Veerkrachtige ruimtelijke ordening

Geïntegreerde ruimtelijke ordening is een ruimtelijke strategie om grond toe te wijzen voor verschillende toepassingen, waarbij economische, sociale en milieuwaarden op nationaal of subnationaal niveau met elkaar in evenwicht worden gebracht. Het is het proces van het ondersteunen van besluitvormers en landgebruikers bij het selecteren van de beste combinatie van landgebruik om uiteindelijk tegemoet te komen aan meerdere behoeften van mensen, met behoud van natuurlijke hulpbronnen en ecosysteemdiensten. Ruimtelijke ordening is een goed geconsolideerde aanpak en een belangrijk instrument voor het beperken van concurrerende belangen op het gebied van land tussen groepen, gemeenschappen en afzonderlijke gebruikers, alsook tussen houders van traditionele rechten en overheidsinstanties of particuliere ondernemingen. Geïntegreerde ruimtelijke ordening richt zich vaak op kwesties zoals bevolkingsgroei, toenemend concurrerend gebruik van beperkte hulpbronnen door diverse actoren, bodemdegradatie en niet-duurzame stedelijke ontwikkeling. Klimaatverandering vormt een extra uitdaging voor ruimtelijke ordening die zich cumuleert met niet-klimaatgerelateerde. Geïntegreerde l-en gebruiksplanning die de klimaatverandering volledig erkent, kan helpen om klimaateffecten als gevolg van overstromingen, droogte, waterschaarste en hittestress te voorkomen en de blootstelling van waardevolle activa aan risico’s in verband met dergelijke gevaren te verminderen. Strategische ruimtelijke ordening kan ook nuttig zijn om de gevolgen van andere natuurrampen die zowel klimaat- als niet-klimaatgerelateerd zijn, te voorkomen en te verminderen. Ruimtelijke ordening is bijvoorbeeld nuttig in het geval van sneeuw lawines, zoals bijvoorbeeld in Zwitserland en Oostenrijk, waar zonering wordt gebruikt om nieuwe gebouwen te beperken in gebieden die gevoelig zijn voor lawines.

Met andere woorden, door middel van ruimtelijke ordening kunnen lokale en regionale overheden hun weerbaarheid tegen grote klimaatveranderingen vergroten en ervoor zorgen dat gemeenschappen zijn uitgerust met ingebouwde mechanismen om dergelijke veranderingen het hoofd te bieden en te beperken. Geïntegreerde ruimtelijke ordening die de gevolgen van klimaatverandering volledig erkent en aanpakt, vereist een meer strategische en langetermijnbenadering in vergelijking met traditionele ruimtelijke ordening. Om klimaatverandering naar behoren op te nemen in de planning van landgebruik, moet het in kaart brengen van de kwetsbaarheid van de huidige en toekomstige klimaatomstandigheden worden opgenomen in de kennisbasis van het planningsproces. Zodra de meest kwetsbare zones zijn vastgesteld, kunnen alternatieve toepassingen en ruimtelijk gebaseerde aanpassingsopties voor die gebieden worden vastgesteld, met belanghebbenden worden besproken en met steun van deskundigen (bv. uit de biodiversiteits-, de bosbouw- en de landbouwsector) worden overeengekomen. 

Planningsinstrumenten kunnen op verschillende manieren worden gebruikt om klimaatrisico’s te verminderen, waaronder: i) het beperken van de ontwikkeling in risicogevoelige gebieden; ii) ervoor zorgen dat de bebouwde omgeving bestand is tegen een reeks natuurrampen; iii) bijdragen tot het behoud van natuurlijke ecosystemen die gemeenschappen beschermen tegen gevaren (bijvoorbeeld duinen die kuststormeffecten bufferen), iv) op de natuur gebaseerde maatregelen voor aanpassing bevorderen, en iv) belanghebbenden en besluitvormers voorlichten over risico’s en kansen en de dialoog over aanpassing bevorderen. Maatregelen om blootstelling van waardevolle elementen aan klimaatrisico’s te voorkomen, omvatten over het algemeen bestemmingsplannen, bouwvoorschriften (zoals minimale vloerhoogten en waterbestendigheidsmaatregelen) en vergunningen voor landgebruik. Geïntegreerde landgebruiksplannen kunnen ook op ruimere schaal van invloed zijn op de bodembedekking, bv. planning voor bebossing en herbebossing, behoud en herstel van ecosystemen (bv. wetlands en rivieren) en gebieden waar water wordt vastgehouden op het platteland of in steden. Geïntegreerde ruimtelijke ordening moet strategische richtingen geven die, waar mogelijk, prioriteit geven aan de invoering van groene, no-regret en op de natuur gebaseerde oplossingen. In dit geval kan een groot aantal nevenvoordelen voor het milieu en de samenleving worden afgeleid, waaronder bijvoorbeeld recreatiemogelijkheden, leefbaarheid en welzijn, met name in stedelijke systemen, verbetering van de biodiversiteit en verlening van ecosysteemdiensten. 

Bij ruimtelijke ordening zijn verschillende administratieve instanties betrokken die op lokaal, subnationaal of nationaal niveau optreden; Allemaal hebben ze verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Het nationale niveau benadert kwesties gewoonlijk vanuit een “macroperspectief”, rekening houdend met de ontwikkeling van het hele land; subnationale niveaus bevorderen “mesoperspectieven”, met bijzondere aandacht voor regionale kwesties; en gemeentelijke niveaus hebben “microperspectieven”, die voornamelijk gericht zijn op de ontwikkeling van de gemeenschappen binnen hun gemeente (GIZ, 2011). Als het gaat om aanpassingsplanning moeten deze niveaus op één lijn worden gebracht, in een gemeenschappelijke richting bewegen. Dit kan een uitdaging zijn vanwege mogelijke tegenstrijdige visies en belangen. 

Bovendien vereist een succesvolle planning bijdragen van een groot aantal actoren en sectoren zoals landbouw, bosbouw, huisvesting, vervoer, energie, milieu en zeer vaak individuen. Uit ervaring blijkt dat conventionele (top-down)planningsbenaderingen zeer weinig succes hebben gehad door een gebrek aan dialoog en coördinatie. Participatie is aangewezen als een belangrijke factor voor een succesvolle ruimtelijke ordening. Het heeft betrekking op communicatie en samenwerking tussen alle betrokken actoren. Deelname van belanghebbenden moet ervoor zorgen dat alle deelnemers hun belangen en doelstellingen kunnen formuleren in een dialoog, tijdens de ontwerp-, plannings- en uitvoeringsfasen van het ruimtelijkeordeningsproces. Deze vorm van planning benadrukt het gezamenlijk leren door en met de lokale of regionale bevolking/stakeholders. Volledige betrokkenheid van belanghebbenden is van essentieel belang om een toekomstvisie te bepalen, prioriteiten vast te stellen op het gebied van aanpassing aan de klimaatverandering en beperking van het risico op rampen, conflicten tussen sectoren te voorkomen/te minimaliseren en synergieën mogelijk te maken. 

Het beleid en de subsidies van de EU zijn van grote invloed op veranderingen in landgebruik op regionale schaal. Sterke beleidsondersteuning is nodig in de planningsfase en is een belangrijke motor voor de uitvoering van de geplande maatregelen. Een goede betrokkenheid van belanghebbenden is van essentieel belang om te zorgen voor een transparant en gedeeld planningsproces dat leidt tot gezamenlijk overeengekomen ruimtelijke maatregelen. Persoonlijke belangen van grondeigenaren kunnen echter als beperkende factor fungeren als zij het niet eens zijn over de voorgestelde wijzigingen in het landgebruik. Bovendien kan de harmonisatie van het landgebruiksplan met reeds bestaande planningsinstrumenten en sectoraal beleid een uitdaging vormen. Contrasterende visies en doelstellingen tussen verschillende instrumenten moeten worden vermeden om een soepele uitvoering van het plan te waarborgen. 

Gebrek aan robuuste gegevens, onzekerheden in klimaatprognoses, effectieve samenwerking en informatie-uitwisseling tussen verschillende betrokken actoren vormen gemeenschappelijke beperkende factoren voor planning. 

Een landgebruiksplan is geen doel op zich, maar een instrument om tot een nuttig en duurzaam landgebruik te komen. Geen enkele ruimtelijke ordening mag daarom van start gaan zonder een grondige overweging en bespreking van de beschikbare financiële middelen en bronnen voor de uitvoering ervan. Zonder deze zekerheid zal zelfs een goed opgezet plan binnenkort op financiële knelpunten stuiten en zullen de in het plan voorziene maatregelen niet kunnen worden uitgevoerd. Het belangrijkste punt is dus om planning te koppelen aan budgettering – of zelfs beter begroten aan planning. 

Een ander aspect van het succes van ruimtelijke ordening hangt af van de capaciteiten van alle actoren, met name van het verantwoordelijke hoofdagentschap en van de instellingen en groepen die de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van het plan overnemen. De opbouw van die capaciteiten is vaak ingewikkelder dan verwacht. Gedecentraliseerde structuren voor ruimtelijke ordening bestaan vaak in heel Europa en de verantwoordelijkheden zijn verspreid over verschillende hiërarchieën. De capaciteit van deze structuren kan sterk verschillen tussen de verschillende instellingen, landen en regio's. Gebrek aan institutionele coördinatie, ondergekwalificeerd personeel, frequente personeelswisselingen, onevenwichtigheden tussen aanvaarde opdrachten en beschikbare capaciteiten, en een gerichtheid op uitvoering in plaats van planning zijn vaak beperkende factoren voor ruimtelijke ordening. 

Maatregelen voor ruimtelijke ordening verminderen de schadekosten door bepaalde activiteiten uit te sluiten van risicogebieden of door voorwaarden te scheppen waaronder bijzondere ontwikkeling in deze gebieden kan worden toegestaan. De Zuidplaspolder is gebruikt voor een grootschalig stadsontwikkelingsproject: klimaatbestendigheid van het gebied door ruimtelijke ordening heeft geleid tot een betere kosten-batenverhouding dan afzonderlijke aanpassingsmaatregelen (bv. overstromingsbestendige huisvesting en aangepaste infrastructuur) (Bruin, 2013). Uit onderzoek (bv. Tröltsch, et al., 2012) blijkt dat een kosten-batenanalyse moeilijk uit te voeren is, mede vanwege de grote onzekerheid van de klimaatprognoses. Een ander aspect waarmee rekening moet worden gehouden, is dat de baten-kostenverhouding van een ruimtelijk gebaseerde aanpassingsmaatstaf afhankelijk kan zijn van verschillende perspectieven, bijvoorbeeld wat voordelen voor een bepaalde gemeenschap oplevert, maar mogelijk de waarde van bepaalde individuele eigenschappen vermindert. In Oostenrijk zijn bijvoorbeeld rode zones (hoogrisicozones) die zijn gedefinieerd in “risicozoneplannen” die op gemeentelijk niveau zijn vastgesteld om de gevolgen van aardverschuivingen en overstromingen tegen te gaan, in sommige gevallen opnieuw ontworpen om het hoofd te bieden aan nieuwe risico’s als gevolg van klimaatverandering (bv. Neustift im Stubaital). Dit maakt het bouwen van huizen in deze gebieden moeilijker of zelfs onmogelijk, wat resulteert in een verlies van waarde van onroerend goed. 

De ruimtelijke ordening wordt beïnvloed door de uitvoering van een breed scala aan EU-beleidslijnen en -richtlijnen, waaronder het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn, de kaderrichtlijn water, de overstromingsrichtlijn, het beleid inzake geïntegreerd beheer van kustgebieden enz. Anderzijds wordt ook verwacht dat geplande maatregelen direct of indirect zullen bijdragen tot de doelstellingen van deze beleidslijnen en richtlijnen.  

Door het opstellen van ruimtelijke plannen, ontwikkelingscontrole en de toepassing van planningstechnieken en -benaderingen kan ruimtelijke ordening bijvoorbeeld bijdragen aan de succesvolle uitvoering van de 'basismaatregelen' van de KRW en zo bijdragen aan het duurzaam beheer en de bescherming van zoetwaterbronnen. Een ander voorbeeld is de verwezenlijking van Natura 2000-doelstellingen in combinatie met ontwikkelingsdoelen door middel van ruimtelijke ordening. Dit biedt een groot potentieel om het biodiversiteitsverlies doeltreffend terug te dringen en ervoor te zorgen dat de verschillende sectorale ontwikkelingen in overeenstemming zijn met de natuurwetgeving. 

De tijd die nodig is om een plan voor landgebruik op te stellen, is afhankelijk van de nationale regelgeving, de typologie van het betrokken specifieke plan en de omvang ervan. De tijd hangt ook af van het participatieproces dat is opgezet en van de mogelijke conflicten tussen de verschillende betrokken autoriteiten en belanghebbenden. De uitvoering van het plan is ook variabel en vereist doorgaans 5 tot 10 jaar, met periodieke opeenvolgende herzieningen en updates. 

Aanpassing door ruimtelijke ordening die de klimaatverandering volledig integreert, vereist een langetermijnvisie en langetermijndoelstellingen. Periodieke herziening van ruimtelijkeordeningsplannen moet worden overwogen (om de vijf tot tien jaar), volgens een flexibele en adaptieve benadering van ruimtelijke ordening, om de integratie mogelijk te maken van de vooruitgang op het gebied van kennis en de herziening van acties op basis van de monitoring van de geleidelijk uitgevoerde maatregelen. De levensduur van een landgebruiksplan hangt grotendeels samen met de levensduur van de geplande maatregelen, variërend van twee of drie decennia tot meer dan 100 jaar, bijvoorbeeld voor complexe interventies gericht op kustbescherming of ingrijpende veranderingen in de toewijzing van landgebruik.