Optimalisatie van de mix van private en publieke financiering om klimaatadaptatiemaatregelen in Malmö te realiseren

Malmö ondervindt negatieve effecten van klimaatverandering als gevolg van stijgende temperaturen en overmatige regenval. Bijgevolg heeft de stad sinds het begin van de jaren negentig te maken gehad met verschillende overstromingsgerelateerde problemen. Het meest problematische probleem was de frequente overstroming van rioleringssystemen, die bijvoorbeeld werd aangepakt door middel van een duurzaam ontwerp voor het kwartaal Augustenborg, waarbij een partnerschap van belanghebbenden betrokken was. Aan het eind van de jaren negentig werd Malmö geconfronteerd met een grote economische verschuiving. Traditioneel was de economie van de stad grotendeels afhankelijk van de scheepswerf en de zware industrie. De sluiting van de scheepswerf als gevolg van een financiële crisis bood een kans om de lokale economie te transformeren. De stad wilde daarom de verschuiving maken van een industriële stad naar een duurzame en op kennis gebaseerde stad. Malmö is meerdere malen erkend als leider op het gebied van klimaattransitie en wordt sinds 2010 vijf keer als de meest duurzame gemeente van Zweden beschouwd. Toch blijft de stad zich verbeteren door het hoofd te bieden aan de grootste uitdagingen van vandaag; cloudburst adaptatie, sociale ongelijkheid en het woningtekort.

De economische verschuiving leidde in de jaren negentig tot grote interne werken binnen de gemeente en de ambitie om 3 grote investeringen te realiseren; de Øresundbrug die Malmö met Kopenhagen verbindt in 2001, de oprichting van de universiteit van Malmö in 1998 en de herontwikkeling van de westelijke haven sinds 2001. Het westelijke havendistrict moest worden ontwikkeld als een voorbeeld van duurzame stedelijke ontwikkeling. Met betrekking tot klimaatadaptatie omvatte dit de ambitie om een wijk te creëren die cloudburstbestendig is. De stad realiseerde zich echter dat de eigenlijke bouw van de wijk in handen lag van ontwikkelaars. De stad wilde daarom een partnerschapsproces met belanghebbenden ontwikkelen waarmee zij de duurzame ambities van de stad konden verwezenlijken, zonder de bouw van de ontwikkeling daadwerkelijk te financieren. Het stelt de stad in staat om de maatregelen te identificeren waarvoor extra overheidsfinanciering nodig is en dus de optimale mix van publieke en private financiering om een duurzame stedelijke ontwikkeling te realiseren.

De stad Malmö heeft ervoor gekozen haar duurzaamheidsambities (waaronder aanpassing aan de klimaatverandering) te verwezenlijken door zich te richten op cocreatie met particuliere ontwikkelaars door de organisatie van zogenaamde “partnerschapsprocessen met belanghebbenden”. Dit maakt een effectieve mix van private en publieke financiering mogelijk. De aanpak omvat het initiëren van dialogen met particuliere ontwikkelaars vanaf het allereerste begin van een stedelijk ontwikkelingsproces. Via de dialoog wordt een duurzaam stadsontwikkelingsmodel gecocreëerd voor een specifieke locatie. Op deze manier zorgt de stad ervoor dat de beoogde duurzaamheidsambities vorm krijgen in de bouw van de stedelijke ontwikkeling zonder de financiële verantwoordelijkheid te hebben voor de uitvoering ervan. Daarnaast is de stad in staat om via de dialoog vast te stellen of aanvullende (publieke) financiering nodig is om een hoger niveau van milieunormen te realiseren. Een voorbeeld is de realisatie van groene daken in de westelijke haven waarvoor Malmö nationale financiering kreeg. De dialoog geeft de stad een goed beeld van de milieuambities van de ontwikkelaars. Wanneer de stad van mening is dat een hoger ambitieniveau moet worden bereikt, kan zij besluiten om de mogelijkheid om financiering aan te vragen in de dialoog op te nemen.

Stakeholderpartnerschappen maken sinds het begin van de jaren negentig deel uit van grote stadsontwikkelingsprojecten in Malmö. Een stakeholderpartnerschapsproces bestaat over het algemeen uit een reeks vergaderingen en workshops. Het proces begint met een gemeenschappelijke studiereis. Daarna volgt een reeks workshops waarbij de stad afhankelijk van de vooropgestelde duurzaamheidsdoelen de thema's aanreikt. Over het algemeen neemt de stad het initiatief om het partnerschapsproces te starten. Deze betrokkenheid neemt in de loop van de tijd af naarmate de belanghebbenden het initiatief voor de vergaderingen overnemen. Het partnerschapsproces eindigt officieel zodra de stedelijke ontwikkeling is voltooid. In sommige gevallen zetten de particuliere belanghebbenden hun partnerschappen echter op eigen initiatief voort nadat de formele regeling was beëindigd.

Western Harbour is een voorbeeld van een stadsontwikkelingsproject in Malmö waarbij gebruik werd gemaakt van samenwerkingsverbanden met belanghebbenden. Dit voormalige brownfield werd herontwikkeld tot een duurzame “ecostad”. De ontwikkeling omvat zowel maatregelen voor aanpassing aan de klimaatverandering als mitigatiemaatregelen. Voorbeelden van adaptatiemaatregelen zijn de toepassing van groendaken, groengebieden en regenwaterbeheersmaatregelen. Elke ontwikkelaar die als grondeigenaar of koper aan het ontwikkelingsgebied verbonden was, werd verzocht deel te nemen aan het partnerschap met belanghebbenden. Daarnaast nodigde de stad andere belanghebbenden uit die relevant zijn voor de duurzaamheidsdoelstellingen van het project; het energiebedrijf E.on (voorheen Sydkraft), het Zweedse energieagentschap en de universiteit van Lund.

De manier waarop de participatieprocessen van belanghebbenden vorm krijgen, verschilt per project. Elk project bestaat uit meerdere fasen. Een van de eerste projecten in de westelijke haven, bestaande uit de ontwikkeling van woningen, omvatte de volgende fasen:

• Fase 1: Deze fase omvatte het ontwerp van een kwaliteitsprogramma, dat bestond uit een reeks strikte duurzaamheidsrichtlijnen. De richtlijnen zijn ontwikkeld in samenwerking met een selectie van ontwikkelaars.
• Fase 2: Deze fase draaide om de dialoog met de stakeholders. Het betrof alle particuliere ontwikkelaars die als koper of eigenaar van grond aan het gebied verbonden waren. Via de dialoog ontwikkelde het stakeholderpartnerschap 5 tot 6 duurzaamheidsdoelstellingen voor het gebied.
• Fase 3: Zodra een ontwikkeling is gebouwd, wordt een evaluatie uitgevoerd om te controleren of de ontwikkelaars hun beloften uit de vorige twee fasen hebben waargemaakt.

Het kwaliteitsprogramma is een document dat specifiek is ontwikkeld voor de zaak Western Harbour. Het document bevatte een gemeenschappelijke basis voor ontwikkelaars, een minimaal kwaliteitsniveau en vereisten voor architectuur, landschap, energie, water, afvalbeheer en biodiversiteit. Het bevat een reeks richtsnoeren die samen met alle belanghebbenden zijn ontwikkeld om ervoor te zorgen dat hoge milieunormen worden gehandhaafd. Het programma is ontwikkeld door middel van een reeks bijeenkomsten die de “creatieve dialoog” worden genoemd om het open karakter ervan te benadrukken. Het kwaliteitsprogramma diende als een strenge basis voor de opeenvolgende fasen van het project.

Het stakeholderpartnerschapsproces wordt geïnitieerd door de afdeling stedenbouw. De grootte van het partnerschap varieert afhankelijk van het project. Een groep van 30 personen wordt beschouwd als een klein partnerschap. Een dergelijke groep kan bestaan uit 8-10 ontwikkelaars, die elk gemiddeld 2 vertegenwoordigers meebrengen. Andere deelnemers zijn meestal specialisten van het energiebedrijf, het gemeentelijk afvalbedrijf of andere relevante (gemeentelijke) instanties. De samenstelling van de deskundigen verschilt per vergadering, afhankelijk van het onderwerp dat wordt besproken. Particuliere partners kunnen ook extra specifieke deskundigen inhuren, zoals architecten of consultants. Tot dusver hebben de partnerschappen geen ngo's of burgers omvat, hoewel dit ook een mogelijkheid zou zijn. De focus van de samenstelling van de partnerschappen blijft liggen op ontwikkelaars, aangezien de stad van plan is invloed uit te oefenen op actoren die uiteindelijk de site zullen vormgeven en financieren. Daarom zal een discussie met hen het meest effectief zijn.

Er zijn verschillende aspecten die essentieel zijn voor het realiseren van een succesvol partnerschap. Een van de belangrijkste factoren is het vertrouwen tussen de partners. Vertrouwen was niet evident bij de start van de eerste stakeholdersamenwerkingsprocessen voor de stedelijke ontwikkeling van Augustenborg. In sommige gevallen bleken ontwikkelaars moeite te hebben om elkaar te vertrouwen, omdat ze meestal concurrenten zijn. Nieuwe belanghebbenden blijken soms de stad te wantrouwen. Een participatieproces van belanghebbenden moet daarom altijd beginnen met een bezoek ter plaatse om iedereen ter plaatse te betrekken. Het is belangrijk om het proces niet te starten met een regelmatige vergadering, omdat dit ertoe leidt dat de deelnemers snel vast komen te zitten in hun vertrouwde posities. Het bezoek ter plaatse wordt gevolgd door een reeks seminars en discussies waarbij de belanghebbenden in subgroepen worden verdeeld. Deze seminars en discussies worden geïnitieerd door de stad en richten zich op een specifiek plot of onderwerp. Omdat vertrouwen in de loop van de tijd moet worden opgebouwd, is het stakeholderpartnerschapsproces minder geschikt als oplossing voor (beleids)problemen op korte termijn. Zodra vertrouwen is gewonnen, is het echter een zeer krachtig instrument om duurzamere ontwikkelingen te realiseren bij beperkte publieke financiële investeringen.

Er zijn ook externe factoren buiten de controle van de stad die van invloed kunnen zijn op het succes van een partnerschapsproces met belanghebbenden. Milieubewustzijn onder belanghebbenden is belangrijk voor het welslagen van een partnerschap tussen belanghebbenden. Aan het begin van het proces voor Augustenborg bleek dit bewustzijn zeer beperkt te zijn. Andere factoren die het succes van een partnerschap kunnen beïnvloeden, zijn ontwikkelingen in de nationale wetgeving. Tot 2016 werd het proces van participatie van belanghebbenden aangevuld met de “Environmental Building Code”. Dit gemeentelijke programma omvat aanvullende technische bouwvereisten, zoals energienormen en natuurcompensatie-eisen. De Green Space Factor, een tool die wordt toegepast in de Western Harbour-zaak, is geïntegreerd in het programma. Het was bijna 10 jaar in gebruik, maar een onlangs aangenomen nationale wetgeving heeft het onmogelijk gemaakt om strengere technische wetgeving op gemeentelijk niveau op te leggen. Het is nog niet bekend hoe de uitvoering van het partnerschapsproces met belanghebbenden zonder de “milieubouwcode” de impact ervan zal beïnvloeden.

Een partnerschapsproces met belanghebbenden kan een nuttig beleidsinstrument zijn wanneer een stad niet financieel verantwoordelijk is voor de uitvoering van een stedelijke ontwikkeling, maar toch maximaal sturing wil geven aan gerichte duurzaamheidsdoelstellingen voor het gebied. De participatie van belanghebbenden vereist echter een tijdsinvestering van de gemeente zonder garantie voor succes. Het vereist ook een belang van particuliere partijen bij de ontwikkeling van de site. In het geval van Malmö is de ontwikkeling van deze stedelijke gebieden door particuliere ontwikkelaars van oudsher een standaardpraktijk. Het proces werkt daarom vooral goed voor stadsontwikkelingsprojecten. Afgezien van de investering van tijd en het gebruik van gemeentelijke faciliteiten, brengt het proces van participatie van belanghebbenden geen extra financiële investeringen met zich mee. Het kan daarom een succesvol instrument zijn om klimaatadaptatiemaatregelen uit te voeren wanneer een stad bereid is voldoende tijd te investeren en geduld heeft om op lange termijn zichtbare resultaten te zien.

Nationale en Europese financiering kan belanghebbenden in een partnerschapsproces een aanvullende financieringsbron bieden om milieumaatregelen te realiseren. Het is echter geen voorwaarde voor succes. In het geval van Western Harbour werd overheidsfinanciering verkregen om de eerste drie fasen van de ontwikkeling te realiseren. Hoewel de vierde fase over het algemeen als het meest duurzame deel van de westelijke haven wordt beschouwd, was er geen sprake van overheidsfinanciering. Dit verschil kan worden verklaard door het algemeen toegenomen milieubewustzijn van de samenleving tegen de tijd dat de vierde fase werd geïmplementeerd. Via het proces van participatie van belanghebbenden krijgt de stad een goed beeld van de intenties en middelen van de ontwikkelaars om de milieuvisie van de stad te realiseren. Het proces van participatie van belanghebbenden stelt de stad daarom in staat om specifieker het soort en de hoeveelheid overheidsfinanciering te identificeren die nodig is, waardoor de kans op succes bij het realiseren van de beoogde duurzame ontwikkeling wordt vergroot.

De kosten voor de stad om een partnerschapsproces uit te voeren zijn beperkt. Zij omvatten de tijd die beleidsmedewerkers besteden aan het beheer van het proces en de terbeschikkingstelling van middelen om vergaderingen en workshops te vergemakkelijken. Particuliere ontwikkelaars zijn verantwoordelijk voor alle kosten met betrekking tot de ontwikkeling van de percelen. Zelfs de wegen, parken en straten op de site, die door de stad worden ontwikkeld, zijn inbegrepen in de prijs van de bouwkavels en worden daarom indirect betaald door ontwikkelaars. De kosten van de ontwikkeling van het bouwperceel zelf worden volledig gedekt door de ontwikkelaars.

Het stakeholderpartnerschapsproces kan private partners de mogelijkheid bieden om kosten te verlagen door gezamenlijke studies uit te voeren. In het geval van Western Harbour was een duurzaamheidscoördinator in dienst van de gemeente en de ontwikkelaars om uitputtende energieberekeningen te maken. De kosten van deze huur werden verdeeld tussen de gemeente en de projectontwikkelaars. Deze kosten zouden veel hoger zijn geweest als elke ontwikkelaar een coördinator afzonderlijk had moeten betalen. Projecten, waaronder partnerschappen met belanghebbenden, kunnen ook in aanmerking komen voor aanvullende financiering. In het geval van de westelijke haven ontving het project financiering als een Europees O&O-project met de naam SURE/RESECO binnen het vijfde^{kaderprogramma} van de EU.

In het geval van de westelijke haven vroeg de stad financiering aan uit zowel nationale als Europese bronnen om de energie-efficiëntie te verbeteren, groene daken te realiseren en evenementen te organiseren om het bewustzijn te vergroten (d.w.z. hogere normen). In totaal werd 250 000 000 SEK (ongeveer 26 300 000 EUR) aan nationale financiering (lokaal investeringsfonds) toegekend aan de stad voor de uitvoering van verschillende milieuprojecten in de westelijke haven. De projecten varieerden van een duurzaamheidstentoonstelling tot het ondersteunen van ontwikkelaars bij de realisatie van groene daken. De subsidies werden ook gebruikt om energie-efficiëntere gebouwen te bouwen. Het systeem voor de financiering van het energiesysteem in de westelijke haven heeft met succes een aanvraag voor Europese financiering ontvangen. Het systeem stelt Western Harbour in staat om lokaal energie te produceren via een windenergiecentrale, zonne-energieopwekking en geothermische verwarming.

De betrokkenheid van het aantal en het type belanghebbenden bij de financieringsaanvraag verschilt per geval. De aanvraag met nationale financiering voor de aankoop van energie-efficiënte materialen voor de ontwikkeling van de westelijke haven is in samenwerking met de ontwikkelaar opgesteld. In het geval van financiering voor groene daken heeft de stad de applicatie volledig beheerd en hebben de ontwikkelaars de financiering van de stad aangevraagd. Dit verschil in aanpak was vooral te wijten aan het feit dat de beslissing om financiering aan te vragen later in het ontwikkelingsproces kwam. De Europese financieringsaanvraag voor het energiesysteem is ontwikkeld door de stad in samenwerking met het energiebedrijf. De selectie van belanghebbenden die bij de financieringsaanvraag moeten worden betrokken, wordt meestal door de stad gemaakt op basis van de input van het participatieproces van belanghebbenden. Dit stelt de stad in staat om specifiekere financieringsvoorstellen te doen. De stad treedt altijd op als initiatiefnemer en hoofdauteur van de financieringsaanvraag.

De deelname aan een partnerschapsproces met belanghebbenden is niet volledig vrijwillig. De stad kan speciale voorwaarden met betrekking tot een verbintenis tot het partnerschap en duurzaamheidsvereisten opnemen in het verkoopcontract voor het perceel. Deze aanpak is beperkt tot situaties waarin de stad eigenaar is van het te ontwikkelen perceel. Tot nu toe heeft de stad slechts één partnerschap gesloten met een belanghebbende die al eigenaar was van het land dat zou worden ontwikkeld. In dit geval bleek het dialoogproces intensiever en moeilijker te zijn. Uiteindelijk werd een overeenkomst bereikt met steun van kopers van bouwpercelen van de particuliere grondeigenaar.

Het eerste stakeholderpartnerschap werd begin jaren negentig voor Augustenborg opgericht. De ontwikkeling van de westelijke haven begon in 2001 en is nog steeds aan de gang. Het project bestaat uit meerdere fasen waarvoor verschillende stakeholderpartnerschappen worden gecreëerd.

Het partnerschapsproces met belanghebbenden begint zodra de percelen aan de ontwikkelaar zijn verkocht en eindigt zodra de stedelijke ontwikkeling is gerealiseerd.

De stad Malmö