Financiële bijdragen van planningstoepassingen voor de preventie van heidebranden in Dorset, VK

De Dorset heidegebieden zijn gebieden van open landschap gedomineerd door laaggroeiende dwerg struiken (voornamelijk Heather familie, Ericaceae),en omvatten ook gebieden van zure grasland, struikgewas, verspreide bomen, moeras en open water. Heide is zeer brandbaar en klimaatverandering vormt een reële bedreiging in termen van het verhogen van de incidentie van heidebranden in Dorset. Klimaatveranderingsscenario’s (UKCIP09) wezen erop dat de gemiddelde zomertemperatuur tegen 2080 met 1 tot 5 °C zal zijn gestegen en dat de regenval met 20 tot 50 % zal zijn afgenomen. Warmere en drogere zomers suggereren een potentieel significante toename van het aantal buitenbranden. Voor een stijging van 1°C in toekomstige temperaturen wordt een toename van 17-28% in het aantal buitenbranden in Engeland en Wales voorspeld, en voor een stijging van 2°C tussen 34-56% worden jaarlijks meer branden verwacht. Meer recente prognoses worden verstrekt door het UK Met Office.

Branden kunnen gemakkelijk per ongeluk ontstaan door slecht gedoofde kampvuren en andere oorzaken; Ook opzettelijke brandstichting komt vaak voor. Heidevelden in de buurt van stedelijke ontwikkeling hebben de neiging vaker in brand te steken dan op de meer landelijke locaties. Ongeveer 30% van de heidevelden van Dorset liggen in en rond de stedelijke gebieden, met bijna een half miljoen mensen die in de buurt wonen. Bovendien stelt het gebruik ervan voor recreatie een groot deel van de heidegebieden bloot aan branden en andere negatieve effecten zoals vertrapping of hondenverstoring.

In het aanvullende planningsdocument 2020-2025 van het Dorset Heathlands Planning Framework wordt een aanpak uiteengezet voor de beperking van de schadelijke effecten van residentiële ontwikkeling op de laaglandheide van Dorset, met inbegrip van een verhoogd risico op brand. Zij zet de werkzaamheden voort van het vorige EPD 2015-2020, dat in 2007 van start is gegaan. De aanpak heeft tot doel ervoor te zorgen dat de integriteit van de heide niet verder wordt aangetast door een gestage toename van de stedelijke druk. De lokale autoriteiten en Natural England hebben gezamenlijk een reeks maatregelen vastgesteld; sommige daarvan zijn ook relevant wat betreft een grotere weerbaarheid tegen een hoger brandrisico als gevolg van het gecombineerde effect van klimaatverandering en stedelijke ontwikkeling. De risicobeperkende maatregelen moeten worden gefinancierd uit bijdragen van ontwikkelaars die afkomstig zijn van nieuwe ontwikkelingen op een afstand tussen 400 m en 5 km van de beschermde heide. Dit zal helpen om de druk van verdere residentiële ontwikkeling te verzoenen met de instandhouding van de aangewezen heidegebieden.

De Bournemouth, Christchurch and Poole (BCP) Council en de Dorset Council hebben lokale plannen om de schade van nieuwe huisvesting en toeristische ontwikkeling op de Dorset Heathlands te beperken, die in overeenstemming zijn met de aanpak van het EPD. De Raden werken sinds januari 2007 aan het EPD 2015-2020. Het EPD 2020-2025 is een tussentijdse actualisering die de in de vorige periode vastgestelde aanpak voortzet. Grensdoorlaatposten en lokale overheden in Dorset hebben het EPD 2020-2025 op 31 maart 2020 goedgekeurd.

Het nieuwe EPD bestrijkt de periode 2020-2025 en bevat een aanpak en richtsnoeren voor de verlichting van de schadelijke effecten van woningbouwontwikkeling op de laaglandheide van Dorset. De strategie is een langetermijnaanpak met een vijfjarig voortschrijdend programma van maatregelen. Het is gezamenlijk opgesteld door BCP Council en Dorset Council met advies van Natural England. De strategie bestaat uit twee onderling afhankelijke en ondersteunende beleidsmechanismen:

• beperkingen op de ontwikkeling binnen een buffer van 400 meter rond het heidegebied; en
• Mitigatie in verband met bepaalde vormen van ontwikkeling binnen een zone tussen 400 meter en 5 kilometer van het heidegebied.

De mitigatie-elementen van de strategie bestaan uit twee delen:

• Deel 1: Strategische toegang, beheer en monitoring (SAMM); en
• Deel 2: Heide-infrastructuurprojecten (HIP's).

De Raden zijn voornemens de in het EPD uiteengezette strategie te herzien door de komende 2-3 jaar nieuwe lokale plannen op te stellen om ervoor te zorgen dat de groei doeltreffend kan worden afgezwakt.

Deel 1: Strategisch toegangsbeheer en monitoring (SAMM)

SAMM biedt een strategie om de potentiële effecten van nieuwe woningontwikkelingen te beperken en bepaalt de hoogte van de financiële bijdrage die vereist is van nieuwe woningontwikkelingen.

Volgens het EPD betalen ontwikkelaars die een bouwvergunning ontvangen voor residentiële gebouwen binnen de zone tussen 400m en 5km van beschermde heidegebieden bijdragen. In het algemeen is geen extra residentiële ontwikkeling toegestaan op 400 meter afstand van beschermde heideterreinen, met uitzondering van speciaal gebouwde regelingen voor ouderen of gehandicapten.

De opeisbare verplichting wordt toegepast op elke woningontwikkeling waarbij sprake is van een nettotoename van woningen. De financiële bijdrage is gebaseerd op een standaardtarief, met aanpassing voor de verschillende bezettingsgraad voor huizen en flats. Om zekerheid te bieden aan degenen die aanvragen indienen voor residentiële ontwikkeling en om transparantie en verantwoordingsplicht te waarborgen, is een mechanisme voor de berekening van de planningsverplichting vastgesteld, op basis van de verwachte gemiddelde bevolkingstoename over twee jaar per woningtype in 2014-2028. Bij de berekening van de bijdrage van de projectontwikkelaars wordt rekening gehouden met de volgende factoren:

• Het bedrag van de geplande ontwikkeling. Voor de BCP Raad geeft het traject een aanbod aan van 11.290 woningen in de periode van vijf jaar (2020-2025). 6.850 van dit totaal zijn al goedgekeurd, terwijl andere 4.440 woningen nog naar voren moeten komen. Voor Dorset Council wijst het traject op een aanbod van 3.716 woningen in de periode van vijf jaar. 2.216 van dit totaal zijn al goedgekeurd, terwijl andere 1.500 woningen nog naar voren moeten komen binnen het 5km heidegebied.
• Kosten van de risicobeperkende maatregelen die deel uitmaken van het SAMM-mechanisme. Deze kosten over de periode 2020-2025 bedragen £ 2 miljoen, opgesplitst in £ 1,42 miljoen voor BCP Council en £ 0,58 miljoen voor Dorset Council.

De heffing wordt berekend door de totale kosten van het verstrekken van SAMM-maatregelen te delen door het aantal geplande woningen binnen het heidegebied van 5 km voor elke respectieve raad in de periode 2020-2025. De bijdrage van SAMM’s in de grenscontroleraad voor huizen (2,42 inwoners) bedraagt 394 GBP en voor appartementen (1,65 inwoners) 269 GBP. In de Dorset Council zijn de kosten £ 406 per huis en £ 277 per appartement.

Deze vergoedingen worden toegepast ter financiering van een aantal maatregelen ter beperking van de gevolgen van stedelijke ontwikkeling voor heidegebieden die kunnen bijdragen tot het verminderen van de gevoeligheid van heidegebieden voor door klimaatverandering veroorzaakte effecten, zoals met name een verhoogd brandrisico. Mitigatiemaatregelen zijn onder meer: i) verbetering van bestaande recreatiegebieden en ontwikkeling van nieuwe recreatie-infrastructuur om de recreatiedruk af te leiden van de meest waardevolle en gevoelige heidegebieden; ii) grond aangekocht als alternatieve open ruimte; iii) het ter beschikking stellen van meer rangers en bewakers; iv) aankoop van monitoringapparatuur; (v) landbeheer om de brandbelasting en het brandrisico te verminderen; en vi) de aankoop van brandbestrijdingsapparatuur en de ontwikkeling van andere brandbestrijdingsinstrumenten. Wat dit laatste punt betreft, omvatten de maatregelen van 2019:

• Actualisering van kaarten met toegangsroutes voor heidegebieden; deze kaarten worden verstrekt voor het afvuren van apparaten op hun mobiele dataterminals.
• Gebruik van WhatsApp om informatie over brandincidenten te verspreiden als ze zich voordoen bij landbeheerders die elkaar ondersteunen als dat nodig is.
• Lancering van Firewise UK, een onlineplatform voor bewustmaking over hoe het risico op brand kan worden beperkt tot woningen in de buurt van gebieden die door bosbranden worden bedreigd.

Deel 2: Heide-infrastructuurprojecten (HIP's)

HIP's zijn fysieke infrastructuurprojecten die faciliteiten bieden om mensen weg te leiden van de beschermde heidegebieden. SANG's (Suitable Alternative Natural Greenspaces) zijn het belangrijkste element van deze projecten en spelen een sleutelrol bij het bieden van een alternatieve bestemming voor de Dorset Heathlands. HIP's worden geleverd uit bijdragen die worden geïnd via betalingen in het kader van de communautaire infrastructuurheffing (CIL).

Mogelijke soorten Heathland Infrastructure Projects zijn: i) routes, toegangspoorten, uitkijkpunten, zitplaatsen en wegmarkeringen, ii) verbeterde toegang tot niet-aangewezen locaties, iii) verbeterde verbindingen tussen SANG's en andere groene infrastructuur, of iv) het creëren van hondvriendelijke gebieden om hondenbezitters alternatieve veilige locaties te bieden om hun honden te trainen en uit te oefenen.

De heidegebieden in het verstedelijkte Dorset hebben een lange geschiedenis van bescherming door partnerschapsbenaderingen. Dorset Heathland Forum werd voor het eerst opgericht in 1989. Vervolgens werd Urban Heaths Partnership opgericht met de focus op het behoud en onderhoud van heide in de buurt van menselijke nederzettingen, met een bijzondere focus op het beheer van de toegang. Het partnerschap omvat: BCP Council, Dorset Council (partnership leader), Dorset Wildlife Trust, Dorset & Wiltshire Fire & Rescue Service, Dorset Police, Natural England (toen Engels Nature genoemd), The Amphibian & Reptile Conservation Trust, Forestry England, Royal Society for the Protection of Birds en de National Trust.

In 2000 heeft het Urban Heaths Partnership met succes 1,2 miljoen pond aan financiering aangevraagd uit het LIFE-Natuurfonds van de Europese Unie. Het vierjarige Urban Heaths LIFE Project, gelanceerd in juli 2001, pakte de stedelijke druk op de heide aan door extra bewakers, nieuwe brandbestrijdingsapparatuur voor Dorset Fire and Rescue Service, een Heathland and Wildlife Protection Officer bij de politie van Dorset en het leveren van een onderwijsprogramma binnen de lokale gemeenschap en haar scholen.

In 2007 werd een gezamenlijke Dorset Heathland Executive Group opgericht om toezicht te houden op de implementatie van het SPD Planning Framework. De Dorset Heaths Advisory Group is een niet-uitvoerend orgaan met leden van alle deelnemende lokale autoriteiten (Borough of Poole, Bournemouth Borough Council, Christchurch Borough Council, East Dorset District Council en Purbeck District Council), nationale agentschappen, wildlife groepen (Natural England, Home Builders Federation en de Royal Society for the Protection of Birds) en die met een belang in de Dorset Heaths. Dit lidmaatschap van deze groep heeft zich in 2019 aangepast in lijn met Local Government Review in Dorset en houdt toezicht op de mitigatie en monitoring en doet aanbevelingen aan de lokale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het creëren van het planningskader voor de Dorset Heaths.

Beide EPD-documenten zijn ook aan een openbare raadpleging onderworpen. De raadpleging over het meest recente ontwerp-EPD (2020-2025) vond plaats tussen januari en februari 2020. De kabinetten van beide unitaire autoriteiten hebben de tijdens de raadpleging ontvangen antwoorden in overweging genomen alvorens de definitieve versie in maart 2020 goed te keuren.

De belangrijkste succesfactoren kunnen worden geïdentificeerd in de volgende punten:

• Een eerder bestaand partnerschap werd gebruikt als basis voor de ontwikkeling van het SPD-planningskader. De deelname aan het LIFE-Natuur-project Urban Heaths maakte het ook mogelijk om de nodige bewijzen te verzamelen en ervaring op te doen bij de toepassing van verschillende verlichtingsmaatregelen.
• De gezamenlijke aanpak verdient de voorkeur boven de individuele toepassing van verlichtingsmaatregelen door lokale overheden. Focus op het hele gebied waar heide is geconcentreerd, consistentie van aanpak, bundeling van bijdragen van ontwikkelaars en collectieve prioritering van de verlichtingsprojecten zijn de belangrijkste voordelen van de gezamenlijke aanpak.
• De ontwikkeling van wettelijk beleid in de lokale ontwikkelingskaders van de planningsautoriteiten in de nabije toekomst zal een bijkomend voordeel zijn om de uitvoering van de bijbehorende verlichtingsprojecten te bevorderen.
• Section 106 (S106) van de Town and Country Planning Act 1990, staat een lokale planningsinstantie toe om een juridisch bindende overeenkomst of planningsverplichting aan te gaan met een grondeigenaar in verband met het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning. Het gebruik van sectie 106-overeenkomsten op basis van biodiversiteitsbeschermingseisen waaraan ontwikkelaars kunnen bijdragen, is een innovatief financieringsmechanisme voor het verlichten van de stedelijke druk op heidegebieden in het zuidoosten van Dorset.
• De toegepaste maatregelen zijn niet alleen fysiek. Betrokkenheid bij de lokale gemeenschap wordt benadrukt om het bewustzijn van brandgevaar en andere negatieve effecten op de heide te vergroten.
• De toegepaste aanpak wordt voortdurend bijgewerkt op basis van relevante bevindingen van monitoring.

Als beperkende factor heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk opgemerkt dat er een beperkt potentieel is om de heide te beschermen door bufferzones in te stellen. Dit is te wijten aan de nabijheid van bestaande infrastructuur tot deze zones en de potentieel zeer dure en uitgebreide sloop- en verplaatsingsprogramma's die zouden moeten plaatsvinden.

De maatregel zelf vereist slechts marginale kosten voor administratieve werkzaamheden. Het budget voor het begrotingsjaar 2019 -2020 bedroeg £ 203.241,41, gefinancierd door Local Planning Authority Partners uit bijdragen van ontwikkelaars verzameld van ontwikkeling binnen 5 km van een heidegebied. De kosten van maatregelen om de gevolgen van stedelijke ontwikkeling voor de heide in het zuidoosten van Dorset te verzachten, werden geraamd op 4,3 miljoen GBP (prijzen van november 2015) en deze moeten worden verhoogd door de lasten voor huiseigenaren als gevolg van de maatregel.

De voordelen zijn de zekerheid dat de integriteit van de heidegebieden niet verder wordt aangetast of verminderd door een gestage toename van de stedelijke druk als gevolg van extra ontwikkeling, het verminderde risico op branden (van 176 in 2010 tot 77 in 2019; 20 begrotingsjaar), het behoud van de biodiversiteit en de bijdrage aan de vermindering van de gevoeligheid van heidegebieden voor klimaatverandering.

De laaglandheide in Zuidoost-Dorset valt onder een aantal internationale, Europese en nationale benamingen, met name:

• speciale beschermingszones (SBZ’s) in het kader van de vogelrichtlijn van de EU;
• Kandidaat-speciale gebieden voor natuurbehoud (SBZ's) in het kader van de EU-habitatrichtlijn.
• Ramsar-gebieden (een internationale benaming) op grond van de ondersteuning van bepaalde habitats en soorten wetlandvogels.
• Dorset Heaths Special Area of Conservation (Purbeck en Wareham) en Studland Dunes.

De internationale natuurbeschermingsaanduidingen beslaan 96% van de Dorset-heide en 97% valt onder de Britse aanwijzing Sites of Special Scientific Interest (SSSI's). Naar aanleiding van deze aanwijzingen vereist artikel 48 van de UK Conservation dat elke aanvraag voor een ontwikkelings- of strategisch plan dat aanzienlijke gevolgen kan hebben voor een Europees gebied, wordt onderworpen aan een passende beoordeling van de gevolgen van het voorstel voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. De planningsautoriteit moet zich ervan vergewissen dat het plan of project geen nadelige gevolgen zal hebben voor de natuurlijke kenmerken van het gebied, alleen of in combinatie met andere plannen of projecten, direct of indirect, rekening houdend met eventuele voorwaarden of beperkingen die ertoe zouden bijdragen dat er geen nadelige gevolgen zijn, alvorens een vergunning te verlenen of een plan of beleid vast te stellen.

De lokale autoriteiten in Zuidoost-Dorset hebben zes lokale plannen aangenomen die een vergelijkbaar geformuleerd beleid bevatten dat de Dorset Heathland-kwestie aanpakt. De SPD steunt deze lokale plannen. De lokale plannen gaan vergezeld van beoordelingen van habitatsregelgeving (HRA) waarin de maatregelen worden beschreven die moeten worden verstrekt om ontwikkeling mogelijk te maken. Samen bieden de HRA's een consistent overzicht van de aanpak van vermijding en mitigatie en in verschillende mate van detail, het type en de aard van de vereiste projecten. Als gevolg van een herziening door de lokale overheid in 2019, waarbij lokale overheden werden herschikt en in aantal werden teruggebracht tot twee unitaire autoriteiten, werkt elke autoriteit in de periode 2020-2022 aan de ontwikkeling van nieuwe lokale plannen.

Het huidige EPD is opgesteld in het licht van de tests die zijn beschreven in de verordeningen inzake communautaire infrastructuurheffingen van 2010 en latere wijzigingen, met name Verordening 122, waarin de drie tests zijn vastgesteld die bepalen dat de planningsverplichting noodzakelijk moet zijn, rechtstreeks verband moet houden met en billijk en redelijk moet zijn wat betreft omvang en aard van de ontwikkeling. Wanneer de verordeningen veranderen, zullen de autoriteiten passende mechanismen blijven bieden om aanvragers in staat te stellen efficiënt bij te dragen. De raden gebruiken verschillende mechanismen om mitigatie te financieren, afhankelijk van lokale omstandigheden.

Het eerste aanvullende planningsdocument van het Dorset Heathlands Planning Framework (SPD) werd in 2007 ingevoerd en is sindsdien herhaaldelijk bijgewerkt.

Het huidige aanvullende planningsdocument van het Dorset Heathlands Planning Framework (SPD) wordt voorgesteld tot 2025.

Paul Attwell
Team Manager
Urban Heaths Partnership, Urban Wildlife Centre
Beacon Hill Lane, Corfe Mullen
Dorset, UK, BH21 3RX
E-mail: p.attwell@dorsetcc.gov.uk 
Generic-email: urbanheaths@dorsetcc.gov.uk 

Dorset Heathlands Planning Framework 2020-2025 (voorheen Dorset Heathlands Planning Framework 2020-2025)