Kriser og katastrofehandteringssystemer og -planar

Naturlege og menneskeskapte farar trugar menneske, eigedom, miljø og kulturarv. Klimaendringar vil auke katastroferisikoen og forsterke verknaden av ekstreme vêrforhold, flaum, tørke og brannfellar, med mindre tilpasning og avbøtande tiltak gjennomførast. Disaster Risk Management (DRM) tek sikte på å takle desse farane og dei resulterande risikoane. Tilpasning til klimaendringar og reduksjon av katastroferisiko bør vere strengt knytte saman, med aktivt samarbeid mellom lokalsamfunn og ei felles forståing av risiko. 

Det er vanlegvis fire stadium for å organisere DRM, inkludert førebygging, beredskap, respons og gjenopprettingstiltak. 

Førebygging inneber identifisering av område som er utsett for naturkatastrofar av ulik intensitet og hyppigheit, og gjennomføring av vernetiltak. Tiltak kan vere både strukturelle og ikkje-strukturelle, med sikte på å redusere eksponeringa og/eller sårbarheita for slike farar. Strukturelle tiltak inkluderer fysiske konstruksjonar og tekniske teknikkar som flaumforsvarsarbeid (t.d. dammar eller fyllingar) eller mellombelse flaumlagringsområde. Ikkje-strukturelle aktivitetar inkluderer politikk og lover, offentleg bevisstgjering, opplæring og utdanning samt byplanlegging og arealforvalting. Dei inkluderer til dømes tiltak som avgrensar utviklinga i flaumutsette område og oppmuntrar til flaum- og tørkerisikofølsam arealbruk og forvaltingspraksis.  

Beredskap har som mål å byggje kapasiteten til regjeringar, respons- og gjenopprettingsorganisasjonar, lokalsamfunn og enkeltpersonar for å handtere kriser effektivt. Beredskap omfattar effektivt å føresjå og kjenne att overhengande fare (dvs. systemar for tidleg varsling), lagring av utstyr og forsyningar, utvikling av ordningar for koordinering, evakuering, offentleg informasjon, opplæring og feltøvingar og aktivitetar som beredskapsplanlegging. Beredskapsplanlegging betyr å utvikle strategiar, ordningar og prosedyrar for å møte dei humanitære behova til dei som er negativt råka av potensielle kriser før dei oppstår. Ein aktiv beredskapsplanleggingsprosess gjer det mogleg for enkeltpersonar, team, organisasjonar og lokalsamfunn å etablere arbeidstilhøve som kan utgjere ein kritisk skilnad når dei står overfor ei krise. Ved å jobbe saman i ein beredskapsplanleggingsprosess utviklar aktørane ei felles forståing av problemer, kvarandres kapasitetar, mål og organisatoriske krav. Beredskapsplanlegging inneber handlingar der enkeltpersonar og institusjonar er merksame og ansvarlege for alle eventualitetar.  

Respons inneber alle tiltak som takast direkte før, under eller umiddelbart etter ein katastrofe for å redde liv, redusere helsekonsekvensar, sikre offentleg sikkerheit og møte dei grunnleggjande livsopphaldsbehova til dei råka menneska. Nødhjelpsresponsar kan òg omfatta vassrestriksjonar og rasjonering. Under 2008-tørka på Kypros og Spania (Barcelona) inkluderte naudhjelpa òg frakt av vatn frå høvesvis Tyrkia og Frankrike. Ordinære forskrifter er eller kan bli overlappa av beredskapsnormer og forskrifter som eit svar på kriser. Til dømes, under tørken i 2003 som ramma store delar av Europa, vart meir enn 30 kjernekraftverk einingar tvinga til å stenge eller redusere sin kraftproduksjon på grunn av mangel på vatn som krevst for å kjøle kraftverka.  

Til slutt adresserer gjenoppretting aktivitetar i etterkant av naudsituasjonen. Det endelege målet er å gjenopprette eller forbetra levebrød og helse, samt økonomiske, fysiske, sosiale, kulturelle og miljømessige eigedelar, systemar og aktivitetar i eit katastroferamma samfunn eller samfunn. Gjenvinning er i tråd med prinsippa for berekraftig utvikling og «byggje opp betre» for å unngå eller redusere framtidig katastroferisiko.  

Beredskapsleiing er ein del av beredskaps- og responsstadia av DRM, som sivile vernetenester vanlegvis administrerer. Sivil beskyttelse handterer gjenverande risiko, det vil seie den delen av risikoen som vedvarer etter å ha vedteke alle kostnadseffektive og/eller kollektivt bestemte førebyggings-/vernstiltak. Oppdaterte varslingssystemer og gjennomtenkte beredskapsplanar er viktige verkemiddel for å avgrense restrisikoen ytterlegare. 

Beredskapsstyring er relevant for alle klimarelaterte risikoar, inkludert sakte utbrot (som for tørke) og rask oppstart (som for flaum) katastrofar. Beredskapsplanane inneheld spesifisering av roller og koordinering mellom ulike aktørar, spesifisering av tilfluktsrom for den evakuerte folkesetnaden, beredskapsutstyr og fasilitetar, katastrofebereiskapsplanar etc. Alle administrative nivåer (frå kommunalt opp til nasjonalt nivå) bør ideelt sett utvikle beredskapsplanar med ulike detaljnivå og delvis forskjellig innhald (sjå meir i § 5. deltaking frå råka partar).

Naudoperasjonar kan omfatta distribusjon av mellombelse flaumkontrollstrukturar, vasstankar eller flaskevatn og matdistribusjon, og mobile vassreinsarar og sanitærutstyr.  

Medan beredskapsoperasjonar primært fokuserer på å beskytte menneskeliv, levebrød og helse, er beskyttelse av kulturelle og miljømessige eigedelar til personar, bedrifter, lokalsamfunn og land eit sentralt forventa resultat av Sendai-rammeverket for katastroferisikoreduksjon. Vidare vart beskyttelse av kulturelle eigedelar framheva som mål for berekraftig utvikling (SDG) 11.4 i Agenda 2030, medan kontinuitet i verksemda er ein anerkjend prosess som tek sikte på å sikre den totale overlevinga til bedrifter viss dei er truga av katastrofar.

Strategiar for å beskytte kulturarven mot flaum inkluderer utvikling av ad hoc flaumavgrensende planar, heving av lagringsanlegg over flaumutsette flaumfelt, installasjon av flaumbarrierar og vasstetting av kjellarar. Branntryggleiksprotokollar inkluderer brannalarmsystemer, sprinklaranlegg og beredskapsplanar kan minimere skade i tilfelle brann. Vidare inkluderer strategiar òg trening for beredskap og utvikling av klare evakueringsplanar for kunstverk, prioritering av dei mest sårbare brikkene, for å minimere tap i naudstilfelle.

Den fleirdimensjonale risikoen krev tverrfagleg samarbeid for å fremje synergier mellom forskarar, beslutningstakarar, utøvarar og borgarar. Alle administrative nivåer (frå lokalt til nasjonalt) kan gjennomføre særskilde beredskapsplanar og ordningar . Dei krev imidlertid høg deltaking og ofte opplæring for å vera effektive. Samansetninga av råka partar som er involverte i beredskapsplanane, kan variere avhengig av planens administrative nivå og av katastrofens særlege art. Dei viktigaste aktørane som er involverte, er representert ved: lokale og nasjonale offentlege styresmakter; sivil beskyttar; hær, brannmenn og politikorps; helsesektoren; representantar for dei viktigaste økonomiske sektorane ¸ og lokalbefolkninga. 

Staten definerer ofte risikostyringsstrategiar i nasjonal målestokk. Større interessentdeltaking er imidlertid svært ønskeleg på lokalt administrativt nivå. 

Interessentdeltaking bør ta sikte på å: (i) definere aktøranes roller og ansvar før, under og etter ei krise; (II) identifisere potensielle motstridande verdiar blant aktørane; (III) byggje tillit og medvit gjennom systematisk deling av informasjon og erfaringar, utdanning og opplæring. Til dømes, i Austerrike, er deltaking av borgarar i DRR sikra i ulike lokale og regionale deltakingsfora. På lokalt nivå er innbyggjarane involvert i planleggingsaktivitetar og i utarbeidinga av lokale farekart og risikostyringsplanar. Vidare kommuniserer ulike lokale kanalar og regionale medium omfattande informasjon om fare og risiko til ulike interessentar.

DRM kan inkludere tiltak som radikalt endrar arealbruk og menneskelege aktivitetar, noko som kan skape bekymring og til og med motstand. Når beredskapsplanar flyttar infrastruktur frå risikofylte til sikrare område, er dei generelt høgt verdsett, sjølv om kostnadar og teknisk gjennomførbarheit kan vere viktige barrierar for implementeringa. Motsett anses strategiane retta mot katastrofebereiskapsplanlegging og sikring av forretningskontinuitet som konkrete og risikofrie løysingar. 

Når planen er godt strukturert og godt implementert, handterast naudsituasjonen effektivt, og dei menneskelege og økonomiske tapa minimerast. Beredskaps- og krisehandteringsplanar er generelt strukturert på ein måte som bidreg til å standardisere og prioritere dei tiltaka som krevst for å reagere raskt på naturkatastrofar eller menneskeskapte katastrofar. Dei forstår ulike katastrofale scenari og tilhøyrande strategiar som må implementerast for å minimere konsekvensane. Planane er utforma på ein måte som gjer det mogleg å takle eit breitt spekter av situasjonar. Diverre, nokre gonger kan den store usikkerheita som hovudsakleg karakteriserer dei hurtige utbrota (som for flash-floods) katastrofar eller den kombinerte førekomsten av meir enn ein katastrofe, alvorleg setje planane på ein hard test. 

Hovudmålet med DRM-planar bør vera å redda menneskeliv til ein kvar pris og bruka dei beste instrumenta som er tilgjengelege. Dei fleste av planane er utforma for å minimere ikkje berre menneskelege, men òg økonomiske tap. Økonomiske tap kan kome frå skadar på infrastruktur og driftsavbrot, men òg frå skadar på kunstverk og monumentar.  I denne samanheng er nytte- og kostnadseffektivitetsanalysar dei viktigaste verkemidla som brukast til å utforma og karakterisere beredskapsplanar. Total beskyttelse er praktisk talt umogleg og forbunde med uendelege kostnadar når det gjeld å bringe restrisikoen til null. Naudtiltaka er utforma for å kalibrere beskyttelsesnivået med tilhøyrande kostnadar, for det som gjeld beskyttelse av økonomiske eigedelar. På denne måten tilbyr planen det maksimale beskyttelsesnivået til ein pris som teoretisk sett ikkje bør overstige erstatningskostnaden. Viss det er riktig utforma og implementert, genererer katastrofehandteringsplanar fordelar når det gjeld unngåtte tap større enn dei knyta investeringane.  

Mange metodar brukast for kost-nytte analyse av DRM. Til dømes identifiserer og kvantifiserer Triple Dividend of Resilience-rammeverket til Verdsbanken og Overseas Development Institute (ODI) tre typar fordelar (utbytte) i ei kvar DRM-investering:  

• unngå tap og redde liv under ein katastrofe (utbytte 1),  
• å frigjere økonomisk potensial som følgje av stimulerte nyskapingar og økonomisk verksemd som følgje av reduksjon av bakgrunnsrisiko knytte til katastrofar (utbytte 2),  
• og genererer sosiale, miljømessige og økonomiske fordelar av DRM-investeringar sjølv i fråvær av ein katastrofe (utbytte 3).  

Ein analyse av 74 case-studiar utført ved bruk av denne metoden viser at fordelane ved å investere i katastrofehandtering og motstandskraft mot naturlege farar (til dømes flaum, jordskjelv, varmebølgjer og brannfellar) generelt er to til ti gonger høgare samanlikna med DRM-kostnadane.

I Europa var det medlemslanda som hadde ansvaret for samfunnstryggleiken. European Union Civil Protection Mechanism (UCPM) vart først etablert i 2001 og bidreg til å koordinere katastrofeførebygging, beredskap og responsaktivitetar frå nasjonale styresmakter som bidreg til utveksling av beste praksis. Dette lettar den kontinuerlege utviklinga av høgare felles standardar som gjer det mogleg for team å betre forstå ulike tilnærmingar og jobbe om kvarandre når ein katastrofe rammer. I samsvar med UCPM må medlemsstatane kvart tredje år rapportere til EU-kommisjonen (1) eit samandrag av risikovurderingar, (2) ei vurdering av risikostyringsevne, samt (3) informasjon om prioriterte førebyggings- og beredskapstiltak. På området for flaumrisiko gjeld EUs flaumdirektiv for alle typar oversymjingar (elvar, innsjøar, flaumflaumar, urbane oversymjingar, kystflaumar, inkludert stormflod og tsunamiar) på heile EU-territoriet, og har som mål å handtere risikoane som oversvømmingar utgjer for menneskes helse, miljø, kulturarv og økonomisk aktivitet. Det krev at medlemsstatane nærmar seg flaumrisikostyring ved å utvikle flaumfare- og risikokart og flaumrisikohandteringsplanar. Desse planane må inkludere tiltak for å redusere sannsynet for flaum og dens potensielle konsekvensar.  

Oversymjingsrisikostyringsplanar i samsvar med flaumdirektivet adresserer alle fasar av flaumrisikostyringssyklusen, men fokuserer spesielt på førebygging og beredskap, medan UCPM tek opp spørsmål som er relevante for beredskap og respons.  

EU-kommisjonen, etter den massive flaumen som ramma den sentrale delen av EU i 2002, grunnla European Union Solidarity Fund (EUSF). Instrumentet er oppretta for å hjelpe til statsmedlemmane i å takle naturkatastrofar. Vidare er fondet utforma for å bidra økonomisk til beredskapsleiinga og dei første innfordringstiltaka.

Tida som krevst for å utvikle kriser og katastrofehandteringssystemer og planar varierer avhengig av mange faktorar, til dømes administrativt nivå (lokalt, regionalt eller nasjonalt), få sektorar og naturfarar dei adresserer, omfanget av interessatdeltaking etc. Imidlertid kan dei omtrent krevje 1-5 år. 

Gjennomføringstida for dei ulike aktivitetane og tiltaka som planar legg opp til, kan også variere i stor grad. Bygginga av strukturelle vernetiltak kan ta opptil flere år for gjennomføring, medan oppsett av ikkje-strukturelle tiltak vanlegvis krev mindre tid (t.d.  for trening og feltøvingar, lagring av utstyr og forsyningar eller for utvikling av ordningar for evakuering).

Planar er vanlegvis oppfatta som dynamiske dokumenter. Dermed bør dei reviderast og oppdaterast jamleg etter at dei første erfaringane er oppnådde og etter at meir spesifikk kunnskap er bygget opp. Planane bør særleg ta omsyn til utviklinga og endringane knytte til dei eksponerte eigedelane og personane, samt eventuelle variasjonar i dei forventa farescenaria. Opplæringsøvingar bidreg også til oppdatering av planar når dei validerer innhaldet og vurderer personellets operasjonelle og leiingsmessige ferdigheiter. I nokre tilfelle er oppdateringa obligatorisk. Til dømes har kommunale sivile verneplanar i Veneto-regionen (Italia) ubegrensa gyldighet, men dei må periodisk oppdaterast kvar sjette månad. På europeisk nivå må flaumrisikohandteringsplanar som er utvikla i samsvar med flaumdirektivet, gåast gjennom kvart 6. år. 

Handlingane som er føresett i planane og strategiane antas å halde fram på lang sikt. Dei ulike tiltaka i beredskapsplanen har ulik levetid, avhengig av art. Strukturelle beskyttelsestiltak som dike eller rusk flyt barrierar har vanlegvis ei levetid på flere tiår. Ikkje-strukturelle tiltak som vêrovervaking og varslingssystem er i staden ei permanent oppgåve.