Gesubsidieerde droogteverzekering voor landbouwers in Oostenrijk

De klimaatverandering zal naar verwachting de frequentie en de ernst van landbouw- en ecologische droogten doen toenemen (Seneviratne et al., 2021). In Europa is het droogterisico bijzonder acuut in het Middellandse Zeegebied, maar treft het ook andere regio’s, waaronder Oostenrijk. In Oostenrijk wordt de regio ten noorden van de Donau en het oosten van Oostenrijk, waar productieve tarwevelden liggen, hoogstwaarschijnlijk zwaar getroffen door droogte (Kromp-Kolb et al., 2014).

Droogten worden door de Oostenrijkse regering geclassificeerd als gebeurtenissen met een lage waarschijnlijkheid en een grote impact, gezien hun relatief zeldzame voorkomen, maar hoge last (BMNT, 2017). Het beoordelen van de waarschijnlijkheid van droogte en het kwantificeren van de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de landbouwsector is complex, met name op nationaal niveau. Dit komt door de gewasspecifieke aard van droogte-effecten, de regionale schaal waarop droogte-effecten optreden en de complexiteit van risicovoorspellingsmodellen.

Droogterisicobeheer maakt deel uit van een algemene aanpak van landbouwrisicobeheer. De afgelopen decennia hebben droogtes in Oostenrijk de opbrengst van voedsel- en voedergewassen verminderd, waardoor landbouwers economische verliezen hebben geleden. Dit dwong de Oostenrijkse regering om in te grijpen met ad-hoccompensaties om getroffen landbouwers te ondersteunen. In veel landen zijn verzekeringsproducten voor de landbouwsector vaak gebaseerd op een compensatiesysteem op basis van de geleden verliezen, hoewel onlangs nieuwe systemen zijn ontwikkeld die verband houden met neerslagniveaus of het aantal droge of warme dagen (d.w.z. op indexen gebaseerde verzekeringen). Sinds de jaren 1900 compenseerde de Oostenrijkse regering door droogte veroorzaakte landbouwverliezen door fiscale en fiscale maatregelen en directe compensatie (aangevuld met technische maatregelen zoals irrigatie-infrastructuur en regelgevende maatregelen om een breder teeltgebied en oogstperioden mogelijk te maken), afkomstig van een compensatiefonds voor natuurrampen. De regering heeft met name 57, 21, 32 en 35 miljoen EUR uitgegeven in respectievelijk 1992, 1994, 2003 en 2013 om landbouwers te compenseren voor economische verliezen als gevolg van droogte (IIASA, 2017). Vanwege de toenemende frequentie en omvang van droogtegebeurtenissen heeft de Oostenrijkse regering een nieuwe aanpak van droogterisicobeheer ontwikkeld. De nieuwe aanpak breidt een bestaand publiek-privaat verzekeringsstelsel voor hagel- en vorstschade uit dat op vergoedingen en indexen gebaseerde producten combineert met droogtegebeurtenissen.

Het doel van de invoering van een publiek-privaat verzekeringsstelsel waarin op vergoedingen en indexen gebaseerde producten voor landbouwschade als gevolg van droogte worden gecombineerd, is:

1. te zorgen voor een eerlijkere en snellere dekking van schade voor landbouwers, wat ertoe moet leiden dat landbouwers minder afhankelijk worden van overheidssubsidies, minder gevoelig zijn voor economische zorgen en de gevolgen daarvan voor de geestelijke gezondheid, en beter voorbereid zijn om extreme gebeurtenissen het hoofd te bieden;
2. een financieringsinstrument voor risicobeheer te creëren dat de overheid in staat stelt te werken met een jaarlijks programmeerbare begroting (in vergelijking met onvoorziene ad-hockosten) en dat gebaseerd is op een combinatie van overheidsmiddelen, bijdragen van de particuliere sector en betalingen van individuele landbouwers.

Het verzekeringsstelsel voor verliezen als gevolg van droogte heeft twee belangrijke kenmerken:

1. Het bestaat uit nieuwe op indexen gebaseerde producten, die een aanvulling vormen op de klassieke op vergoedingen gebaseerde producten (die een bewezen omzet- of productieverlies overwegen). De indexgebaseerde producten houden rekening met variaties in een weerindicator zoals het aantal (opeenvolgende) dagen zonder regen of de hoeveelheid regen. Er wordt een vergoeding betaald als het aantal natte dagen of de totale neerslag in een vooraf bepaalde periode, ongeacht de schade, onder een percentage van het gemiddelde over tien jaar voor die periode blijft. Deze op indexen gebaseerde producten vergemakkelijken over het algemeen een snellere uitbetaling van vergoedingen, waardoor de economische druk van landbouwers eerder wordt weggenomen en de gevolgen voor de geestelijke gezondheid worden verminderd.
   
   
2. Het is een publiek-privaat gefinancierd verzekeringsstelsel waarin de overheid risicokosten deelt met landbouwers in tegenstelling tot compensatie voor droogterisico’s die uitsluitend door overheidsinstanties wordt gefinancierd. De staat financiert 55% van de kosten van verzekeringspremies, met als doel de totale kosten voor de belastingbetaler te verlagen en tegelijkertijd landbouwers te ondersteunen. Het premiesubsidiesysteem maakt een beter budgetbeheer mogelijk, zowel voor de overheid als voor de landbouwprofessionals die zich abonneren op de verzekering, die minder afhankelijk zijn van subsidies en beter voorbereid zijn op extreme gebeurtenissen.

Deze nieuwe regeling is geëvolueerd door het bestaande hagel- en vorstverzekeringssysteem uit te breiden om droogterisico’s (en stormrisico’s) te dekken, waardoor het oude ad-hocbetalingssysteem van het Nationaal Landbouwrampenfonds voor droogtegerelateerde verliezen is vervangen.

In Oostenrijk zijn de meeste landbouwgerelateerde verzekeringsproducten verbonden aan de Oostenrijkse Hail Insurance Association (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), een vereniging van verschillende Oostenrijkse verzekeringsmaatschappijen op basis van wederkerigheid, d.w.z. een verzekeringsbedrijf in een non-profitorganisatie. De ÖHV beheert het verzekeringsfonds, terwijl de verkoop van polissen onder de verantwoordelijkheid van individuele verzekeringsmaatschappijen valt. Sinds 1995 zijn nieuwe risico's naast hagel ingevoerd in een verzekering met meerdere risico's; in 2000 werd voor het eerst rekening gehouden met droogterisico’s voor een selectie van gewassen. Historisch gezien bood ÖHV alleen op schadeloosstelling gebaseerde producten aan, zoals het hoofdproduct, AGRAR Universal (Agricultural Universal), dat nog steeds bestaat.

Tegenwoordig worden droogterisico's in de landbouw in Oostenrijk gedekt door de klassieke op opbrengsten of vergoedingen gebaseerde verzekering, AGRAR Universal, aangevuld met een op indexen gebaseerd product voor aanvullende compensatie.

• De op schadeloosstelling gebaseerde AGRAR Universal verzekert veel verschillende gewassen [1] tegen een lange lijst van risico's, zoals hagel, vorst, droogte, sneeuwdruk, storm en stortregens. Specifiek voor droogte dekt de verzekering werkelijke verliezen als gevolg van droogte als de opbrengsten per hectare onder de vastgestelde drempelwaarde voor opbrengst (“Ertragsgrenze”) blijven. Vanwege de complexiteit van de beoordeling van referentieopbrengsten voor het benchmarken van verliezen voor grasland, suikerbieten, wijngaarden en boomgaarden, zijn voor deze gewassen geen klassieke AGRAR-droogteverzekeringen beschikbaar.
• De eerste op indexen gebaseerde verzekering, de “droogte-index”, werd in 2015 ingevoerd voor grasland. In 2016 en 2017 is deze verzekering uitgebreid naar maïs, wintertarwe en suikerbieten. Andere gewassen kunnen in de toekomst worden toegevoegd. De droogte-index houdt rekening met de twee belangrijkste parameters voor droogteschade: gebrek aan regenval en warmte. Compensatie wordt betaald indien de neerslag in een voor het betrokken teeltsysteem relevante periode onder een vastgesteld percentage van de gemiddelde neerslag over tien jaar daalt; voor warmte wordt een extra compensatie toegevoegd voor elke dag boven 30 °C in dezelfde periode. Het door de verzekeringnemer gekozen percentage bepaalt zowel de premie als de betaalde vergoeding.

Alle verzekerden ontvangen een overheidssubsidie van 55 % voor hun verzekering tegen de risico's van hagel, vorst, droogte, stormen en zware of aanhoudende regenval in de plantensector [2].

[1] granen, aardappelen, pompoenen voor de productie van zaadolie, sojabonen, zonnebloemen, erwten

[2] zie Österreichische Hagelversicherung

Nationale en regionale autoriteiten

Volgens de Oostenrijkse Hagelversicherungsförderungsgesetz [1] moet de federale overheid bij extreme weersomstandigheden compensatie- en verzekeringspremies aanbieden aan de landbouwsector. In 2016 verving de Oostenrijkse regering haar ad-hocbetalingssysteem voor schade als gevolg van droogte door de bestaande publiek-private verzekering tegen hagel- en vorstschade uit te breiden, waarbij op vergoedingen en indexen gebaseerde producten worden gecombineerd om droogtegerelateerde risico’s op te nemen. Deze aanpak wordt gefinancierd door het Natuurrampenfonds, dat wordt gevoed door jaarlijkse belastingen op inkomen en rendement op kapitaal en bedrijfswinsten. De uitgaven van de federale overheid aan verzekeringssubsidies (d.w.z. 27,5% van de verzekeringspremies) worden aangevuld met provinciale overheidssubsidies.

Oostenrijkse hagelverzekering (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

De ÖHV is een onderlinge verzekeringsmaatschappij die eigendom is van haar verzekeringnemers en een bedrijfsmodel zonder winstoogmerk heeft (hierna: „Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit”). De vereniging biedt en beheert verzekeringen, terwijl de bijbehorende individuele verzekeringsmaatschappijen verkopen het beleid. In de loop der tijd is het op vergoedingen gebaseerde verzekeringsstelsel van de ÖHV geëvolueerd tot een gemengd systeem dat zowel op vergoedingen als op indexen gebaseerde producten omvat.

Landbouwers

Er zijn ongeveer 155.000 landbouwbedrijven in Oostenrijk (Statistics Austria, 2022). Deze landbouwers kopen de (gesubsidieerde) verzekeringspremies, met in 2016 ongeveer 65.000 actieve verzekeringspolissen [2]. Verzekeringsdekking is bijna 100% in de tuinbouw; 70-75 % voor fruit en akkerbouwgewassen; en ongeveer 30 % voor grasland en vee (Sinabell et al., 2016).

[1] sinds 1955 van kracht, maar geleidelijk uitgebreid tot verschillende risico's naast hagel

[2] Volgens de Österreichische Hagelversicherung

Succesfactoren zijn onder meer voor:

• De op indexen gebaseerde verzekeringscomponent: Het Oostenrijkse droogteverzekeringssysteem is innovatief omdat het twee systemen omvat, namelijk een op schadeloosstelling gebaseerde verzekering waarbij rekening wordt gehouden met rendementsverliezen en een aanvullende op indexen gebaseerde verzekering waarbij rekening wordt gehouden met fysieke weersfactoren voor aanvullende compensatie. De tweede verbinding biedt een relatief probleemloze en snelle manier voor boeren om compensatie te krijgen voor opbrengstverliezen, in vergelijking met een op vergoedingen gebaseerd product. Op indexen gebaseerde verzekeringsvergoedingen kunnen automatisch worden uitbetaald, aangezien de berekening van de betaling is gebaseerd op standaard geregistreerde weergegevens in plaats van complexe schattingen van opbrengstverliezen. Naast een eenvoudige, transparante raming van de vergoeding en de snelheid van betaling, lagere administratieve kosten, minder moreel risico en een betere geestelijke gezondheidstoestand voor landbouwers zijn er nog andere voordelen van op indexen gebaseerde verzekeringsproducten ten opzichte van op vergoedingen gebaseerde verzekeringsproducten (Linnerooth-Bayer en Hochrainer-Stigler, 2015).
• De gesubsidieerde verzekering: Het feit dat de staat ongeveer de helft van de verzekeringspremiekosten dekt, stimuleert landbouwers om voor een droogteverzekering te kiezen. Het dekken van droogterisico’s door het subsidiëren van verzekeringen betekent dat de overheidsuitgaven het hele jaar door consistent zijn, in tegenstelling tot substantiële, ad-hocbedragen die worden toegewezen als onderdeel van crisisbeheersing tijdens onvoorspelbare droogteperioden. Bovendien ligt het droogterisico, dat voorheen uitsluitend door de overheid werd gedragen via de uitbetaling van compensatie, bij het gesubsidieerde verzekeringsstelsel dat wordt gedeeld met beroepsbeoefenaren in de landbouw, waardoor de druk op de overheidsfinanciën en de belastingbetalers wordt verminderd.  

Beperkende factoren zijn onder meer de stijgende kosten van premies – voor landbouwers – en premiesubsidies – voor de staat – van portefeuilles met meerdere risico’s en gewassen in een context van klimaatverandering en toenemend risico. Landbouwers worden geconfronteerd met een complexe reeks risico’s die niet alleen worden veroorzaakt door het weer en het klimaat, maar ook door beleidsveranderingen en markten. Vooral kleine boeren kunnen het moeilijk vinden om verzekeringen te financieren ondanks (genereuze) subsidies. Prijsvolatiliteit, de noodzaak om het landbouwinkomen aan te vullen met input uit andere bronnen om aan de financieringsbehoeften te voldoen, of het waarborgen van opvolging (d.w.z. wie zal het bedrijf blijven runnen) zijn voorbeelden van aspecten die de geestelijke gezondheidsdruk voor landbouwers vergroten. Voorts geven veel kleine landbouwers de voorkeur aan op productie gebaseerde oplossingen voor risicobeheer (bv. irrigatie-infrastructuur om droogterisico’s te beheren) boven andere opties zoals verzekeringen (Palka en Hanger-Kopp, 2020). Niettemin combineren de meeste landbouwers productiegebaseerde maatregelen met verzekeringsproducten, waaronder zowel het op meerdere gevaren gebaseerde verzekeringsproduct op basis van schadeloosstelling (zoals “AGRAR Universal”) als een droogtespecifiek indexproduct — naast inkomensdiversificatie buiten het landbouwbedrijf of onderhandelingen over termijncontracten en verkoopprijzen (Palka en Hanger-Kopp, 2020). Om de uitdagingen van de klimaatverandering het hoofd te bieden, moeten de vaardigheden van landbouwers op het gebied van risicobeheer verder worden verbeterd, bijvoorbeeld door middel van overheidssteun die verder gaat dan risicofinanciering.

Potentiële kosten van droogte voor de landbouw

Het beoordelen van de kosten en baten van het gesubsidieerde droogteverzekeringssysteem is complex omdat het moeilijk is (i) het optreden van extreme gebeurtenissen te voorspellen en (ii) de impact van deze gebeurtenissen te meten. Toch stellen Hochrainer-Stigler en Hanger-Kopp (2017) een evaluatie voor van de kosten van het risico (voor maïs in Oostenrijk) en dus van het economische gewicht van de droogteverzekeringssubsidie op middellange termijn. Bij een vergelijking van de huidige en toekomstige waarschijnlijkheid van droogte en de daarmee gepaard gaande kosten berekenden zij dat de jaarlijkse kosten voor de Oostenrijkse staat voor de financiering van 50 % van de droogte-indexpremies voor maïs (18 miljoen EUR in 2050, tegenover 13 miljoen EUR vandaag) ongeveer de helft zouden bedragen van de kosten voor de compensatie van jaarlijks variërende door droogte veroorzaakte opbrengstverliezen, d.w.z. het begrotingsrisico voor de staat (in het kader van RCP 4.5).

Voordelen voor de overheid

De voordelen van een op verzekeringen gebaseerd systeem voor de staat omvatten de mogelijkheid om te werken met een jaarlijks programmeerbaar budget dat over een boekjaar kan worden afgevlakt (in tegenstelling tot onvoorziene, ad-hoccompensaties). Het landbouwrisicobeheersysteem, dat is gebaseerd op het anticiperen op en delen van risico’s, maakt het ook mogelijk risico’s te delen met particuliere spelers.

Voordelen voor landbouwers

De gevolgen van landbouwverliezen hebben economische gevolgen voor boeren en landbouwgemeenschappen, maar kunnen ook een sterke impact hebben op hun geestelijke gezondheid, toenemende stress, angst, emotionele en psychologische nood, wat kan leiden tot depressie, posttraumatische stressstoornis en zelfmoordgedachten. De invoering van een aanvullend verzekeringsstelsel, gebaseerd op indexering van de compensatie aan meteorologische factoren, vereenvoudigt de compensatie en vermindert de potentiële gevolgen van economische onzekerheid voor de geestelijke gezondheid. Subsidies maken de risicoverzekering betaalbaarder voor landbouwers en kunnen als zodanig leiden tot een hoger percentage beschermde landbouwers. De verzekeringspremie is opgericht door een non-profitorganisatie (ÖHV) en is niet bedoeld om winstgevend te zijn en moet daarom betaalbaarder zijn voor landbouwers dan een verzekeringsproduct op de particuliere markt. De marktpenetratiegraad van de verzekeringsproducten in Oostenrijk is hoog, met bijna 100 % verzekeringsdekking in de tuinbouw, tussen 70-75 % voor fruit en bouwland en ongeveer 30 % voor grasland en vee (Sinabell et al., 2016). Meer dan driekwart van de 500 ondervraagde Oostenrijkse landbouwers spraken hun steun uit voor het door de overheid gesubsidieerde droogteverzekeringssysteem, al dan niet in combinatie met compensaties op basis van schadeloosstelling voor grote rampen (Palka en Hanger-Kopp, 2020). 

De betrokkenheid van de Oostenrijkse staat bij de financiering van droogteverzekeringen werd in 2016 bereikt door middel van een wijziging van de Hagelversicherungsförderungsgesetz en de Katastrophenfonds om ad-hocbetalingen van rampenfondsen te vervangen door verzekerbare risico’s voor droogteschade (BMNT, 2017). Het fonds zelf is gebaseerd op de Hagelversicherungsförderungsgesetz uit 1955, die geleidelijk is uitgebreid tot verschillende risico’s naast hagel, waaronder in 2016 tot droogte.

Het systeem wordt ondersteund door het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van de EU, dat regeringen aanmoedigt om risicobeheer in de landbouw te subsidiëren.

In 2016 en 2017 waren er discussies in het parlement om de wijziging van de wet op het natuurrampfonds en de uitbreiding van de hagelverzekering tot andere extreme gebeurtenissen zoals droogte goed te keuren, om een ad-hoccompensatie te vervangen door een gesubsidieerd publiek-privaat droogteverzekeringssysteem.

Het verzekeringsstelsel blijft bestaan, met voortdurende ontwikkeling, met inbegrip van de ontwikkeling van droogte-indexverzekeringen voor nieuwe gewassen, bijvoorbeeld voor grasland in 2023, voor wijngaarden in 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual droogteverzekering: Oostenrijk als case study - factsheet, Internationaal Instituut voor Toegepaste Systeemanalyse, Laxenburg, Oostenrijk. Beschikbaar op https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Wet op de subsidie voor hagelverzekeringen/Hagelversicherungsförderungsgesetz