Gesubsidieerde droogteverzekering voor landbouwers in Oostenrijk

De klimaatverandering zal naar verwachting de frequentie en ernst van landbouw- en ecologische droogten doen toenemen (Seneviratne et al., 2021). In Europa is het droogterisico bijzonder acuut in het Middellandse Zeegebied, maar treft het ook andere regio's, waaronder Oostenrijk. In Oostenrijk wordt de regio ten noorden van de Donau en het oosten van Oostenrijk, waar productieve tarwevelden voorkomen, het meest waarschijnlijk zwaar getroffen door droogte (Kromp-Kolb et al., 2014).

Droogtes worden door de Oostenrijkse regering geclassificeerd als gebeurtenissen met een lage waarschijnlijkheid en een grote impact, gezien hun relatief zeldzame voorkomen maar hoge last (BMNT, 2017). Het beoordelen van de waarschijnlijkheid van droogtegebeurtenissen en het kwantificeren van de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de landbouwsector is complex, met name op nationaal niveau. Dit komt door de gewasspecifieke aard van droogte-effecten, de regionale schaal waarop droogte-effecten optreden en de complexiteit van risicovoorspellingsmodellen.

Droogterisicobeheer maakt deel uit van een algemene aanpak van het risicobeheer in de landbouw. In de afgelopen decennia hebben droogtes in Oostenrijk de opbrengsten van voedsel- en voedergewassen verminderd, waardoor landbouwers economische verliezen hebben geleden. Dit dwong de Oostenrijkse regering om in te grijpen met ad-hoccompensaties om getroffen landbouwers te ondersteunen. In veel landen zijn verzekeringsproducten voor de landbouwsector vaak gebaseerd op een compensatiesysteem op basis van de geleden verliezen, hoewel onlangs nieuwe systemen zijn ontwikkeld die verband houden met neerslagniveaus of het aantal droge of warme dagen (d.w.z. indexgebaseerde verzekeringen). Sinds de jaren 1900 compenseerde de Oostenrijkse regering door droogte veroorzaakte landbouwverliezen door fiscale en fiscale maatregelen en directe compensatie (aangevuld met technische maatregelen zoals irrigatie-infrastructuur en regelgevende maatregelen om een breder teeltgebied en oogstperioden mogelijk te maken), gebruikmakend van een compensatiefonds voor natuurrampen. Met name heeft de regering in respectievelijk 1992, 1994, 2003 en 2013 57, 21, 32 en 35 miljoen EUR uitgegeven om landbouwers te compenseren voor economische verliezen als gevolg van droogte (IIASA,2017). Vanwege de toenemende frequentie en omvang van droogtegebeurtenissen heeft de Oostenrijkse regering een nieuwe aanpak van droogterisicobeheer ontwikkeld. De nieuwe aanpak breidt een bestaand publiek-privaat verzekeringsstelsel voor hagel- en vorstschade uit dat schadevergoedings- en indexgebaseerde producten combineert met droogtegebeurtenissen.

Het doel van de invoering van een publiek-privaat verzekeringsstelsel dat op schadeloosstelling en indexen gebaseerde producten voor droogtegerelateerde landbouwschade combineert, is:

1. een eerlijkere en snellere dekking van schade aan landbouwers te bieden, wat ertoe moet leiden dat landbouwers minder afhankelijk zijn van overheidssubsidies, minder gevoelig zijn voor economische problemen en de gevolgen daarvan voor de geestelijke gezondheid, en beter voorbereid zijn om extreme gebeurtenissen te boven te komen;
2. een financieringsinstrument voor risicobeheer te creëren dat de overheid in staat stelt te werken met een jaarlijks programmeerbare begroting (in vergelijking met onvoorziene, ad-hockosten) en is gebaseerd op een combinatie van overheidsmiddelen, bijdragen van de particuliere sector en betalingen van individuele landbouwers.

Het verzekeringssysteem voor droogtegerelateerde verliezen heeft twee prominente kenmerken:

1. Het bestaat uit nieuwe op indexen gebaseerde producten, die een aanvulling vormen op de klassieke op schadeloosstelling gebaseerde producten (die een bewezen omzet- of productieverlies beschouwen). De indexgebaseerde producten houden rekening met variaties in een weerindicator zoals het aantal (opeenvolgende) dagen zonder regen of de hoeveelheid neerslag. Er wordt een vergoeding betaald als het aantal natte dagen of de totale neerslag in een vooraf bepaalde periode lager blijft dan een percentage van het 10-jaarsgemiddelde voor die periode, ongeacht de schade. Deze op indexen gebaseerde producten vergemakkelijken over het algemeen een snellere uitbetaling van compensaties, waardoor de economische druk van landbouwers eerder wordt weggenomen en de gevolgen voor de geestelijke gezondheid worden verminderd.
   
   
2. Het is een publiek-privaat gefinancierd verzekeringssysteem waarbij de overheid risicokosten deelt met boeren in tegenstelling tot compensatie voor droogterisico's die uitsluitend door overheidsinstanties wordt gefinancierd. De staat financiert 55% van de kosten van verzekeringspremies, met als doel de totale kosten voor de belastingbetaler te verlagen en tegelijkertijd landbouwers te ondersteunen. Het premiesubsidiesysteem maakt een beter begrotingsbeheer mogelijk, zowel voor de overheid als voor de landbouwprofessionals die zich bij de verzekering aansluiten, die minder afhankelijk zijn van subsidies en beter voorbereid zijn op extreme gebeurtenissen.

Deze nieuwe regeling is geëvolueerd door het bestaande hagel- en vorstverzekeringssysteem uit te breiden tot het dekken van droogte- (en storm)risico’s, waardoor het oude ad-hocbetalingssysteem van het Nationaal Landbouwrampenfonds voor droogtegerelateerde verliezen werd vervangen.

In Oostenrijk zijn de meeste landbouwgerelateerde verzekeringsproducten aangesloten bij de Oostenrijkse Hail Insurance Association (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), een vereniging van verschillende Oostenrijkse verzekeringsmaatschappijen op basis van wederkerigheid, d.w.z. een verzekeringsbedrijfsvorm in een non-profitorganisatie. De ÖHV beheert het verzekeringsfonds, terwijl de verkoop van polissen de verantwoordelijkheid is van individuele verzekeringsmaatschappijen. Sinds 1995 zijn naast hagel ook nieuwe risico's ingevoerd in een meerrisicoverzekering; in 2000 werden droogterisico's voor het eerst opgenomen voor een selectie van gewassen. Historisch gezien bood ÖHV alleen op schadeloosstelling gebaseerde producten aan, zoals het hoofdproduct, AGRAR Universal (Agricultural Universal), dat nog steeds bestaat.

Tegenwoordig worden droogterisico's in de landbouw in Oostenrijk gedekt door de klassieke op opbrengst of schadeloosstelling gebaseerde verzekering, AGRAR Universal, aangevuld met een op indexen gebaseerd product voor aanvullende compensatie.

• De op schadeloosstelling gebaseerde AGRAR Universal verzekert veel verschillende gewassen[1] tegen een lange lijst van risico's, zoals hagel, vorst, droogte, sneeuwdruk, storm en stortregen. Specifiek voor droogte dekt de verzekering de werkelijke verliezen als gevolg van droogte als de opbrengsten per hectare onder de vastgestelde drempelwaarde voor de opbrengst blijven (“Ertragsgrenze”). Vanwege de complexiteit van de beoordeling van referentieopbrengsten voor het benchmarken van verliezen voor grasland, suikerbieten, wijngaarden en boomgaarden, zijn voor deze gewassen geen klassieke AGRAR-droogteverzekeringen beschikbaar.
• De eerste op indexen gebaseerde verzekering, de “droogte-index”, werd in 2015 ingevoerd voor grasland. In 2016 en 2017 is deze verzekering uitgebreid naar maïs, wintertarwe en suikerbieten. Andere gewassen kunnen in de toekomst worden toegevoegd. De droogte-index houdt rekening met de twee belangrijkste parameters voor droogteschade: Gebrek aan regenval en warmte. Er wordt compensatie betaald als de neerslag in een voor het betrokken teeltsysteem relevante periode onder een bepaald percentage van de gemiddelde neerslag over tien jaar daalt; voor warmte wordt een extra compensatie toegevoegd voor elke dag boven 30 °C gedurende dezelfde periode. Het door de verzekeringsabonnee gekozen percentage bepaalt zowel de premie als de betaalde vergoeding.

Alle verzekerden ontvangen een overheidssubsidie van 55% op hun verzekering tegen de risico's van hagel, vorst, droogte, stormen en hevige of aanhoudende regen in de plantensector[2].

[1] granen, aardappelen, pompoenen voor de productie van zaadolie, soja, zonnebloem, erwten

[2] zie Österreichische Hagelversicherung

Nationale en regionale autoriteiten

Volgens de Oostenrijkse Hagelversicherungsförderungsgesetz[1] moet de federale overheid bij extreme weersomstandigheden de landbouwsector compensaties en verzekeringspremies aanbieden. In 2016 heeft de Oostenrijkse regering haar ad-hocbetalingssysteem voor schade als gevolg van droogte vervangen door de bestaande publiek-private verzekering voor hagel- en vorstschade, die op schadeloosstelling en indexering gebaseerde producten combineert, uit te breiden met droogtegerelateerde risico’s. Deze aanpak wordt gefinancierd door hetKatastrophenfonds,dat wordt gevoed door jaarlijkse belastingen op inkomen en rendement op kapitaal en bedrijfswinsten. De uitgaven van de federale overheid aan verzekeringssubsidies (d.w.z. 27,5% van de verzekeringspremies) worden aangevuld met subsidies van de provinciale overheid.

Oostenrijkse Hagelverzekering (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

De ÖHV is een onderlinge verzekeringsmaatschappij die eigendom is van haar verzekeringnemers en een onderneming zonder winstoogmerk heeft (hierna: „Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit”). De vereniging biedt en beheert verzekeringen, terwijl de aangesloten individuele verzekeringsmaatschappijen verkopen de polissen. In de loop der tijd is het op schadeloosstelling gebaseerde verzekeringsstelsel van de ÖHV geëvolueerd naar een gemengd stelsel dat zowel op schadeloosstelling als op indexen gebaseerde producten omvat.

Landbouwers

Oostenrijk telt ongeveer 155.000 landbouwbedrijven (StatistiekenOostenrijk, 2022). Deze boeren kopen de (gesubsidieerde) verzekeringspremies, met in 2016 zo'n 65.000 actieve verzekeringspolissen[2]. Verzekeringsdekking is bijna 100% in de tuinbouw; 70-75% voor fruit en akkerbouwgewassen; en ongeveer 30 % voor grasland en vee (Sinabellet al., 2016).

[1] van kracht sinds 1955, maar geleidelijk uitgebreid met verschillende risico's naast hagel

[2] Volgens de Österreichische Hagelversicherung

Succesfactoren zijn onder meer voor:

• De op indexen gebaseerde verzekeringscomponent: Het Oostenrijkse droogteverzekeringssysteem is innovatief omdat het twee systemen omvat, d.w.z. een op schadeloosstelling gebaseerde verzekering met inachtneming van opbrengstverliezen en een aanvullende op indexen gebaseerde verzekering met inachtneming van fysieke weersfactoren voor aanvullende compensatie. De tweede verbinding biedt een relatief probleemloze en snelle manier voor boeren om compensatie te krijgen voor opbrengstverliezen, in vergelijking met een op schadeloosstelling gebaseerd product. Indexgebaseerde verzekeringscompensaties kunnen automatisch worden uitbetaald omdat de berekening van de betaling is gebaseerd op standaard geregistreerde weersgegevens in plaats van complexe schattingen van rendementsverliezen. Naast een eenvoudige, transparante schatting van de vergoeding en de betalingssnelheid, lagere administratieve kosten, minder moreel risico en een betere geestelijke gezondheidstoestand voor landbouwers zijn er nog andere voordelen van op indexen gebaseerde verzekeringsproducten ten opzichte van op schadeloosstelling gebaseerde verzekeringsproducten (Linnerooth-Bayer en Hochrainer-Stigler, 2015).
• De gesubsidieerde verzekering: Het feit dat de staat ongeveer de helft van de verzekeringspremiekosten dekt, stimuleert boeren om te kiezen voor een droogteverzekering. Het dekken van droogterisico’s door het subsidiëren van verzekeringen betekent dat de overheidsuitgaven het hele jaar door consistent zijn, in tegenstelling tot substantiële, ad-hocbedragen die worden toegewezen als onderdeel van crisisbeheersing tijdens onvoorspelbare droogteperioden. Bovendien is het droogterisico, dat voorheen uitsluitend door de overheid werd gedragen via de uitbetaling van compensatie, het gevolg van de gesubsidieerde verzekeringsregeling die wordt gedeeld met beroepsbeoefenaren in de landbouw, waardoor de druk op de overheidsfinanciën en de belastingbetalers wordt verminderd.  

Beperkende factoren zijn onder meer de stijgende kosten van premies – voor landbouwers – en premiesubsidies – voor de staat – van portefeuilles met meerdere risico’s en gewassen in een context van klimaatverandering en toenemend risico. Boeren worden geconfronteerd met een complexe reeks risico's die niet alleen worden veroorzaakt door het weer en het klimaat, maar ook door beleidswijzigingen en markten. Vooral kleine boeren kunnen ondanks (genereuze) subsidies moeite hebben met het financieren van verzekeringen. Prijsvolatiliteit, de noodzaak om het landbouwinkomen aan te vullen met input uit andere bronnen om aan de financieringsbehoeften te voldoen, of het waarborgen van opvolging (d.w.z. wie het bedrijf zal blijven leiden) zijn voorbeelden van aspecten die de geestelijke gezondheidsdruk voor landbouwers verhogen. Voorts geven veel kleine landbouwers de voorkeur aan op productie gebaseerde oplossingen voor risicobeheer (bv. irrigatie-infrastructuur om droogterisico’s te beheren) boven andere opties zoals verzekeringen (Palka en Hanger-Kopp, 2020). Niettemin combineren de meeste landbouwers op productie gebaseerde maatregelen met verzekeringsproducten, waaronder zowel het verzekeringsproduct met meerdere risico’s, op schadeloosstelling gebaseerde verzekeringen (zoals “AGRAR Universal”) en een op droogte gericht indexproduct – naast diversificatie van het inkomen buiten het landbouwbedrijf of onderhandelingen over termijncontracten en verkoopprijzen (Palka en Hanger-Kopp, 2020). Om de uitdagingen van de klimaatverandering het hoofd te bieden, moeten de vaardigheden van landbouwers op het gebied van risicobeheer verder worden verbeterd, bijvoorbeeld via overheidssteun die verder gaat dan risicofinanciering.

Potentiële kosten van droogte voor de landbouw

Het beoordelen van de kosten en baten van het gesubsidieerde droogteverzekeringssysteem is complex omdat het moeilijk is (i) om het optreden van extreme gebeurtenissen te voorspellen en (ii) om de impact van deze gebeurtenissen te meten. Toch stellen Hochrainer-Stigler en Hanger-Kopp (2017) een evaluatie voor van de kosten van het risico (voor maïs in Oostenrijk) en dus van het economische gewicht van de subsidie van de droogteverzekering op middellange termijn. Bij het vergelijken van de huidige en toekomstige waarschijnlijkheden van droogtegevallen en de daaraan verbonden kosten berekenden zij dat de jaarlijkse kosten voor de Oostenrijkse staat voor de financiering van 50 % van de droogte-indexpremies voor maïs (18 miljoen EUR in 2050, vergeleken met 13 miljoen EUR vandaag) ongeveer de helft zouden bedragen van de kosten voor het compenseren van jaarlijks variërende door droogte veroorzaakte opbrengstverliezen, d.w.z. het begrotingsrisico voor de staat (in het kader van RCP 4.5).

Voordelen voor de overheid

De voordelen van een op verzekeringen gebaseerd systeem voor de staat omvatten de mogelijkheid om te werken met een jaarlijks programmeerbaar budget dat over een fiscaal jaar kan worden afgevlakt (in tegenstelling tot onvoorziene, ad-hoccompensaties). Het systeem voor het beheer van landbouwrisico's, dat gebaseerd is op het anticiperen op en delen van risico's, maakt het ook mogelijk om risico's te delen met particuliere spelers.

 Voordelen voor landbouwers

De gevolgen van landbouwverliezen treffen boeren en landbouwgemeenschappen economisch, maar kunnen ook een sterke impact hebben op hun geestelijke gezondheid, toenemende stress, angst, emotionele en psychologische nood, wat kan leiden tot depressie, posttraumatische stressstoornis en zelfmoordgedachten. De invoering van een aanvullend verzekeringsstelsel, gebaseerd op indexering van de compensatie aan meteorologische factoren, vereenvoudigt de compensatie en vermindert de mogelijke gevolgen van economische onzekerheid voor de geestelijke gezondheid. Subsidies maken de risicoverzekering betaalbaarder voor landbouwers en kunnen als zodanig leiden tot een hoger percentage beschermde landbouwers. De verzekeringspremie, die wordt gecreëerd door een organisatie zonder winstoogmerk (ÖHV), is niet ontworpen om winstgevend te zijn en moet daarom betaalbaarder zijn voor landbouwers dan een verzekeringsproduct op de particuliere markt. De marktpenetratie van de verzekeringsproducten in Oostenrijk is hoog, met bijna 100% verzekeringsdekking in de tuinbouw, tussen 70-75% voor fruit en bouwland en ongeveer 30% voor grasland en vee (Sinabell et al., 2016). Meer dan driekwart van de 500 ondervraagde Oostenrijkse landbouwers spraken hun steun uit voor het door de overheid gesubsidieerde droogteverzekeringssysteem, al dan niet in combinatie met compensaties op basis van schadeloosstelling voor grote rampen (Palka en Hanger-Kopp, 2020). 

De Oostenrijkse staat is betrokken bij de financiering van droogteverzekeringen door middel van een wijziging van deHagel Insurance Subsidy Act ( Hagelversicherungsförderungsgesetz) en de Wet op het Natuurrampenfonds( Katastrophenfonds) in 2016 om ad-hocbetalingen van rampenfondsen te vervangen door verzekerbare risico’s voor droogteschade (BMNT, 2017). Het fonds zelf is gebaseerd op deHagelversicherungsförderungsgesetz(wet op de hagelverzekering) uit 1955, die geleidelijk is uitgebreid tot verschillende risico’s naast hagel, waaronder droogte in 2016.

Het systeem wordt ondersteund door het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van de EU, dat regeringen aanmoedigt om het risicobeheer in de landbouw te subsidiëren.

In 2016 en 2017 waren er besprekingen in het parlement om de wijziging van de Wet op het Natuurrampenfonds en de uitbreiding van de hagelverzekering tot andere extreme gebeurtenissen zoals droogte goed te keuren, om een ad-hoccompensatie te vervangen door een gesubsidieerd publiek-privaat droogteverzekeringssysteem.

Het verzekeringsstelsel blijft bestaan, met voortdurende ontwikkeling, waaronder de ontwikkeling van droogte-indexverzekeringen voor nieuwe gewassen, bijvoorbeeld voor grasland in 2023, voor wijngaarden in 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual droogteverzekering: Oostenrijk als casestudy - factsheet, Internationaal Instituut voor toegepaste systeemanalyse, Laxenburg, Oostenrijk. Beschikbaar op https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Hagelverzekeringssubsidiewet/Hagelversicherungsförderungsgesetz