Privačiojo ir viešojo sektorių partnerystės (VPSP) infrastruktūrai ir paslaugoms pritaikyti ir prižiūrėti

Klimato kaita kelia vis daugiau iššūkių infrastruktūrai. Tai turės įtakos visų rūšių infrastruktūrai, įskaitant energetiką, transportą ir vandenį. Pavyzdžiui, pylimai, kurie gali neatlaikyti didėjančio vandens lygio; uostai, kurie gali būti užtvindyti, keliai ir geležinkeliai, kurie gali būti nebeprieinami, transporto paslaugos, kurių tvarkaraštis gali būti pakeistas. Tai atsitinka tiek dėl lėtų įvykių, tiek dėl staigių ekstremalių įvykių, ir dėl to gali padidėti išlaidos. EBPO, Pasaulio banko ir JT aplinkos analizės (Infrastruktūra klimato kaitai atspariai ateičiai, 2024 m.) duomenimis, siekiant užtikrinti, kad investicijos į infrastruktūrą būtų suderinamos su darnaus vystymosi tikslais ir Paryžiaus susitarimu, iki 2030 m. reikės 6,9 trln. USD (apie 6,6 trln. EUR) metinių investicijų į infrastruktūrą.

Kadangi viešasis finansavimas prisitaikymui prie klimato kaitos yra ribotas, privačios investicijos ir ekspertinės žinios, įskaitant finansavimą pagal viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės (VPSP) modelius, yra labai svarbios pritaikant infrastruktūrą prie klimato kaitos. Vyriausybės taip pat gali sudaryti sutartis su privačiomis įmonėmis dėl tam tikrų viešųjų paslaugų teikimo, kad ilguoju laikotarpiu būtų išlaikyta klimato kaitos poveikiui atspari infrastruktūra. Be to, privatūs investuotojai gali remti gamtos procesais pagrįstus sprendimus, kurių finansavimas trukdo juos plačiai įgyvendinti.

Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO) VPSP apibrėžia kaip „vyriausybės ir privataus partnerio ilgalaikius sutartinius susitarimus, pagal kuriuos pastarasis teikia ir finansuoja viešąsias paslaugas naudodamas ilgalaikį turtą ir pasidalydamas susijusia rizika“.

Pagrindinis VPSP ir tradicinių finansavimo modelių skirtumas yra rizikos pasidalijimas tarp viešojo ir privačiojo sektorių partnerių. Iš esmės VPP projekto rizika turėtų būti paskirstyta tai šaliai, kuri yra tinkamiausia ją valdyti, kad būtų pasiekta optimali rizikos perkėlimo ir kompensacijos riziką prisiimančiai šaliai pusiausvyra. Privatus partneris dažnai yra atsakingas už riziką, susijusią su infrastruktūros projektavimu, statyba, finansavimu, eksploatavimu ir priežiūra, o viešasis partneris paprastai prisiima reguliavimo ir politinę riziką. Paprastai viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė taip pat apima pajamų gavimą iš mokesčių mokėtojų ir (arba) naudotojų siekiant pelno pagal viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės sutartį.

Viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės yra pagrindinis būdas sutelkti privačiojo sektoriaus finansavimą, kad būtų panaikintas prisitaikymo prie klimato kaitos veiksmų finansavimo trūkumas. Jie turi būti atsparūs klimato kaitai ir stengtis didinti bendruomenių, kurioms jie tarnauja, atsparumą. Privačiojo sektoriaus dalyvavimas gali lemti ne tik investavimo pajėgumus ir finansavimą, bet ir novatorišką mąstymą bei naujas žinias.

Vis dėlto PGP prisitaikymo prie klimato kaitos srityje gali būti iššūkis dėl labai neaiškių būsimų sąlygų. Tai gali trukdyti kurti PGS, nes joms reikia tam tikro nuspėjamumo, kad būtų pritrauktos investicijos ir finansai. Įmonių ir vietos valdžios institucijų tarpusavio PGS gali būti atskleista kaip įmonių socialinės atsakomybės (ĮSA) dalis, siekiant imtis bendrų veiksmų, kad miestai prisitaikytų prie klimato kaitos. Sėkmingus pavyzdžius parodė LIFE CITYAdaP3 projektas, kuriuo siekta įtraukti ES privatųjį sektorių į miestų prisitaikymo prie klimato kaitos finansavimą. Pasaulio banko viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės išteklių centras teikia išteklių, skirtų klimato kaitos poveikiui atsparioms viešojo ir privačiojo sektorių partnerystėms kurti ir įgyvendinti, aprašą.

Šiuo metu suinteresuotųjų subjektų dalyvavimo sutartinėse viešojo ir privačiojo sektorių partnerystėse mastas yra nepakankamai ištirtas (Nederhand ir Klijn, 2019 m.) sėkmingo šių projektų užbaigimo aspektas. Apskritai reikia atskirti suinteresuotųjų subjektų vaidmenį pačiame projekte (pvz., infrastruktūros plėtra) ir jų vaidmenį kuriant viešojo ir privačiojo sektorių partnerystę. Suinteresuotieji subjektai yra tie, kurie yra oficialūs viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės nariai ir tiesiogiai kontroliuoja išteklius, taip pat tie, kurie, nors ir yra projekto „išorės“ subjektai, yra tiesiogiai susiję su projektu ir yra suinteresuoti jo sėkme ( Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020 m.).

Kai kurie tyrimo rezultatai rodo, kad dėl viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės tampa sudėtingiau valdyti suinteresuotųjų subjektų aplinką, nes viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės viešųjų pirkimų struktūroje yra daug ryšių. Dėl to viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės projektuose dalyvaujantys suinteresuotieji subjektai gali turėti prieštaringų interesų arba turėti skirtingų lūkesčių. Prastas suinteresuotųjų subjektų santykių valdymas buvo viena iš pagrindinių VPSP projektų nesėkmės pasauliniu mastu priežasčių (Jayasuriya et al., 2020 m.). Nors buvo skundžiamasi dėl to, kad trūksta viešojo ir privačiojo sektorių partnerysčių suinteresuotųjų subjektų valdymo tyrimų, jau žinomi esminiai konfliktų prevencijos aspektai įgyvendinant viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės projektus. Pavyzdžiui, rengiamos išsamios konsultacijos, susitariama dėl sutartų tikslų ir jie aiškiai nustatomi, taip pat apibrėžiami viešųjų ir privačiųjų subjektų vaidmenys ir atsakomybė. Pagrindiniai sėkmingo suinteresuotųjų subjektų valdymo elementai apibendrinti Pasaulinio infrastruktūros centro ir Pasaulio banko viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės sutarčių valdymo priemonėje (3 skyrius). Ši priemonė apima gaires, kaip valdyti santykius su privačia viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės įmone, kitais privačiais suinteresuotaisiais subjektais, galutiniais naudotojais, įmonėmis ir bendruomene, taip pat su vyriausybinėmis agentūromis.

Viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė gali padėti sukurti viešąją infrastruktūrą ir teikti viešąsias paslaugas, kad būtų galima veiksmingai prisitaikyti prie klimato kaitos. Jų sėkmė priklauso nuo kelių pagrindinių veiksnių.

• Aiškiai apibrėžta projekto apimtis, tikslai ir rezultatai suteikia tvirtą pagrindą.
• Norint sėkmingai įgyvendinti VPSP projektus, reikia didelių administracinių gebėjimų. Tai galima užtikrinti tik taikant tinkamas institucines ir teisines sistemas ir remiantis ilgalaike VPSP projektų įgyvendinimo patirtimi. Be to, veiksmingos valdymo sistemos su aiškiais vaidmenimis, atsakomybe ir sprendimų priėmimo procesais yra labai svarbios VPSP sėkmei.
• Veiksmingas rizikos paskirstymas, kai rizika teisingai pasidalijama tarp viešojo ir privačiojo sektorių, yra labai svarbus projekto gyvybingumui. Tai taip pat gali būti sudėtingas veiksnys, nes laikui bėgant dėl klimato kaitos rizika gali pasikeisti.
• Siekiant sėkmingai įgyvendinti projektą, labai svarbu skatinti tvirtus partnerių bendradarbiavimo santykius, taip pat kalbėti vienu balsu su paveiktais suinteresuotaisiais subjektais.
• Tvirtos finansinės struktūros, įskaitant tinkamas rizikos valdymo strategijas, yra labai svarbios siekiant pritraukti privačias investicijas.
• Naudojant MRE procedūras galima stebėti priemonių veiksmingumą ir pritaikyti vykdomus projektus, taip pat įgyti patirties būsimiems projektams. Viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės projekto privataus partnerio veiklos rezultatų valdymas yra ypač svarbus: turėtų būti užtikrintas tinkamų išteklių skyrimas ir aiškus pagrindinių veiklos rezultatų rodiklių nustatymas. Išsamios veiklos rezultatų stebėsenos gairės pateiktos Pasaulinio infrastruktūros centro ir Pasaulio banko VPSP sutarčių valdymo priemonėje (3 skyrius).

Su VPSP susiję iššūkiai yra politinis nestabilumas, ekonomikos nuosmukis ir sudėtingi reguliavimo procesai, kurie gali turėti didelį poveikį projektų įgyvendinimui (pvz., terminai, išlaidos). Nepakankamas privačių investuotojų supratimas apie viešojo sektoriaus taisykles ir ypatumus ir atvirkščiai gali trukdyti rengti ir įgyvendinti projektus. Be to, kliūčių gali atsirasti dėl neigiamo suinteresuotųjų subjektų ir (arba) visuomenės požiūrio ir pasipriešinimo privatizacijai.

Tradiciniai projektai gali būti suskirstyti į dalis, siekiant pritraukti daugiau konkurso dalyvių. Viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės projektams reikia mažiausio dydžio, kad būtų galima pagrįsti viešųjų pirkimų išlaidas ir palengvinti masto ekonomiją, kurios reikia siekiant padidinti eksploatavimo ir techninės priežiūros veiksmingumą. Tačiau dėl labai didelės galimų projektų apimties kartais gali sumažėti konkurencijos lygis, nes paprastai tik nedaugelis įmonių turi finansinių galimybių pateikti pasiūlymus. Sudarius labai didelės vertės sutartis, tik nedaugelis veiklos vykdytojų, galbūt net vienas, gali pasiūlyti visus prašomus produktus ar paslaugas. Dėl to perkančioji organizacija galėtų tapti priklausoma (Europos Audito Rūmai, 2018 m.).

Siekiant įveikti šiuos iššūkius, būtinas kruopštus planavimas, veiksmingas rizikos valdymas ir aktyvus suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas. Spręsdamos su šiais veiksniais susijusias problemas, vyriausybės ir privačiojo sektoriaus partneriai gali padidinti sėkmingų VPSP prisitaikymo prie klimato kaitos projektų, kuriais užtikrinamas ekonominis naudingumas ir geresnės viešosios paslaugos, tikimybę.

VPSP gali būti taikomas dvejopas požiūris į bet kokį prisitaikymo prie klimato kaitos projektą. Viena vertus, jos paspartina projektų įgyvendinimą, pritraukdamos privačiojo sektoriaus veiksmingumą ir kapitalą. Kita vertus, VPSP gali būti diegiami novatoriški sprendimai ir galimai gerinama paslaugų kokybė. Pagal viešojo ir privačiojo sektorių partnerystes galima finansuoti projektus, kurių kitaip nebūtų įmanoma įgyvendinti dėl valstybės biudžeto apribojimų.

Tačiau šie privalumai kainuoja. Projekto išlaidos arba priežiūros išlaidos dažnai viršija tradicinius viešojo sektoriaus modelius dėl privačiojo sektoriaus pelno maržų. Sudėtingos derybos dėl sutarčių ir ilgalaikiai vyriausybių finansiniai įsipareigojimai yra dideli trūkumai. Be to, tam tikros rizikos perkėlimas į privatųjį sektorių gali sukelti nenumatytų iššūkių ir konfliktų tarp viešojo ir privačiojo sektorių partnerių.

ES reglamentuoja VPSP naudodamasi direktyvomis, kuriomis įgyvendinami ir išplečiami ES sutartyse nustatyti principai ir laisvės. Šiomis direktyvomis siekiama, kad viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo procedūros būtų skaidrios ir atviros visiems tiekėjams visoje ES. Todėl šie tiekėjai gali siūlyti savo paslaugas ir produktus valdžios institucijoms visoje ES bendrojoje rinkoje.

2014 m. kovo mėn. viešųjų pirkimų srityje ES priėmė dvi VPSP svarbias ES direktyvas: viešųjų pirkimų ir koncesijų. Viešųjų pirkimų direktyva (2014/24/ES) ir Koncesijų direktyva (2014/23/ES), atspindinčios ES norą atidžiau reglamentuoti koncesijas (Europos investicijų bankas, 2016). Abi direktyvos turi būti perkeltos į nacionalinę teisę. Faktinį VPSP įgyvendinimą taip pat varžo nacionalinės arba subnacionalinės teisinės sistemos. Juose gali būti nustatytos specialios taisyklės dėl sutarčių, taikymo srities apribojimų ir skirtingų viešojo ir privačiojo sektorių santykių tipų.

Viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės sukūrimo laikotarpis gali labai skirtis, priklausomai nuo kelių veiksnių:

• Projekto sudėtingumas: Didesni, sudėtingesni projektai natūraliai užtrunka ilgiau derėtis ir įgyvendinti.
• Reglamentavimo aplinka: Aiški ir veiksminga reguliavimo sistema gali paspartinti šį procesą.
• Viešųjų pirkimų procedūros: viešųjų pirkimų procesų sudėtingumas gali turėti įtakos tvarkaraščiams.
• Derybų įgūdžiai: Veiksmingos viešojo ir privačiojo sektorių partnerių derybos gali paspartinti šį procesą.
• Ekonominės sąlygos: ekonominiai veiksniai gali turėti įtakos privataus finansavimo prieinamumui ir projektų įgyvendinamumui.

Apskritai viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės sukūrimas gali užtrukti nuo dvejų iki penkerių metų ar net ilgiau.

PPS paprastai yra ilgalaikiai susitarimai. Priklausomai nuo projekto, kuriam taikoma viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė, rūšies, jo trukmė svyruoja nuo 20 iki 30 metų, tačiau, priklausomai nuo konkretaus projekto, gali būti ilgesnė arba trumpesnė. VPSP apima ne tik infrastruktūros statybos a etapą. Jis taip pat apima jo eksploatavimą ir priežiūrą, iš kurių jie gauna ekonominę grąžą iš naudotojų mokesčių ar vyriausybės mokėjimų.