventojams ir lankytojams. Jos plėtros plane numatyta pastatyti 5 473 naujus būstus ir 202 129 kvadratinius metrus ūkinei veiklai (25 proc. viso ploto).

Tam, inter alia, reikia tinkamos apsaugos nuo padidėjusios potvynių, kuriuos sukelia klimato kaita, rizikos. Su potvyniais susiję tikslai apibrėžti taip:

• esami Zorrotzaurre namai turėtų būti gerai apsaugoti nuo T100 kritulių (t. y. potvynių, kurie istoriškai registruojami kas 100 metų).
• Nauji pastatai / būstai turėtų atlaikyti T500 įvykius (net retesnius, katastrofiškesnius įvykius, pasikartojančius kas 500 metų).
• Šie tikslai atitinka Bilbao miesto planavimo pagrindinį planą, Zorrotzaurre pagrindinį planą ir Bilbao prisitaikymo planą (daugiau informacijos pateikiama skirsnyje „Teisiniai aspektai“).

Siekiant sukurti subalansuotą Zorrotzaurre vietovės miestų plėtrą, 50 proc. naujų būstų skiriama socialiniams būstams ir atskirai parduodami pagal apsaugotą rinkos sistemą. Plane numatyta nauja kaimynystė, gerai sujungta su likusia miesto dalimi, aprūpinta įperkamu būstu ir aplinką tausojančios ekonominės veiklos zonomis. Du trečdaliai Zorrotzaurre teritorijos yra skirti viešajam naudojimui, įskaitant atviras žaliąsias zonas, kuriomis gali naudotis vietos bendruomenė ir lankytojai, ir viešąsias švietimo, sveikatos priežiūros, sporto ir kultūros priemones. Šiuo gyvenamosios (būsto), viešosios ir ekonominės veiklos deriniu siekiama sumažinti salos gyventojų judumo poreikius ir skatinti meninių ir kūrybinių inovacijų erdvę. Taigi Zorrotzaurre siekia tapti „kūrybinga sala“. Siekiant apsaugoti naują gyvenamąjį Zorrotzaurre rajoną nuo potvynių, imamasi kelių priemonių:

• Deusto kanalo tarp žemyninės dalies ir Zorrotzaurre pusiasalioatidarymas (2018 m. spalio mėn.). Atidarius kanalą sumažėja potvynių potencialas, nes padidėja vandens talpa ir taip sumažėja vandens paviršiaus aukštis. Tyrimai rodo, kad kanalo atidarymas labai sumažina potvynių riziką Zorrotzaurre ir kitose miesto teritorijose (pvz., Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra ir Campo Volantín), įskaitant istorinį Bilbao centrą aukščiau. Pritaikius šią prisitaikymo priemonę, potvynių lygis gali sumažėti 1–0,5 metro. Be to, Klimato kaitos mokslinių tyrimų centras (BC3) atliko tyrimą, kuriame padaryta išvada, kad atvėrus kanalą labai sumažėtų tikėtina ekonominė potvynių Bilbao žala (Martinez-Juarez, 2020 m.). Kanalo atidarymas paverčia pusiasalį į salą, sujungtą su žemynu naujais tiltais.
• Aukštis nuo žemės paviršiaus. Pirmuoju projekto etapu Zorrotzaurre pusiasalio / salos rytinės ir vakarinės dalies paviršius buvo pakeltas 1,5 metro, kad naujus pastatus būtų galima statyti aukštesniame lygyje. Tai turėtų apsaugoti naujus pastatus nuo T = 500 kritulių įvykių.
• Apsaugos nuo potvynių sienosstatyba (pradėta 2023 m. rugpjūčio mėn.). Siekiant apsaugoti 47 pusiasalyje esančius pastatus (įskaitant 352 butus), daugiausia esančius šalia upės, statomas 1 metro aukščio apsaugos nuo potvynių barjeras. Ši užtvara turėtų užtikrinti, kad esami pastatai būtų apsaugoti nuo potvynių nuo T=100 kritulių.
• Žalios, atviros erdvės. 7,5 km ilgio upės krantas daugiausia (95 proc.) taps 20 metrų pločio viešąja erdve pėstiesiems ir dviratininkams, iš dalies dabartiniame lygyje, iš dalies aukštesniame lygyje. Dalis šios teritorijos gali būti naudojama kaip upės perpildymo teritorija. Žalios atviros erdvės yra sutelktos abiejuose salos kraštuose. Kanalo pusėje yra pagrindiniai pėsčiųjų takai abiejuose kanalo krantuose, taip pat 40 000 kvadratinių metrų linijinis parkas centrinėje salos dalyje. Priešingoje kanalo pusėje esantys Botica Vieja sodai bus išplėsti ir padidinti bei sujungti naujais tiltais su atviromis Zorrotzaurre salos erdvėmis. Tinklą papildo daugiau kaip 5 000 kvadratinių metrų ilgio „žalieji pirštai“, besitęsiantys per salą nuo kanalo iki upės krante esančio tako.
• Aprūpinimas paviršinių nuotekų rezervuarais. Be pirmiau minėtų priemonių, 2022 m. spalio mėn. pradėti statyti trys paviršinių nuotekų rezervuarai vandens pertekliui laikyti: vienas San Ignačyje (620 kubinių metrų) ir du Ribera de Duesto (po 2 100 kubinių metrų) (dvi apylinkės kitoje kanalo pusėje).

Siekiant valdyti šio sudėtingo projekto įgyvendinimo procesą, buvo įsteigtos specialios valdymo institucijos. Privatūs Zorrotzaurre žemės savininkai kartu su valdžios institucijomis posėdžiauja „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ – Zorrotzaurre valdymo komisijoje.

Partnerystę inicijavo privatusis sektorius, o dėl projekto svarbos ir valdžios institucijoms (uostui, miestui ir provincijai) priklausančio žemės ploto viešasis sektorius prisijungė prie „Comisión Gestora“.

Be šios komisijos, pirmajam projekto etapuiplėtoti taip pat buvo įsteigta Baskų krašto urbanistikos įstatyme apibrėžta organizacija „Junta de Concertación“.

Abi organizacijos (Comisión Gestora ir Junta de Concertación) nesiekia pelno, nes galutinis tikslas yra subalansuoti sąnaudas su savininkų investicijomis.

Pagrindiniai pertvarkymo projekto dalyviai yra Zorrotzaurre žemės savininkai. Jos aktyviai dalyvauja viešojo ir privačiojo sektorių partnerystėje „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ (žr. sprendimus). Dabartiniai šios Valdymo komisijos nariai valdo 65 % Zorrotzaurre žemės. Tai yra: Baskų krašto regioninė vyriausybė (per Teritorijų planavimo, būsto ir transporto departamentą ir valstybinę įmonę „Visesa“), Bilbao miesto taryba, Bilbao uosto direkcija ir privatūs subjektai „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.“ ir „Vicinay Cadenas S.A.“ „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ prižiūri Zorrotzaurre pertvarkymo planą (toliau – „Master Plan Zorrotzaurre“).

Zorrotzaurregyventojai pašalinami iš narystės, nes jie neturi mokėti už jokias projekto išlaidas. Tačiau kartu su kaimynystės asociacija jie dalyvavo rengiant ir plėtojant planus, palaikydami įvairius ryšius su projektų vadovais. Be kitų šių diskusijų rezultatų, Savivaldybių atkūrimo bendrija (Surbisa) parengė programą, kuriai skirtas tikslinis biudžetas (50 proc. skyrė bendrojo projekto plėtotojai, 50 proc. – savivaldybė), siekiant remti esamus savininkus ir nuomininkus ir padėti jiems atkurti savo pastatus, ypatingą dėmesį skiriant prieinamumo gerinimui ir energijos taupymui. Surbisa yra savivaldybės įmonė, 100 proc. priklausanti miestui.

Be to, dėl pertvarkymo plano buvo du kartus surengtos viešos konsultacijos, per kurias Bilbao piliečiai pateikė atitinkamai 38 ir 10 prašymų. Dėl šių tvirtinimų buvo padaryta keletas pradinio planavimo metodo pakeitimų, kai kurie iš jų buvo nereikšmingi, o kiti – svarbesni. Pavyzdžiui, buvęs pramoninis pastatas „Papelera“, esantis Deusto upės pakrantėje, išliko, nes piliečiai aiškiai norėjo, kad šis istorinis pastatas dabar būtų pertvarkytas į universitetą.

Zorrotzaurrerekonstrukcija yra lėtas ir sudėtingas projektas, kurį taip pat paveikė 2007–2008 m. bendroji ekonomikos krizė. Todėl, užuot iš karto įgyvendinus visą projektą, buvo nuspręsta pusiasalio ir (arba) salos planą padalyti į dvi teritorijas, o vėliau šie du teritorijų planai buvo dar labiau padalyti į etapais įgyvendinamus projektus. Projekto sudėtingumą lemia keli veiksniai, dėl kurių vėluojama jį įgyvendinti:

• Dalyvauja daug suinteresuotųjų subjektų, įskaitant savivaldybę, žemės savininkus ir gyventojus.
• Dirvožemio tarša. dėl ankstesnės pramoninės veiklos kai kurių vietovių dirvožemis yra užterštas ir jį reikia nukenksminti prieš pradedant statybos darbus. Dviejų trečdalių teritorijos dirvožemio regeneravimas (atitinkantis pirmąjį plėtros padalinį) buvo užbaigtas 2021 m. Už melioraciją moka ją sukėlusios įmonės arba dabartiniai žemės savininkai, jei jų nebėra.
• Judančios pramonės šakos: plane taip pat numatyta nugriauti kelis pastatus ir 30 įmonių perkelti į kitas vietas už Zorrotzaurre ribų. Šiuo tikslu buvo parengtas specialus planas ir paprojektis, vadinamasis perskirstymo projektas, kurį taip pat sudarė lėšų rinkimas „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, siekiant kompensuoti susijusioms šalims. Kompensacija ir ilgas pasiruošimo persikėlimui laikas reiškė, kad galiausiai su susijusiomis šalimis buvo susidurta labai nedaug problemų.

Kita vertus, vienas iš didžiausių projekto turtų yra investavimo priemonė, kuri buvo sudaryta: daug įvairaus dydžio žemės savininkų susirinko į viešojo ir privačiojo sektorių partnerystę („Comisión Gestora de Zorrotzaurre“). Partnerystė apima Koordinavimo valdybą ir Valdančiąją tarybą, kuri prižiūri darbų vykdymą ir palengvina projekto koordinavimą ir vykdymą.

 

 

Galutinės „Deusto“ atidarymo išlaidos buvo apie 21 mln. EUR, t. y. beveik dvigubai didesnės už pradinę sąmatą (12,1 EUR). Miesto taryba imasi šių išlaidų, nes jie pasiekė susitarimą su Baskų vyriausybe, kad Baskų kraštas savo ruožtu finansuos vieno iš naujų tiltų išlaidas. Savivaldybė taip pat sumokės už apsaugos nuo potvynių užtvarą (1,68 mln. EUR) ir paviršinių nuotekų rezervuarus (5,7 mln. EUR biudžetas), kaip susitarta savivaldybės ir „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“. Žemės pakėlimo ir viešųjų žaliųjų erdvių išlaidas (taip pat kitas pertvarkymo išlaidas) padengia „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ – viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė, įsteigta siekiant pertvarkyti Zorrotzaurre. Komisijos nariai padengia visas projekto išlaidas ir finansiškai prisideda prie jiems priklausančios žemės dalies (51 proc. valstybinės, 49 proc. privačios).

Remiantis BC3 Deusto kanalo atvėrimo sąnaudų ir naudos tyrimu, apskaičiuota, kad bendri apsaugos nuo potvynių sprendimai gali: i) pašalinti žalos išlaidas, susijusias su T=10 kritulių įvykiais; ir ii) atitinkamai maždaug 67 proc. ir 30 proc. sumažinti žalos išlaidas, susijusias su įvykiais T=100 ir T=500. Be tiesioginės naudos, susijusios su sumažėjusiu potvynių poveikiu, salos pertvarkymas taip pat duoda papildomos naudos, susijusios su būsto paklausos spaudimo mažinimu, eismo spūsčių mažinimu ir Bilbao esančių žaliųjų zonų ir kultūrinių erdvių didinimu.

Zorrotzaurre prisitaikymo veiksmų įgyvendinimo teisinis pagrindas yra Bilbao miesto planavimo pagrindinis planas (patvirtintas 1995 m. ir peržiūrėtas 2016 m.) ir Zorrotzaurre pagrindinis planas (parengtas 2004 m. ir peržiūrėtas 2007 m.). Pirmajame dokumente pateiktas Zorrotzaurre žemės naudojimo paskirties keitimo iš pramoninės į gyvenamąją teisinis pagrindas. Antrajame dokumente apibrėžiamas rajono pertvarkymo projektas. Jį suprojektavo prestižinė architektė Zaha Hadid, o 2012 m. oficialiai patvirtino Bilbao miesto taryba.

„Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ tenka pagrindinis vaidmuo siekiant paspartinti darbą ir pasiekti plano tikslus, taip pat spręsti problemas, kurių gali kilti jį įgyvendinant. Vykdomuosius sprendimus priima organizacijos valdybos nariai, kurie yra aukščiausio lygio turto savininkų atstovai. Kita vertus, Koordinavimo taryba yra atsakinga už kasdienę veiklą ir reguliariai teikia ataskaitas Valdančiajai tarybai.

Pagrindinio plano „Zorrotzaurre“ prisitaikymo prie klimato kaitos tikslai remiami nacionalinėmis ir regioninėmis prisitaikymo prie klimato kaitos strategijomis. Ispanijos Vyriausybės aplinkos ministerija paskelbė2007 m. Ispanijos klimato kaitos ir švarios energijos strategiją, kurioje išdėstyti jos planai iki 2020 m. Baskų kraštas laikėsi ir 2015 m. priėmė „Baskųklimato kaitos strategiją iki 2050 m.“. Nors pastarosios pasekmės baskų savivaldybėms dar neišaiškintos, abi strategijos skatina imtis daugiau veiksmų vietos lygmeniu, kad būtų užkirstas kelias klimato kaitos poveikiui.

2019 m. buvo paskelbtas Bilbao miesto prisitaikymo planas. Šiame plane išdėstomos veiksmų kryptys trumpuoju ir vidutinės trukmės laikotarpiu, siekiant visapusiškai reaguoti į miesto pažeidžiamumą dėl klimato kaitos, atsižvelgiant į 2014 m. Ispanijos nacionalinės prisitaikymo prie klimato kaitos strategijos ir Baskų krašto klimato kaitos strategijos iki 2050 m. gaires. Zorrotzaurre atkūrimas, kaip aprašyta Bilbao miesto tvarios miestų plėtros strategijoje, yra viena iš plano sudedamųjų dalių ir pagrindinė veiksmų kryptis siekiant kovoti su potvynių rizika. 

Darbai pradėti 2016 m. statant Franko Gehry tiltą per kanalą, kuris buvo atidarytas 2018 m. Užbaigtas didesnio gyvenamojo ruožo dirvožemio nukenksminimas. Kelios projekto dalys šiuo metu yra statybos etape, ir tikimasi, kad salos miesto pertvarkymas užtruks daugiau nei 30 metų.

Taip pat daug laiko reikia skirti už projekto įgyvendinimą atsakingų valdymo institucijų (Juntas de Concertación) įsteigimui. Šiauriniams ir pietiniams salos ruožams skirtos priemonės pradėtos taikyti 2013 m., o centrinėje salos dalyje skirtos priemonės turėtų būti nustatytos po dešimties metų, 2023 m. lapkričio mėn.

Privačiojo ir viešojo sektorių partnerystė ir Comisión Gestora de Zorrotzaurre bus palaikomos visą projekto įgyvendinimo laikotarpį.

Tikimasi, kad apsaugos nuo potvynių priemonės bus taikomos visą pastatų gyvavimo laiką. Tikimasi, kad visas teritorijos pertvarkymo planas truks neribotą laiką.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Pažangi miesto plėtra Zorrotzaurre, Bilbao atvejo analizė

Planas Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre