Publiek-private samenwerking voor een nieuw overstromingsbestendig district in Bilbao, Spanje

Bilbao ligt in de Nerbioi-vallei waar de Nerbioi-rivier doorheen stroomt, beïnvloed door de getijden van de oceaan.

Overstromingen van rivieren vormen nu al de meest voorkomende bedreiging in de vallei, die voornamelijk wordt veroorzaakt door de toegenomen afvloeiing als gevolg van veranderingen in de bodembedekking als gevolg van ontoereikend bosbeheer, intensieve veeteelt en recreatieve praktijken, alsook door de stedelijke wildgroei van Bilbao. De kosten voor het grootstedelijke gebied van Bilbao in verband met overstromingen van rivieren worden geraamd op 5,5 miljoen EUR voor een regenval van eens in de tien jaar (T=10), 241 miljoen EUR voor een regenval van eens in de honderd jaar (T=100) en 444 miljoen EUR voor een regenval van eens in de 500 jaar (T=500) (lagere ramingen).

Bilbao is een stad met een bloeiende economie en een groeiende dienstensector. De stad wordt geconfronteerd met een grote vraag naar nieuwe wooneenheden en bijbehorende infrastructuren. Liggend in een vallei, Bilbao heeft weinig ruimte om uit te breiden en oplossingen moeten worden gevonden binnen de huidige gebouwde omgeving. Zorrotzaurre is een eerder verlaten industrieel schiereiland gelegen in de Bilbao Ría, de gezamenlijke monding of de rivieren Nerbioi e Ibaizábal, aan de oevers waarvan de stad Bilbao ligt. Daarom is het een interessante kans voor de stedelijke herontwikkeling, op voorwaarde dat het wordt beschermd tegen huidige en toekomstige klimaatrisico's.

Op basis van eerdere regionale klimaatprognoses is uit een economische beoordeling van de gevolgen van de klimaatverandering voor de stad gebleken dat de verwachte schadekosten als gevolg van het verhoogde overstromingsrisico van het grootstedelijk gebied van Bilbao aanzienlijk kunnen toenemen ten opzichte van de huidige hierboven vermelde ramingen.

In de klimaatkwetsbaarheidsbeoordeling in het aanpassingsplan voor Bilbao (2019) wordt benadrukt dat het overstromingsrisico voor de stad het gevolg is van het gezamenlijke effect van drie door de klimaatverandering veroorzaakte gevaren: zeespiegelstijging, rivieroverstromingen en pluviale overstromingen:

• Zeespiegelstijging kan leiden tot hogere waterstanden in de Golf van Biskaje en bijgevolg, langs de oever van Bilbao Ría die door de stad stroomt, met verwachte stijgingen van 0,45 m (onder RCP4.5) tot 0,65 m (onder RCP 8.5) tegen het einde van de eeuw.
• Rivieroverstromingen in de Ría kunnen de huidige T100-evenementen (100 jaar terugkeerniveau) tegen het einde van de eeuw omzetten in T10-evenementen.
• Dit wordt nog verergerd door een verwachte toename van de regenval met 21% tegen het midden van de eeuw en 15% tegen het einde van de eeuw, in een RCP8.5-scenario.

Vanwege zijn positie en bevleesdheid wordt Zorrotzaure sterk blootgesteld aan deze boomgevaren. In oktober 2018 heeft het openen van het Deusto-kanaal en het veranderen van het schiereiland in een eiland de overstromingsrisico's voor dit deel van de stad en andere kuststeden langs de Ría echter aanzienlijk verminderd.

Het doel van het herontwikkelingsproject is Zorrotzaurre om te vormen van een grotendeels verlaten en verontreinigd industrieterrein tot een woonwijk en een levendige ruimte voor de inwoners en bezoekers van Bilbao. Het ontwikkelingsplan voorziet in de bouw van 5.473 nieuwe woningen en 202.129 vierkante meter bouw voor economische activiteit (25% van de totale oppervlakte).

Dit vereist onder meer adequate bescherming tegen het verhoogde overstromingsrisico als gevolg van de klimaatverandering. Doelstellingen met betrekking tot overstromingen zijn gedefinieerd als:

• bestaande huizen in Zorrotzaurre moeten goed worden beschermd tegen T100-regenvalgebeurtenissen (dat wil zeggen overstromingsgebeurtenissen van een omvang die historisch elke 100 jaar wordt geregistreerd).
• Nieuwe gebouwen/woningen moeten bestand zijn tegen T500-gebeurtenissen (nog minder frequente, meer catastrofale gebeurtenissen, die om de 500 jaar terugkeren).
• Deze doelstellingen zijn in overeenstemming met het masterplan voor stadsplanning in Bilbao, het masterplan voor Zorrotzaurre en het aanpassingsplan van Bilbao (zie het hoofdstuk Juridische aspecten hieronder voor meer details).

Om een evenwichtige stedelijke ontwikkeling van het Zorrotzaurre-gebied te creëren, wordt 50% van de nieuwe wooneenheden toegewezen aan sociale woningen en afzonderlijk verkocht in het kader van een beschermd marktsysteem. Het plan voorziet in een nieuwe wijk die goed verbonden is met de rest van de stad, uitgerust met betaalbare woningen en gebieden voor milieuvriendelijke economische activiteiten. Tweederde van het Zorrotzaurre-gebied is gereserveerd voor openbaar gebruik, waaronder open groene gebieden waar zowel de lokale gemeenschap als bezoekers van kunnen genieten, en openbare voorzieningen voor onderwijs, gezondheid, sport en cultureel gebruik. Deze mix van residentiële (huisvesting), publieke en economische activiteiten heeft tot doel de mobiliteitsbehoeften van de bewoners van het eiland te verminderen en ruimte voor artistieke en creatieve innovatie te stimuleren. Zorrotzaurre wil daarom uitgroeien tot een “creatief eiland”. Om de nieuwe woonwijk Zorrotzaurre te beschermen tegen overstromingen, worden verschillende maatregelen genomen:

• Opening van het Deustokanaal tussen het vasteland en het schiereiland Zorrotzaurre (oktober 2018). De opening van het kanaal vermindert het overstromingspotentieel door een verhoogde watercapaciteit te creëren en daardoor de hoogte van het wateroppervlak te verminderen. Studies tonen aan dat de opening van het kanaal het risico op overstromingen in Zorrotzaurre en andere stedelijke gebieden (bijvoorbeeld Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra en Campo Volantín) aanzienlijk vermindert, waaronder het historische centrum van Bilbao hoger stroomopwaarts. Met deze aanpassingsmaatregel kan een overstromingsniveaudaling tussen 1 en 0,5 meter worden bereikt. Evenzo heeft het Research Center for Climate Change, BC3, een studie uitgevoerd waarin werd geconcludeerd dat de opening van het kanaal zou leiden tot een aanzienlijke vermindering van de verwachte economische schade als gevolg van overstromingen in Bilbao (Martinez-Juarez, 2020). De opening van het kanaal verandert het schiereiland in een eiland, verbonden met het vasteland door middel van nieuwe bruggen.
• Verhoging van het maaiveld. Tijdens de eerste fase van het project is het oppervlak in het oosten en westen van het schiereiland Zorrotzaurre met 1,5 meter verhoogd, zodat nieuwe gebouwen op een hoger niveau kunnen worden gebouwd. Dit moet de nieuwe gebouwen beschermen tegen T=500 regenval.
• Bouw van een overstromingsbeschermingsmuur (begonnen in augustus 2023). Ter bescherming van de 47 bestaande gebouwen (waaronder 352 appartementen) op het schiereiland, meestal gelegen naast de rivier, is een 1 meter hoge waterkering in aanbouw. Deze barrière moet ervoor zorgen dat bestaande gebouwen worden beschermd tegen overstromingen van T = 100 regenval.
• Groene, open ruimtes. De 7,5 km lange rivieroever wordt grotendeels (95%) een 20 meter brede openbare ruimte voor voetgangers en fietsers, deels op het huidige niveau en deels op het verhoogde niveau. Een deel van dit gebied kan worden gebruikt als overloopgebied voor de rivier. De groene open ruimtes zijn geconcentreerd aan beide randen van het eiland. Aan de kanaalzijde zijn er grote loopbruggen aan beide oevers van het kanaal, evenals een lineair park van 40.000 vierkante meter in het centrale deel van het eiland. De tuinen van Botica Vieja aan de andere kant van het kanaal worden uitgebreid en vergroot en door de nieuwe bruggen verbonden met de open ruimtes op het eiland Zorrotzaurre. Het netwerk wordt aangevuld met “groene vingers” van meer dan 5 000 vierkante meter die zich over het eiland uitstrekken van het kanaal tot het pad aan de oever van de rivier.
• Levering van stormwatertanks. Naast de bovenstaande maatregelen is in oktober 2022 gestart met de bouw van drie regenwatertanks voor de opslag van overtollig water, een in San Ignacio (620 kubieke meter) en twee in Ribera de Duesto (2100 kubieke meter elk) (twee wijken aan de andere kant van het kanaal).

Er zijn specifieke governance-instellingen opgericht om het uitvoeringsproces van dit complexe project te sturen. De particuliere grondeigenaren van Zorrotzaurre zitten samen met de overheid in de “Comisión Gestora de Zorrotzaurre”, de beheerscommissie van Zorrotzaurre.

De particuliere sector heeft het partnerschap geïnitieerd en vanwege het belang van het project en de hoeveelheid grond die eigendom is van overheidsinstanties (haven, stad en provincie) is de publieke sector toegetreden tot de “Comisión Gestora”.

Naast deze commissie werd ook de “Juntade Concertación”,een organisatie die is gedefinieerd in de Baskische wet voor stedenbouw, opgericht om de eerste fase van het project te ontwikkelen.

Beide organisaties (de Comisión Gestora en de Junta de Concertación) hebben geen winstoogmerk, aangezien het uiteindelijke doel is de kosten in evenwicht te brengen met de investeringen van de eigenaars.

De belangrijkste belanghebbenden van het herontwikkelingsproject zijn de grondeigenaren van Zorrotzaurre. Zij maken actief deel uit van het publiek-private partnerschap, de “Comisión Gestora de Zorrotzaurre” (zie Oplossingen). De huidige leden van deze beheerscommissie bezitten 65% van de grond in Zorrotzaurre. Dit zijn: de regionale Baskische regering (via het ministerie van Territoriale Planning, Huisvesting en Vervoer en het overheidsbedrijf Visesa), de gemeenteraad van Bilbao, het havenbedrijf van Bilbao en particuliere entiteiten “Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.” en “Vicinay Cadenas S.A.”. De “Comisión Gestora de Zorrotzaurre” houdt toezicht op het herontwikkelingsplan van Zorrotzaurre (het “Masterplan Zorrotzaurre”).

De inwoners van Zorrotzaurre zijn uitgesloten van lidmaatschap omdat ze niet geacht worden de kosten van het project te betalen. Samen met de buurtvereniging zijn ze echter betrokken geweest bij het ontwerp en de ontwikkeling van de plannen door middel van verschillende interacties met de projectmanagers. Een van de resultaten van deze besprekingen is een programma opgesteld door de “Society for Municipal Restoration” of Surbisa, met een afgeschermd budget (50 % door ontwikkelaars van het algemene project en 50 % door de gemeente) om bestaande eigenaren en huurders te ondersteunen en te helpen hun gebouwen te restaureren met speciale aandacht voor het verbeteren van de toegankelijkheid en energiebesparing. Surbisa is een gemeentelijk bedrijf, 100% eigendom van de stad.

Bovendien heeft het herontwikkelingsplan twee perioden van openbare raadpleging gekend, waarin respectievelijk 38 en 10 aanvragen werden ontvangen van burgers van Bilbao. Als gevolg van de vorderingen is een aantal wijzigingen aangebracht in de oorspronkelijke planningsaanpak, waarvan sommige van ondergeschikte aard en andere van fundamentelere aard zijn. Zo bleef het voormalige industriële gebouw “Papelera”, gelegen aan de rivieroever van Deusto, op zijn plaats, omdat burgers dit historische gebouw nu uitdrukkelijk wilden laten ombouwen tot een universiteit.

De herontwikkeling van Zorrotzaurre is een langzaam en complex project dat ook werd getroffen door de algemene economische crisis van 2007-2008. In plaats van het hele project in één keer uit te voeren, werd daarom besloten het plan voor het schiereiland/eiland op te splitsen in twee gebieden en deze twee ruimtelijke plannen zijn vervolgens verder onderverdeeld in gefaseerde ontwikkelingen. Verschillende factoren bepalen de complexiteit van het project en vertragen de uitvoering ervan:

• Het grote aantal betrokken belanghebbenden, waaronder de gemeente, grondeigenaren en bewoners.
• Bodemverontreiniging: Vanwege eerdere industriële activiteiten is de bodem in sommige gebieden vervuild en moet deze worden ontsmet voordat met de bouwwerkzaamheden kan worden begonnen. Bodemaanwinning voor twee derde van het gebied (overeenkomend met de eerste ontwikkelingseenheid) werd voltooid in 2021. Reclamatie wordt betaald door de bedrijven die het hebben veroorzaakt, of door de huidige landeigenaren als de eerste niet meer bestaan.
• Verhuizende industrieën: het plan omvat ook de sloop van verschillende gebouwen en de verhuizing van 30 bedrijven naar andere locaties buiten Zorrotzaurre. Hiervoor zijn een speciaal plan en een subproject opgesteld, het zogenaamde “hertoewijzingsproject”, dat ook bestond uit het verzamelen van middelen binnen de “Comisión Gestora de Zorrotzaurre” om de betrokken partijen te compenseren. Door de compensatie en de ruime voorbereidingstijd voor de verhuizing zijn er uiteindelijk weinig problemen met de betrokken partijen.

Aan de andere kant is een van de grootste troeven van het project het investeringsvehikel dat is gesloten: het grote aantal grondbezitters van elke omvang dat in het publiek-private partnerschap (de “Comisión Gestora de Zorrotzaurre”) is samengebracht. Het partnerschap omvat een coördinatieraad en een raad van bestuur, die toezicht houdt op de uitvoering van de werkzaamheden en de coördinatie en werking van het project vergemakkelijkt.

 

 

De uiteindelijke kosten voor de opening van het Deusto bedroegen ongeveer 21 miljoen EUR, bijna het dubbele van de oorspronkelijke raming (12,1 EUR). De gemeenteraad neemt deze uitgaven op zich omdat ze met de Baskische regering een akkoord hebben bereikt dat het Baskische land op zijn beurt de kosten van een van de nieuwe bruggen zal financieren. De gemeente zal ook de waterkering (1,68 miljoen EUR) en de regenwatertanks (met een budget van 5,7 miljoen EUR) betalen, zoals overeengekomen tussen de gemeente en de “Comisión Gestora de Zorrotzaurre”. De kosten voor de hoogte van de begane grond en openbare, groene ruimten (evenals de andere herontwikkelingskosten) worden betaald door de “Comisión Gestora de Zorrotzaurre”, het publiek-private partnerschap dat is opgericht voor de herontwikkeling van Zorrotzaurre. De leden van de Commissie betalen alle kosten van het project en dragen financieel bij in verhouding tot het aandeel grond dat zij bezitten (51 % publiek, 49 % particulier).

Volgens de BC3-studie over de kosten en baten van de opening van het Deustokanaal kunnen de algemene oplossingen ter bescherming tegen overstromingen naar schatting: i) het elimineren van de schadekosten in verband met T=10 regenvalgebeurtenissen; en ii) de schadekosten voor T=100- en T=500-evenementen met respectievelijk ongeveer 67 % en 30 % te verlagen. Naast de directe voordelen in termen van verminderde blootstelling aan overstromingen, brengt de herkwalificatie van het eiland ook nevenvoordelen met zich mee in termen van het verminderen van de druk op de woningvraag, het verminderen van verkeerscongestie en het vergroten van de groene gebieden en de culturele ruimtes die beschikbaar zijn in Bilbao.

De rechtsgrondslag voor de uitvoering van de aanpassingsmaatregelen in het Zorrotzaurre is het masterplan voor stadsplanning in Bilbao (goedgekeurd in 1995 en herzien in 2016) en het masterplan voor Zorrotzaurre (opgesteld in 2004 en herzien in 2007). Het eerste document verschafte de rechtsgrondslag voor de verandering van landgebruik van Zorrotzaurre van industrieel naar residentieel. Het tweede document definieert het herontwikkelingsontwerp van de wijk. Het werd ontworpen door de prestigieuze architect Zaha Hadid en officieel goedgekeurd door de gemeenteraad van Bilbao in 2012.

De “Comisión Gestora de Zorrotzaurre” speelt een leidende rol bij het bevorderen van de werkzaamheden en het verwezenlijken van de doelstellingen van het plan, alsook bij het oplossen van problemen die zich tijdens de uitvoering kunnen voordoen. De uitvoerende besluiten worden genomen door de leden van de raad van bestuur van de organisatie, die op het hoogste niveau vertegenwoordigers van de eigenaren van onroerend goed zijn. De coördinatieraad is daarentegen verantwoordelijk voor de dagelijkse gang van zaken en brengt regelmatig verslag uit aan de raad van bestuur.

De aanpassingsdoelstellingen van het “Masterplan Zorrotzaurre” worden ondersteund door de nationale en regionale aanpassingsstrategieën. Het ministerie van Milieu van de Spaanse regering heeft in 2007 een “Spaansestrategie voor klimaatverandering en schone energie” gepubliceerd, waarin zijn plannen tot 2020 worden uiteengezet. Baskenland heeft de “Baskischestrategie inzake klimaatverandering 2050” gevolgd en in 2015 aangenomen. Hoewel de gevolgen van dit laatste voor de Baskische gemeenten nog moeten worden afgewacht, bieden beide strategieën een stimulans om op lokaal niveau meer te doen om de gevolgen van de klimaatverandering te voorkomen.

In 2019 werd het aanpassingsplan voor de stad Bilbao gepubliceerd. Dit plan bevat de actielijnen voor de korte en middellange termijn om een alomvattende reactie te bieden op de klimaatkwetsbaarheden van de stad, rekening houdend met de richtsnoeren van de Spaanse nationale aanpassing van 2014 en de strategie inzake klimaatverandering tot 2050 van Baskenland. De restauratie van Zorrotzaurre, zoals beschreven in de strategie voor duurzame stedelijke ontwikkeling van de stad Bilbao, is een van de bouwstenen van het plan en de belangrijkste actielijn om het overstromingsrisico het hoofd te bieden. 

De werken begonnen in 2016 met de bouw van de Frank Gehrybrug over het kanaal, geopend in 2018. De decontaminatie van de bodem van het grotere woongedeelte is voltooid. Verschillende delen van het project bevinden zich momenteel in de bouwfase en de volledige stedelijke herontwikkeling van het eiland zal naar verwachting meer dan 30 jaar duren voor de voltooiing ervan.

Er wordt ook veel tijd besteed aan de oprichting van de bestuursorganen die belast zijn met de uitvoering van het project (Juntas de Concertación). Terwijl die voor de noordelijke en zuidelijke delen van het eiland in 2013 van start zijn gegaan, zal die voor het centrale deel van het eiland naar verwachting tien jaar later, in november 2023, worden vastgesteld.

Het publiek-private partnerschap en de Comisión Gestora de Zorrotzaurre zullen gedurende de gehele looptijd van het project worden gehandhaafd.

De maatregelen ter bescherming tegen overstromingen zullen naar verwachting de levensduur van de gebouwen meegaan. Het hele herontwikkelingsplan van het gebied zal naar verwachting voor onbepaalde tijd duren.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Slimme stadsontwikkeling in Zorrotzaurre, Bilbao een case-analyse

Activiteiten in de omgeving van Ordenación Urbana de Zorrotzaurre