Particuliere-publieke partnerschappen (PPP's) voor de aanpassing en het onderhoud van infrastructuur en diensten

Momenteel is de mate waarin belanghebbenden betrokken zijn bij contractuele PPP’s een onderbelicht aspect (Nederhand en Klijn, 2019) van de succesvolle afronding van deze projecten. Over het algemeen moet een onderscheid worden gemaakt tussen de rol van belanghebbenden in het project zelf (bv. de ontwikkeling van infrastructuur) en hun rol bij het opzetten van het PPP. Belanghebbenden zijn onder meer degenen die formeel lid zijn van het PPP en die rechtstreeks zeggenschap hebben over middelen en degenen die, hoewel zij “extern” zijn aan het project, er rechtstreeks door worden getroffen en belang hebben bij het succes ervan (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Sommige studiebevindingen wijzen erop dat een PPP de omgeving van belanghebbenden complexer maakt om te beheren, vanwege de betrokkenheid van meerdere relaties in een PPP-aanbestedingsstructuur. Dit kan leiden tot mogelijk tegenstrijdige belangen of verschillende verwachtingen van belanghebbenden die betrokken zijn bij PPP-projecten. Het slechte beheer van de relaties met belanghebbenden resulteerde in een van de belangrijkste redenen voor het mislukken van PPP-projecten in een mondiale context (Jayasuriya et al., 2020). Hoewel er een gebrek aan studies over het beheer van belanghebbenden binnen PPP's is geklaagd, zijn cruciale aspecten voor conflictpreventie in PPP-projecten al bekend. Voorbeelden hiervan zijn uitgebreide raadpleging, overeenstemming en duidelijke vaststelling van overeengekomen doelstellingen, en vaststelling van de rollen en verantwoordelijkheden van publieke en private actoren.De belangrijkste elementen voor een succesvol beheer van belanghebbenden zijn samengevat in het PPP Contract Management Tool van de Global Infrastructure Hub en de Wereldbank (hoofdstuk3). De tool bevat een leidraad voor het beheer van de relaties met de particuliere onderneming van het PPP, met andere particuliere belanghebbenden, met eindgebruikers, bedrijven en de gemeenschap, en met overheidsinstanties.

PPP's bieden een potentiële mogelijkheid om openbare infrastructuur en diensten aan te bieden om zich efficiënt aan de klimaatverandering aan te passen. Hun succes hangt af van verschillende belangrijke factoren.

• Duidelijk gedefinieerde project scope, doelstellingen en deliverables bieden een solide basis.
• De uitvoering van succesvolle PPP-projecten vereist aanzienlijke administratieve capaciteit. Dit kan alleen worden gewaarborgd door passende institutionele en juridische kaders en langdurige ervaring met de uitvoering van PPP-projecten. Bovendien zijn effectieve governancekaders met duidelijke rollen, verantwoordelijkheden en besluitvormingsprocessen van vitaal belang voor het succes van PPP's.
• Doeltreffende risicoallocatie, waarbij risico's eerlijk worden verdeeld tussen de publieke en private sector, is van cruciaal belang voor de levensvatbaarheid van projecten. Dit kan ook een uitdagende factor zijn, aangezien het risico in de loop van de tijd kan veranderen als gevolg van klimaatverandering.
• Het bevorderen van sterke samenwerkingsrelaties tussen partners is essentieel voor een succesvolle uitvoering van projecten en voor het met één stem spreken van de betrokken belanghebbenden.
• Robuuste financiële structuren, met inbegrip van passende risicobeheerstrategieën, zijn van het grootste belang om particuliere investeringen aan te trekken.
• Het gebruik van MRE-procedures kan het mogelijk maken de doeltreffendheid van de maatregelen te volgen en lopende projecten aan te passen en lessen te trekken voor toekomstige projecten. Het beheer van de prestaties van een particuliere partner in een PPP-project is bijzonder belangrijk: de toewijzing van adequate middelen en de duidelijke vaststelling van kernprestatie-indicatoren moeten worden gewaarborgd. Gedetailleerde richtsnoeren voor prestatiemonitoring zijn te vinden in het PPP Contract Management Tool van de Global Infrastructure Hub en de Wereldbank (hoofdstuk 3).

Uitdagingen in verband met PPP zijn politieke instabiliteit, economische neergang en complexe regelgevingsprocessen die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering van projecten (bv. tijdschema’s, kosten). Onvoldoende inzicht in de regels en kenmerken van de publieke sector door particuliere investeerders en vice versa kan de ontwikkeling en uitvoering van projecten belemmeren. Bovendien kunnen negatieve percepties van belanghebbenden/publiek en weerstand tegen privatisering obstakels opwerpen.

Traditionele projecten kunnen worden opgesplitst in percelen om meer inschrijvers aan te trekken. PPP-projecten vereisen een minimumomvang om de kosten van aanbestedingen te rechtvaardigen en de schaalvoordelen te vergemakkelijken die nodig zijn voor een grotere efficiëntie van de exploitatie en het onderhoud. De zeer grote reikwijdte van potentiële projecten kan echter soms de concurrentie verminderen, aangezien weinig bedrijven over het algemeen over de financiële middelen beschikken om offertes in te dienen. Met contracten van zeer hoge waarde kunnen slechts een klein aantal exploitanten, misschien slechts één, alle gevraagde producten of diensten aanbieden. Dit zou de aanbestedende dienst in een afhankelijkheidspositie kunnen brengen (Europese Rekenkamer, 2018).

Om deze uitdagingen het hoofd te bieden, zijn een zorgvuldige planning, effectief risicobeheer en een sterke betrokkenheid van belanghebbenden absoluut noodzakelijk. Door deze factoren aan te pakken, kunnen overheden en particuliere partners de kans vergroten op succesvolle PPP-aanpassingsprojecten die waar voor hun geld en betere openbare diensten opleveren.

PPP's kunnen een tweeledige aanpak bieden voor elk aanpassingsproject. Enerzijds versnellen ze de projectuitvoering door gebruik te maken van de efficiëntie en het kapitaal van de particuliere sector. Anderzijds kunnen PPP's innovatieve oplossingen introduceren en mogelijk de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren. PPP's maken het mogelijk projecten te financieren die anders niet haalbaar zouden zijn als gevolg van beperkingen in de overheidsbegrotingen.

Deze voordelen brengen echter kosten met zich mee. Projectkosten of onderhoudskosten overschrijden vaak de traditionele modellen van de publieke sector als gevolg van winstmarges in de particuliere sector. De complexiteit van contractonderhandelingen en financiële verplichtingen op lange termijn voor overheden zijn belangrijke nadelen. Bovendien kan de overdracht van bepaalde risico's aan de particuliere sector leiden tot onvoorziene uitdagingen en conflicten tussen de publieke en private partners.

De EU reguleert PPP's door middel van richtlijnen die de in de EU-verdragen vastgelegde beginselen en vrijheden ten uitvoer leggen en uitbreiden. Deze richtlijnen hebben tot doel de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten transparant te maken en open te stellen voor alle leveranciers in de hele EU. Daarom kunnen deze leveranciers hun diensten en producten aanbieden aan overheidsinstanties in de hele interne markt van de EU.

In maart 2014 heeft de EU twee voor PPP's relevante EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten vastgesteld: met name overheidsopdrachten en concessies. De richtlijn overheidsopdrachten (Richtlijn2014/24/EU)en de concessierichtlijn (Richtlijn2014/23/EU)weerspiegelen de wens van de EU om concessies nauwer te reguleren (EuropeseInvesteringsbank, 2016). Beide richtlijnen moeten in nationale wetgeving worden omgezet. De daadwerkelijke uitvoering van PPP's wordt ook beperkt door nationale of subnationale rechtskaders. Hierin kunnen specifieke regels voor contracten, beperkingen van het toepassingsgebied en verschillende typologieën van betrekkingen tussen de publieke en de particuliere sector worden vastgesteld.

Het tijdschema voor het opzetten van een PPP kan aanzienlijk variëren, afhankelijk van verschillende factoren:

• Complexiteit van het project: Grotere, complexere projecten duren natuurlijk langer om te onderhandelen en uit te voeren.
• Regelgevingsklimaat: Een duidelijk en efficiënt regelgevingskader kan het proces versnellen.
• Procedures voor overheidsopdrachten: de complexiteit van de procedures voor overheidsopdrachten kan van invloed zijn op de termijnen.
• Onderhandelingsvaardigheden: effectieve onderhandelingen tussen publieke en private partners kunnen het proces versnellen.
• Economische omstandigheden: economische factoren kunnen van invloed zijn op de beschikbaarheid van particuliere financiering en de haalbaarheid van projecten.

Over het algemeen kan het opzetten van een PPP ongeveer twee tot vijf jaar of zelfs langer duren.

PPS zijn meestal langlopende overeenkomsten. Afhankelijk van het type project dat onder het PPP valt, varieert de levensduur van 20 tot 30 jaar, maar kan deze, afhankelijk van het specifieke project, langer of korter zijn. PPP's hebben niet alleen betrekking op de bouwfase a van een infrastructuur. Het heeft ook betrekking op de werking en het onderhoud ervan, waaruit zij economisch rendement behalen door middel van gebruiksvergoedingen of betalingen van de overheid.