Publiek-private partnerschappen (PPP's) voor de aanpassing en het onderhoud van infrastructuur en diensten

Klimaatverandering brengt steeds grotere uitdagingen voor de infrastructuur met zich mee. Het zal van invloed zijn op alle soorten infrastructuur, met inbegrip van energie, vervoer en water. Voorbeelden hiervan zijn dijken, die mogelijk niet bestand zijn tegen stijgende waterstanden; havens die mogelijk worden overspoeld, wegen en spoorwegen die mogelijk niet meer toegankelijk zijn, vervoersdiensten die mogelijk opnieuw worden gepland. Dit gebeurt zowel als gevolg van langzame gebeurtenissen en plotselinge extreme gebeurtenissen, en kan leiden tot hogere kosten. Volgens de analyse van de OESO, de Wereldbank en het VN-milieu (Infrastructuur voor een klimaatbestendige toekomst, 2024) zal tegen 2030 een jaarlijkse investering van 6,9 biljoen USD (ongeveer 6,6 biljoen EUR) in infrastructuur nodig zijn om ervoor te zorgen dat investeringen in infrastructuur verenigbaar zijn met de duurzameontwikkelingsdoelstellingen en de Overeenkomst van Parijs.

Aangezien de overheidsfinanciering voor aanpassing aan de klimaatverandering beperkt is, zijn particuliere investeringen en expertise, met inbegrip van financiering via publiek-private partnerschappen (PPP-modellen), van cruciaal belang voor de aanpassing van infrastructuur aan de klimaatverandering. Overheden kunnen ook particuliere bedrijven contracteren om bepaalde openbare diensten te leveren om klimaatbestendige infrastructuur op de lange termijn in stand te houden. Bovendien kunnen particuliere investeerders steun verlenen aan op de natuur gebaseerde oplossingen waarvan de financiering een belemmering vormt voor de wijdverbreide toepassing ervan.

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) definieert PPP’s als “langetermijnovereenkomsten tussen de overheid en een particuliere partner waarbij deze laatste openbare diensten verleent en financiert met behulp van een kapitaalmiddel, waarbij de daaraan verbonden risico’s worden gedeeld”.

Het belangrijkste verschil tussen PPP's en traditionele financieringsmodellen is de risicodeling tussen de publieke en private partner. Risico’s in een PPP-project moeten in beginsel worden toegewezen aan de partij die het meest geschikt is om ze te beheren, met als doel een optimaal evenwicht te bereiken tussen risicoverschuiving en compensatie voor de risicodragende partij. De private partner is vaak verantwoordelijk voor de risico's in verband met het ontwerp, de bouw, de financiering, de exploitatie en het onderhoud van de infrastructuur, terwijl de publieke partner meestal regelgevende en politieke risico's neemt. Doorgaans omvat PPP ook het aantrekken van inkomsten van belastingbetalers en/of gebruikers voor winst in de loop van het PPP-contract.

PPP's zijn een belangrijk aanknopingspunt om financiering uit de particuliere sector te mobiliseren om een financieringskloof in aanpassingsmaatregelen te overbruggen. Zij moeten bestand zijn tegen klimaatverandering en werken aan het opbouwen van de veerkracht van de gemeenschappen die zij dienen. De betrokkenheid van de particuliere sector kan, naast investeringscapaciteit en financiering, leiden tot innovatief denken en nieuwe expertise.

PPP's voor aanpassing aan de klimaatverandering kunnen echter een uitdaging zijn vanwege de zeer onzekere toekomstige omstandigheden. Dit kan de oprichting van KKS belemmeren, aangezien zij een zekere mate van voorspelbaarheid vereisen om investeringen en financiering aan te trekken. PPS tussen bedrijven en lokale overheden kunnen worden bekendgemaakt als onderdeel van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO) van bedrijven, om gezamenlijke acties te ondernemen voor de aanpassing van steden aan de klimaatverandering. Succesvolle voorbeelden zijn te zien in het LIFE CITYAdaP3-project, dat tot doel had de particuliere sector in de EU te betrekken bij de financiering van stedelijke aanpassing. Het Public-Private Partnership Resource Center van de Wereldbank biedt een inventaris van middelen voor het ontwerpen en uitvoeren van klimaatbestendige PPP’s.

Momenteel is de mate waarin belanghebbenden betrokken zijn bij contractuele PPP’s een onderbelicht aspect (Nederhand en Klijn, 2019) van de succesvolle voltooiing van deze projecten. In het algemeen moet een onderscheid worden gemaakt tussen de rol van belanghebbenden in het project zelf (bv. infrastructuurontwikkeling) en hun rol bij het opzetten van het PPP. Belanghebbenden zijn onder meer degenen die formeel lid zijn van het PPP en die rechtstreeks zeggenschap hebben over middelen en degenen die, hoewel zij “extern” zijn aan het project, er rechtstreeks gevolgen van ondervinden en belang hebben bij het succes ervan (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Sommige studiebevindingen wijzen erop dat een PPP de omgeving voor belanghebbenden complexer maakt om te beheren, vanwege de betrokkenheid van meerdere relaties bij een PPP-aanbestedingsstructuur. Dit kan leiden tot mogelijke tegenstrijdige belangen of verschillende verwachtingen van belanghebbenden die betrokken zijn bij PPP-projecten. Het slechte beheer van de relaties met belanghebbenden was een van de belangrijkste redenen voor het mislukken van PPP-projecten in een mondiale context (Jayasuriya et al., 2020). Hoewel er wordt geklaagd over een gebrek aan studies over het beheer van belanghebbenden binnen PPP's, zijn cruciale aspecten voor conflictpreventie in PPP-projecten al bekend. Voorbeelden zijn het houden van uitgebreid overleg, het bereiken van overeenstemming over en het vaststellen van duidelijke overeengekomen doelen, en het definiëren van de rollen en verantwoordelijkheden van publieke en private actoren. De belangrijkste elementen van het succesvol beheren van belanghebbenden worden samengevat in het PPP-contractbeheersinstrument van de Global Infrastructure Hub en de Wereldbank (hoofdstuk 3). De tool bevat een leidraad voor het beheer van relaties met het particuliere bedrijf van het PPP, met andere particuliere belanghebbenden, met eindgebruikers, bedrijven en de gemeenschap, en met overheidsinstanties.

PPP's bieden mogelijkheden voor het leveren van openbare infrastructuur en diensten om zich efficiënt aan de klimaatverandering aan te passen. Hun succes hangt af van verschillende belangrijke factoren.

• Duidelijk gedefinieerde project scope, doelstellingen en deliverables bieden een solide basis.
• De uitvoering van succesvolle PPP-projecten vereist een aanzienlijke administratieve capaciteit. Dit kan alleen worden gewaarborgd door passende institutionele en wettelijke kaders en langdurige ervaring met de uitvoering van PPP-projecten. Bovendien zijn doeltreffende governancekaders met duidelijke rollen, verantwoordelijkheden en besluitvormingsprocessen van vitaal belang voor het succes van PPP's.
• Doeltreffende risicoverdeling, waarbij de risico's billijk worden verdeeld tussen de publieke en de private sector, is van cruciaal belang voor de levensvatbaarheid van projecten. Dit kan ook een uitdagende factor zijn, omdat het risico in de loop van de tijd kan veranderen als gevolg van klimaatverandering.
• Het bevorderen van sterke samenwerkingsrelaties tussen partners is van essentieel belang voor een succesvolle projectimplementatie en om met één stem te spreken met de betrokken belanghebbenden.
• Robuuste financiële structuren, met inbegrip van passende risicobeheerstrategieën, zijn van het grootste belang om particuliere investeringen aan te trekken.
• Het gebruik van MRE-procedures kan het mogelijk maken de doeltreffendheid van de maatregelen te volgen, lopende projecten aan te passen en lering te trekken uit toekomstige projecten. Het beheren van de prestaties van een particuliere partner in PPP-projecten is bijzonder belangrijk: de toewijzing van toereikende middelen en de duidelijke vaststelling van kernprestatie-indicatoren moeten worden gewaarborgd. Gedetailleerde richtsnoeren voor prestatiemonitoring zijn te vinden in het PPP Contract Management Tool van de Global Infrastructure Hub en de Wereldbank (hoofdstuk 3).

Uitdagingen in verband met PPP’s zijn politieke instabiliteit, economische neergang en complexe regelgevingsprocessen die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering van projecten (bv. tijdschema’s, kosten). Onvoldoende begrip van de regels en kenmerken van de publieke sector door particuliere investeerders en vice versa kan de ontwikkeling en uitvoering van projecten belemmeren. Bovendien kunnen negatieve perceptie van belanghebbenden/het publiek en weerstand tegen privatisering obstakels opwerpen.

Traditionele projecten kunnen in percelen worden opgesplitst om meer inschrijvers aan te trekken. PPP-projecten vereisen een minimumomvang om de aanschafkosten te rechtvaardigen en de schaalvoordelen te vergemakkelijken die nodig zijn voor een efficiëntere exploitatie en onderhoud. De zeer grote omvang van potentiële projecten kan echter soms het concurrentieniveau verminderen, aangezien weinig ondernemingen over het algemeen over de financiële middelen beschikken om in te schrijven. Met contracten van zeer hoge waarde kan slechts een klein aantal exploitanten, misschien slechts één, alle gevraagde producten of diensten aanbieden. Dit zou de aanbestedende dienst in een positie van afhankelijkheid kunnen brengen (Europese Rekenkamer, 2018).

Om deze uitdagingen het hoofd te bieden, zijn zorgvuldige planning, effectief risicobeheer en een sterke betrokkenheid van belanghebbenden noodzakelijk. Door deze factoren aan te pakken, kunnen overheden en particuliere partners de kans op succesvolle PPP-aanpassingsprojecten die kosteneffectief zijn en de openbare diensten verbeteren, vergroten.

PPP's kunnen een tweeledige aanpak bieden voor elk aanpassingsproject. Enerzijds versnellen zij de projectuitvoering door de efficiëntie en het kapitaal van de particuliere sector te benutten. Anderzijds kunnen PPP's innovatieve oplossingen introduceren en de kwaliteit van de dienstverlening mogelijk verbeteren. Met PPP's kunnen projecten worden gefinancierd die anders niet haalbaar zouden zijn als gevolg van beperkingen in de overheidsbegrotingen.

Deze voordelen brengen echter kosten met zich mee. Projectkosten of onderhoudskosten overtreffen vaak traditionele modellen van de publieke sector als gevolg van winstmarges van de particuliere sector. De complexiteit van contractonderhandelingen en financiële langetermijnverbintenissen voor overheden zijn belangrijke nadelen. Bovendien kan de overdracht van bepaalde risico’s aan de particuliere sector leiden tot onvoorziene uitdagingen en conflicten tussen de publieke en private partners.

De EU reguleert PPP's door middel van richtlijnen die uitvoering geven aan en voortbouwen op de beginselen en vrijheden die zijn vastgelegd in de EU-verdragen. Deze richtlijnen hebben tot doel de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten transparant te maken en open te stellen voor alle leveranciers in de hele EU. Daarom kunnen deze leveranciers hun diensten en producten aanbieden aan overheidsinstanties in de hele eengemaakte markt van de EU.

In maart 2014 heeft de EU twee EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten aangenomen die relevant zijn voor PPP's: met name overheidsopdrachten en concessies. De richtlijn inzake overheidsopdrachten (2014/24/EU) en de concessierichtlijn (2014/23/EU) weerspiegelen de wens van de EU om concessies beter te reguleren (Europese Investeringsbank, 2016). Beide richtlijnen moeten in nationale wetgeving worden omgezet. De daadwerkelijke uitvoering van PPP's wordt ook beperkt door nationale of subnationale rechtskaders. Daarin kunnen specifieke regels voor contracten, beperkingen van het toepassingsgebied en verschillende typologieën van betrekkingen tussen de publieke en de particuliere sector worden vastgesteld.

Het tijdsbestek voor het opzetten van een PPP kan aanzienlijk variëren, afhankelijk van verschillende factoren:

• Complexiteit van het project: Grotere, complexere projecten hebben natuurlijk meer tijd nodig om te onderhandelen en uit te voeren.
• Regelgevingsklimaat: Een duidelijk en efficiënt regelgevingskader kan het proces bespoedigen.
• Procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten: de complexiteit van openbare aanbestedingsprocedures kan van invloed zijn op de termijnen.
• Onderhandelingsvaardigheden: doeltreffende onderhandelingen tussen publieke en private partners kunnen het proces versnellen.
• Economische omstandigheden: economische factoren kunnen van invloed zijn op de beschikbaarheid van particuliere financiering en de haalbaarheid van projecten.

Over het algemeen kan het opzetten van een PPP ongeveer twee tot vijf jaar of zelfs langer duren.

KKS zijn meestal overeenkomsten voor de lange termijn. Afhankelijk van het type project dat onder het PPP valt, varieert de levensduur van 20 tot 30 jaar, maar kan deze afhankelijk van het specifieke project langer of korter zijn. PPP's hebben niet alleen betrekking op de bouwfase a van een infrastructuur. Het heeft ook betrekking op de werking en het onderhoud ervan, waaruit zij economisch rendement behalen door middel van gebruikersvergoedingen of overheidsbetalingen.