Multi-Hazard-tilnærming til varslingssystem i Sogn og Fjordane

Sogn og Fjordane er ein kystnær, fjellrik region i Noreg som kan skryte av hundretusenvis av turistbesøk årleg. Flere samfunn i Sogn og Fjordane står overfor ei rekkje farar som flaum, snøskred, fjellskred og andre ekstreme vêrforhold som kan forverrast av klimaendringar. Store avstandar mellom perifere samfunn og transport- og kommunikasjonsinfrastruktur som ikkje er tilgjengeleg eller tilgjengeleg til tider, kan gjere tilgjengelegheita dårleg, og dermed gjere samfunna meir sårbare for ekstreme vêrforhold.

For å svara på ovannemnde utfordring vart det sett opp og testa eit varslingssystem i Aurland kommune, ein del av Sogn og Fjordane fylke. Aurland er ein region med stor naturleg venleik, men har ein noko utfordrande geografi og topografi som resulterer i hyppige stormflod, flaum, skred og skredhendingar som kan auke med effekten av klimaendringar på auken i frekvens og/eller intensitet av ekstreme vêrforhold. Varslingssystemet for flere farar vil optimalisere redning og andre beredskapstenester som tilbys av fylket. På grunn av turisme har det som mål å vere ein kostnadseffektiv metode for å nå alle menneske i det geografiske området og ikkje berre innbyggjarar.

Systemar for tidleg varsling med flere farar nyttar ulike medie- og kommunikasjonsverktøy for å informere offentlegheita om farar og gje rettleiing om forholdsreglar som skal takast. Dei kan operere på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå og kan bidra betydeleg til å redusere risikoen for personskade, tap av liv og skade på eigedom og miljø. Tidlege åtvaringar gjer det òg mogleg for lokale/regionale styresmakter å setje i verk evakueringer meir effektivt.

Ved å demonstrere eit folk-sentrert varslingssystem, var målet å etablere korleis moderne teknologi kan bidra til å redusere dei negative konsekvensane av vêrrelaterte farar i dagens og klimaendringsforhold, og dermed òg bidra til å forhindre tap av liv. Eit sentralt aspekt ved prosjektet har dermed vore å vurdere korleis eit fleirfarleg varslingssystem kan etablerast innanfor ei ramme som vurderer varslingsbehovet til ulike typar uønskte hendingar og farar.

Det overordna målet med dette prosjektet (ein del av det EU-finansierte Clim-ATIC-prosjektet) var å setje, teste og demonstrere eit moderne beredskapssystem for folkesetnadsvarsling ved å spreie telefonbaserte åtvaringar i eit bestemt geografisk område. Så langt det er mogleg og hensiktsmessig, er systemet basert på allereie tilgjengeleg moderne teknologi og infrastruktur, og forankra i eksisterande lovgjevande og institusjonelle rammer. For å etablere eit kostnadseffektivt og berekraftig system for tidleg varsling, er ei tilnærming med flere farar ein føresetnad for å dele kostnadene mellom ulike område. Systemet og den operative verksemda må derfor etablerast innanfor ei ramme som tek omsyn til varslingsbehovet for alle uønskte hendingar og fer (naturlege og menneskeskapte) og krava til ulike sluttbrukarar.

Det vart avhalde fire referansegruppemøte mellom 2008 og 2010 for å fastsetje mål og drøfte dei beste metodane og tilnærmingane som skal brukast i systemet for tidleg varsling, herunder fastsetjing av systemspesifikasjonar for forsøksmeldinga. Telefonen vart anerkjend som det viktigaste mediet for distribusjon av åtvaringar (ein kombinasjon av faste og mobiltelefonlinjer). Tekstmeldingar (SMS) og tala meldingar som varslar offentlegheita om ein naturleg fare eller katastrofe, distribuerast til alle telefonar innan ein viss avstand frå den aktuelle naturfaren eller katastrofen. Etter å ha definert kriteria for det telefonbaserte folkesetnadsvarslingssystemet, var neste trinn å identifisere potensielle systemleverandørar og vidaresande systemkriteria for tilbakemelding med omsyn til deira interesse og evne til å overhalde kriteria og delta i prosjektet. Etter presentasjonen av dei to potensielle selskapa konkluderte referansegruppa med at teknologiske aspektar ikkje syntest å representere ei stor utfordring i forhold til befolkningsvarslingsøvinga, medan budsjettavgrensningar vart identifiserte som sentrale utfordringar som skulle overvinnast.

Før folkesetnadsvarslingsøvinga vart det gjennomført flere formidlingsaktivitetar ved Fylkesmannens kontor. Informasjon om øvinga vart publisert på Fylkesmannens nettsider, Twitter-profil og Facebook-konto, samt fremja gjennom lokalavisa og distriktsradiostasjonen. Åtvaringsøvinga 10. juni 2010 vart gjennomført parallelt med ei bordøving med fokus på lokale styresmakters evne til å reagere på ekstreme vêrforhold. Flere av referansegruppemedlemmene deltok på øvinga som observatørar. Under testen mottok 2500 mobiltelefonar varselet som tekstmelding, 322 fastlinjetelefonar i Aurland mottok varselet som talemelding. Åtvaringsøvinga var synleg på Facebook i 2 timar og fekk 201.849 visningar. Det vart gjennomført ei post-treningsundersøking på nett og ei dør-til-dør-undersøking i området Høydalen for å vurdere publikums tankar om øvinga. Populasjonsvarslingsøvinga vart evaluert for å måle effektiviteten av varslingssystemet ved å kombinere eit elektronisk evalueringsskjema og ei dør-til-dør-undersøking.

Etter demonstrasjonsprosjektet er varslingssystemet enno ikkje sett i verk. Verken lokalt eller nasjonalt. Dei siste åra har Sogn og Fjordane hatt ei rekkje tilfelle av ekstremvær som alvorlege skred og flaum, parallelt med store og svært dramatiske brannhendingar. Ingen har vorte drepen i desse hendingane, men dei alle tente som ei påminnelse; understrekar behovet for eit befolkningssentrert varslingssystem med ei tilnærming med flere farar. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har difor argumentert for at eit slikt system bør innførast. Men ingen aktivitetar har fylgt, og det er ikkje klart om nasjonale styresmakter vil prioritere implementeringa av eit varslingssystem. Dersom nasjonale styresmakter besluttar å ikkje innføra eit system for varsling av flere farar i full skala, har prosjektreferansegruppa som mål å følgje opp Clim-ATIC-prosjektet på regionalt plan. Hovudsakleg i Sogn og Fjordane. I samband med dette vil arbeidet utviklast tett med lokale/regionale styresmakter, helsesektoren og relevante statlege etatar for å vurdere og implementere eit varslingssystem på regionalt nivå.

Prosjektreferansegruppa vart etablert i august 2008 og vart konsultert 4 gonger mellom 2008 og 2010. Den var sett saman av medlemmer frå følgjande organisasjonar:

• Fylkesmannen i Sogn og Fjordane — PROJECT MANAGER (Statens representant på regionalt nivå med ansvar for koordinering av beredskapsplanlegginga i fylket),
• Vestlandsforskningsinstituttet — Clim-ATIC regional lead partnar (Assignment-based research institute with competence within the field of climate research);
• Noregs energi- og vassdirektorat (Direktoratets mandat omfattar beredskap for flaum, Selskapets kontor i Sogn og Fjordane er også nasjonal myndigheit for skredfare.
• Statens vegvesen (ansvarleg for kommunale veger) har særleg interesse for folkesetnadsvarslingar knytte til stengde tunnelar og fjellovergangar på grunn av dårleg vêr/ulukker,
• Telenor (Norsk telekommunikasjonsselskap, for tida den sjette største mobiltelefonoperatøren i verden);
• Post- og teletilsynet (Autonomt forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet, med tilsyns- og reguleringsansvar for telemarknadene i Noreg);
• NRK (i Sogn og Fjordane) er den største medieorganisasjonen i Noreg.
• E-CO Hydro Power (norsk kraftselskap og nest største produsent av elektrisitet i Noreg. Spesiell interesse for folkesetnadsvarslar relatert til dambrot som forårsaka flaum, tsunamiar);
• Politiet, Sogn og Fjordane (Politiet er ein del av den norske redningstenesta og har ansvar for å leie redningsarbeidet ved ulukker og katastrofar; inkludert ekstremværshendingar);
• Alarmsentralen (”Alarmsentralen i Sogn og Fjordane”) (Interkommunalt driftssenter som legg til rette for og koordinerer interkommunale brannslokkingsoperasjonar i fylket);
• Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (Oppretthaldar oversikt over risiko og sårbarheit i Noreg, og fremjar tiltak for å førebyggje ulukker, kriser og andre uønskte hendingar);
• Sivilforsvaret (Statens forsterkning for beredskaps- og redningsavdelingar ved større ulukker og spesialhendingar);
• Aurland kommune i Sogn og Fjordane etter tidlegare å ha opplevd ekstremvær og snøskred, steinskred etc. Aurland er òg staden der prosjektvarslingsøvinga vart gjennomført);
• Unified Messaging Systems (UMS) (Den leiande leverandøren av avansert meldingshandtering i Nord-Europa, og tilbyr tenester for å varsle folkesetnaden i tilfelle kritiske hendingar);
• Høgskolen i Sogn og Fjordane (ble med i referansegruppa i 2009 for å hjelpe til i evalueringa av varslingsøvinga, men måtte dessverre trekkje medlemskapen på grunn av manglande interne ressursar);
• Helseføretaket Førde (Helseføretak med ansvar for geografisk verksemd og spesialistverksemd på vegner av Helse Vest).

Då vår tilnærmingsvinkel var å demonstrere eit system med ei tilnærming med flere farar, spelte prosjektreferansegruppa ei nøkkelrolle i å definere ein systemspesifikasjon som mogleggjorde effektiv og påliteleg utferding av åtvaringar med flere farar.

For å etablere eit kostnadseffektivt system for tidleg varsling, er multi-hazard tilnærmingar ein føresetnad, då kostnadene ved å bruke og halde ved like systemet vil bli delt. Eit stadsbasert varslingssystem kan òg representere eit integrert verktøy for å formidle reint informative meldingar, til dømes generell offentleg informasjon eller ulike meldingar frå lokale styresmakter. Derfor demonstrerte dette prosjektet korleis ein eksisterande fylkesomfattande organisasjon kunne brukast til å utstede befolkningsvarslingen. Sidan denne organisasjonen er tett koordinert med politiet, samstundes som den er ein interkommunal organisasjon, er den dermed eigna til å utstede både ikkje-nød- og naudadvarsel med ei multi-fare-tilnærming. Vi har argumentert for at dei tekniske aspekta ved personsentrerte varslingssystemer generelt er lett tilgjengelege, medan spørsmål om konfidensialitetslovgiving og systemforskrifter må takast opp før effektive stadsbaserte varslingssystemer kan implementerast. Som me har vist, er publisering av annonsar ved hjelp av sosiale medium òg underlagt forskrifter. Faktisk er det lovgivingsmessige barrierar når det gjeld konfidensialitetsreglar som hindrar geografiske data samla inn av telemobile selskapar frå å bli delt offentleg. Denne informasjonen kan imidlertid vera avgjerande for rask utplassering av beredskapstenester og må difor endrast. For å kunne gje åtvaringar som er”rettidige og forståelege for dei utsette”, meiner vi det må forskast meir på høva og begrensningane knytte til bruk av sosiale medium i krisesituasjonar.

Systemet for tidleg varsling vart utvikla og testa med Clim-ATIC. Dette er eit EU-prosjekt (2008-2011) som tek for seg lokalsamfunnas evne til å utvikle tilpasningskapasitet for å møte eit framtidig klima, der frekvensen og omfanget av ekstremvær antas å auke. Clim-ATIC WP4 knytte til gjennomføring av tilpasningsdemonstrasjonsprosjekt, og éit av desse WP4-prosjekta var lokalisert i Sogn og Fjordane. Ressursane som trengst for dette demonstrasjonsprosjektet er i form av personalkostnader (95,191 EUR) og kontorkostnader (opptil 9,943 EUR) for fylkesmannen i Sogn og Fjordane. Den totale prosjektkostnaden var 105,145,00 EUR. 55 377,00 EUR vart gjeve som ein kampfinansieringsforplikting av fylkesmannen i Sogn og Fjordane og dei resterande 49 778,00 EUR av Northern Periphery Programme (NPP), som er ein del av EU-kommisjonens territoriale samarbeidsmål.

Vidare viste prosjektet at moderne varslingssystemteknologi kan kombinerast med eksisterande infrastruktur og organisasjonsmønster for å gjere det mogleg for lokale styresmakter å utstede folkesetnadsvarslar på ein kostnadseffektiv og berekraftig måte. Det eksisterande interkommunale beredskapssentralen, Alarmsentralen, er ei fylkesomfattande overvåkings- og varslingsteneste som allereie er bemanna døgnet rundt av høgt kvalifiserte medarbeidarar. Innebygging av eit befolkningsvarslingssystem i denne organisasjonen vil medføra liten kostnad, opplæring eller ressursar. Ettersom klimaendringar generelt forventast å føre til hyppigare naturkatastrofar og ekstremværsfrekvens i åra som kjem, vil derfor eit system for tidleg varsling utgjere ein viktig del av lokalsamfunnas strategiar for tilpasning til klimaendringar.

Prosjektet”nødvarslingssystem” er omtala i ein proposisjonsrapport frå Forsvarskomiteen (sjå vedlegg 3 i dokumentet), som drøfta behovet for eit moderne system for befolkningsvarsling. Vidare uttalte fleirtalet av utvalet at effektiv folkesetnadsvarsling ved bruk av moderne teknologi er eit viktig livreddande og skadeførebyggande verktøy, som Noreg må ta sikte på å gjennomføre. I Nasjonal sårbarheits- og beredskapsrapport for 2010 (sjå vedlegg 4 i tilgjengeleg dokument) adresserer Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap også behovet for å etablere eit meir moderne befolkningsvarslingssystem.

Demonstrasjonsprosjektet vart realisert i 2008 — 2011. Det er eit høve, framleis ikkje tydeleg for augneblinken, at systemet for tidleg varsling vil bli operativt implementert i framtida, anten gjennom nasjonale eller regionale styresmakter.

Det er ikkje definert levetid for varslingssystemer så lenge desse oppdaterast og haldast ved like i drift.

Haavard Stensvand
Head of Emergency Planning
County Governor of Sogn og Fjordane
Phone: +47 57 64 30 10/+47 915 77 432
E-mail: fmsfhst@fylkesmannen.no