Handtere den aukande risikoen for skogbrannar i eit klima i endring, Sverige

Frå eit internasjonalt perspektiv er problemet med brannfellar relativt lite i Sverige. Dei store brannane i 2014 og 2018 viste imidlertid tydeleg at risikoen for skogbrannar er svært reell, og at det er viktig å vere førebudd for å redusere påverknaden på miljø, økonomi og samfunn.

Klimaendringane forventast å auke talet på og intensiteten av brannfellar

Få skogbrannar varierer sterkt frå år til år i Sverige. I løpet av dei siste 20 åra har det vore mellom 2000 og 8000 brannar i året. Det største talet på brannar oppstår rundt tett folkesette område, og det meste av brannslukkingsarbeidet utførast i månadene april til august.

Vêret påverkar brannfaren. Nedbør, temperatur, råme, vindsnøggleik, tore og solstråling har størst innverknad på korleis brannfellar tek tak og spreier seg. Jo tørrare vegetasjon og jo sterkare vind, jo raskare vil brannen spreie seg. Høgintensitetsbrannar kan brenne alt i deira veg og er derfor svært øydeleggjande. Ikkje overraskande produserer ein tørr og varm sommar mange flere brannar enn ein våt sommar. Ein nyleg studie frå det svenske meteorologiske og hydrologiske instituttet og det svenske sivilforsvaret (2024) spår at hyppigheita og lengda av dei såkalla høgrisikoperiodane i Sverige vil auke med klimaendringar, spesielt i Sør-Sverige og langs Austersjøkysten. Det er derfor sannsynleg at vi vil sjå flere brannhendingar i framtida.  

Sverige har eit stort landområde og nokre få interessentar, noko som kompliserer brannforvaltinga

Sveriges areal er om lag 41 millionar hektar, derav 68 prosent er skogareal og 7 prosent jordbruksareal. 48 % av skogane er privateigde (ca. 315.000 personar), resten eigest av aksjeselskaper (25 %), statseigde aksjeselskaper (12 %) og staten sjølv (8 %).

Ifølgje lova er ansvaret for å førebyggje, planleggje og sløkkja brannar delt mellom enkeltpersonar, eigarar, kommunar og staten. Det store området, mangfaldet av interessenttypar, saman med den svenske retten til offentleg tilgang, inkludert på privat land, legg til utfordringane med brannstyring. Mange forskjellige aktørar må jobbe saman for å førebyggje og effektivt sløkkje brannfellar viss dei oppstår.

I løpet av skogbrannane i 2014 og 2018 vart det konkludert med at mange skodespelarar handla for sakte eller forsiktig i byrjinga. Det var også mangel på brannslukkingsressursar. Viktigeininga av tidleg deteksjon og tidleg innsats for å sløkkja brannar vart bekrefta, og at tydelege roller, koordinering av ressursar og gode kommunikasjonslinjer er sentrale for effektiv brannforvalting.

Skogbrannar er kostbare

Ukontrollerte skogbrannar kan forårsaka stor skade på skogane og sette menneske, dyr og plantar i fare. Skogbrannar forårsaka betydelege økonomiske tap, ikkje berre for dei råka grunneigarane, men òg for samfunnet som heilskap, og påverkar levebrødshøve og helse. Dei negative effektane kan halde fram sjølv etter at brannen er sløkt. Brannskadde tre kan falla og forårsaka skadar; skogrelaterte næringar kan ha mangel på tømmerstokkar, drivhusgassane som avgjevast ved brannar, bidreg til ytterlegare klimaendringar, skogproduksjonen reduserast; Biologisk mangfald og økosystemtenester kan bli forstyrra. Nokre aukande få skogbrannar vil òg auke kostnadene for brannslukking.

Skogbrannar påverkar miljø og klima

Kontrollerte brannar kan brukast som eit styringsverktøy og bidra til økosystemforvalting og bevaring av biologisk mangfald. Problemet er ute av kontroll brannfellar. Tidleg deteksjon og rask slokking bidreg til å redusera risikoen for skader på økosystemar, dyr og plantar, samstundes som forureining av vatn og luft på grunn av røyk og farlege slokkekjemikaliar minimerast.

Skogens sosiale verdiar er ein viktig ressurs for samfunnet i Sverige når det gjeld folks trivsel, helse, bustad/livsmiljø, regional utvikling og turisme. Beskyttelse av skogar ved å forhindre skade frå brannfellar er derfor ein annan viktig dimensjon av det forbetra brannforvaltingsforslaget.

Skog spelar òg ei viktig rolle i å redusere Sveriges klimagassutslepp og er òg ein viktig motiverande faktor for å minimere få skogbrannar.

Ulike lover og forskrifter styrer roller og ansvar rundt førebygging av brannfellar og brannforvalting. Dei viktigaste er:

Skogsvårdslagen (1979:429)— seier at skogen er ein nasjonal ressurs og ein fornybar ressurs som må forvaltast slik at den gjev god avkasting på eit berekraftig grunnlag samstundes som det biologiske mangfaldet bevarast. Dette inkluderer å minimere risikoen for brannfellar gjennom riktig styring.

Sivilforsvarslova (Lagaom skydd mot olyckor (2003:778)bekrefter at ansvaret for å førebyggje, planleggje og sløkkja brannar er delt mellom privatpersonar, eigarar, kommunar og staten. Dette betyr at alle har eit ansvar for å minimere risikoen for brannfellar og å hjelpe til med å sløkkja brannar. Den oppdaterte lova bekrefter no også Civil Protection Agencys rolle i å sørgje for koordinering og prioritering på nasjonalt nivå.

Den svenske miljølova(Miljöbalk (1998:808)) regulerer retten til offentleg tilgang ved å fastsetje at dei som held til tid i naturen "skalvise omsyn og omsorg i si behandling av den", vanlegvis oppsummert som "ikkje forstyrre eller øydeleggja", som inkluderer følgjande brannrestriksjonar og forskrifter. Dei ulike aspekta ved å laga brannar utandørs er dekte vidare av ei rekkje andre lover. Ansvaret og pliktene til skogeigarar og entreprenørar som jobbar i skogen er òg dekt av private forsikringsforskrifter.

Dermed har alle eit ansvar for å oppføre seg ansvarleg for å unngå å starte brannar ved eit uhell. Systemet er derfor avhengig av at folk er klar over brannbegrensningar og forskrifter og har litt kunnskap om dei relaterte risikoane.

Med ein forventa auke i få skogbrannar i framtida, har den svenske regjeringa som mål å minimere risikoen, skadane og kostnadene ved skogbrannar så mykje som mogleg. Flere offentlege henvendelsar vart sett opp etter skogbrannane i 2018 for å analysere den eksisterande lovgivinga og den operative redningsinnsatsen. På bakgrunn av henvendelsene fatta regjeringa vedtak om endringar i samfunnstryggleikslova med sikte på å betre brannvernet og redusere eventuelle skadar. Desse endringane vart òg gjort for å klargjera roller, ansvar og kommunikasjonsstrategiar. Andre forbetringar inkluderte bruk av moderne teknologi for tidleg deteksjon og overvåking av brannfellar, forbetring av brannslukkingsevner og heving av skogbrannkunnskapsnivå både blant skogeigarar og borgarar generelt.

Den nye Civil Protection Act, oppdatert av den svenske regjeringa omfattar følgjande handlingsområde.

Tydelege mandater og betre koordinering og samarbeid mellom relevante offentlege og private aktørar

I ein krise- eller naudssituasjon er klare ansvarsområde, prosedyrar, finansiering og kommunikasjonskanalar avgjerande. Gjennom den oppdaterte lova har det svenske beredskapsorganet (MSB) no auka styresmakta til å overvaka kommunal overhalding av brannforvaltingsforskrifter, organisere kriseleiing og overvaka brannrespons. Sjølv om regionale og kommunale brannvesen beheld hovudansvaret, har MSB utvida fullmakter til å støtte og koordinere mellom kommunar, fylke og beredskapstenester, og kan tildele ytterlegare ressursar dersom lokale forsyningar ikkje er tilstrekkelege, inkludert personell, utstyr, helikopter og vassfly.

Desse juridiske oppdateringa gjev MSB større kontroll ved å gjere det mogleg å utstede bindande forskrifter og overvaka kommunal overhalding av brannresponskrav. MSB går gjennom regional koordineringspraksis, og gjev tilbakemelding på omtrent halvparten av systema som overvakast. I tillegg gjev MSB lokale styresmakter informasjon for å rettleie brannforbodsbeslutningar, ved hjelp av prognosar frå det svenske meteorologiske og hydrologiske instituttet (SMHI).

Medan MSB er ansvarleg for skogbrannvern, fell ansvaret for overhalding av den nasjonale strategien for vern av skog, inkludert skogar med høge naturverdiar, inn under det svenske miljøvernbyrået. Saman med MSB og andre offentlege organisasjonar held fram med privat sektor å utvikle produkter, tenester og utstyr for å hjelpe skogeigarar med deteksjon, overvåking og forvalting av skogbrannar.

Betre tenester for prognosar, deteksjon og kartlegging

Tidlege og pålitelege brannfareprognosar og kart er naudsynt for å gje direkte rettleiing til kommunens beredskapstenester, slik at dei kan planleggje og førebu seg for å redusere responstida ved brannutbrot. Prognosane tener òg som grunnlag for styring av felles brannslokkingsressursar.

Teknologiar for varsling av brannfare er i stadig utvikling, og stadig meir informasjon leggjast til dei avanserte berekningane på eit stadig meir detaljert geografisk nivå. Forbetra brannvarslingsmodellar for Sverige er utvikla av det svenske meteorologiske og hydrologiske instituttet (SMHI) i samarbeid med MSB. Prognosane og brannfareinformasjonen er ein del av SMHIs generelle prognose- og varslingstenester og er tilgjengeleg for publikum gjennom SMHIs nettstad.  

Desse prognosane gjev også grunnlag for MSBs Outdoor Fire Danger application og deira Fire Danger karttenester, som viser fem-dagars prognosar som oppdaterast flere gonger kvar dag. Produkta er designa for ålmenta og for dei kommunale brann- og redningstenestene, fylkeskommunale styre (Länsstyrelser) og andre for å gje informasjon om kor brannutsett skogvegetasjonen er. Prognosane og brannfarekarta brukast av kommunane og fylkeskommunane til å utstede brannforbod. Dei hjelper òg med å rettleie brannfuglovervåkingsfly.

Det er viktig å oppdage brannar på eit tidleg stadium, og derfor utførast brannovervåking ved hjelp av fly. Fylkeskommunane bestemmer kvar og korleis dei skal brukast til tilsyn. Dronar er no nokre gonger brukt i staden for, eller som eit supplement til, fly. I løpet av sommaren 2022 vart branndeteksjon ved hjelp av satellittdata introdusert som eit nytt og viktig supplement til brannovervåkingsfly.

Ei anna forbetring er kartlegginga av vassvegar som er eigna for vassscooping for å rettleie scooping-flyet, som gjerast av MSB.

Auka ressursar til brannslukking

Nasjonal brannbereiskap er forsterka for å inkludere minst ti brannslokkingshelikopter og fire vassscoopingfly som kan distribuerast til forskjellige stader basert på dagens brannfareprognose. Det er no òg meir enn tjue branndepotar rundt om i landet som kan brukast når dei lokale redningstenestenes eigne ressursar er oppbrukt. Depotane inneheld ulike typar utstyr for slokking av brannar, til dømes brannslangar, motoriserte sprøytar, terrengkøyretøy, motorsager, etc. I tillegg til depotane er det òg to høgkapasitetspumper som gjer at vatn kan transporterast over lange avstandar tilgjengeleg sentralt.

Dei fire vassscooterflya er kopla til rescEU, noko som betyr at dei er EU-brede ressursar der EU finansierer mesteparten av kostnadene. Brannslokkingspilotane får kontinuerleg opplæring for å oppretthalde høge kompetansenivå og tryggingsstandardar.

MSB støttar også fylkeskommunar, brann- og redningstenester og andre styresmakter med informasjon og regelmessig opplæring, og har utvikla ei gratis digital opplæringsteneste med nettkurs og treningsmateriell.

Auka offentleg medvit

Å auke offentleg kunnskap om korleis ein kan unngå brannfellar og korleis ein kan sløkkja brannar, er ein viktig del av det førebyggjande arbeidet, då mange brannfellar ved eit uhell startast av menneske.

Informasjon startar på skulen der rettigheter og ansvar knytte til retten til offentleg tilgang er ein del av skulens læreplan. Dei fleste svenskar har derfor ei grunnleggjande forståing av risikoen for skogbrannar når dei forlèt skulen.

Generell branninformasjon til publikum, bebuarar og turistar, er hovudsakleg ansvaret for kommunar og fylkeskommunale styre, men MSB gjev òg kommunikasjonsstøtte og materiale. Mykje av informasjonen for publikum er no tilgjengeleg digitalt, til dømes gjennom brannfare-appen og nettstadene som er beskrive ovanfor, som hjelper privatpersonar med å halde oversikt over brannfaren i skog og mark. Appen viser prognosen for noverande og framtidig brannfare etter område, eksisterande brannforbod og gjev råd og informasjon om korleis ein trygt byggjer brannar og grillar i tider når brannar er tillate. Den er tilgjengeleg på både svensk og engelsk.

Nye retningslinjer for skogforvalting

I tillegg til Sivilforsvaret har Skogstyrelsen og skogeigarane viktige roller i førebygginga av skogbrannar. Svensk skogbrukspolitikk oppsummerast ofte under mottoet”Frihetmed ansvar”. Fridom betyr at skogbrukslovgivinga inneheld relativt få styrande og bindande reglar. Det er difor behov for retningslinjer for å hjelpe skogeigarar til å bli merksame på korleis dei kan bidra til å redusere risikoen for skogbrannar som startar gjennom forvaltningstiltak.

Interessentar i skogindustrien utviklar eigne verktøy for å hindre førekomst og spreiing av skogbrannar. Oppdaterte bransjeomfattande retningslinjer gjev støtte til planlegging, konsultasjon, kompetanse, beredskapsprosedyrar og utstyr og naturbaserte løysingar. Skogbrukets råd og retningslinjer presenteres på nettsidene til Skogforsk, det svenske skogforskningsinstituttet, finansiert av skogbruksnæringa og regjeringa.

Det svenske meteorologiske og hydrologiske institutt (SMHI) forskar på bruk av naturbaserte løysingar (NbS) i lys av klimaendringar. NBS kan vera ei langsiktig tilnærming for å redusera brannfare. Brannar i lauvskog er mindre intense og spreier seg langsamare. Våtmarker, med si evne til å behalde vatn i landskapet, kan nokre gonger òg bidra til å avgrense brannfare, sjølv om prosessane er komplekse. Å skape, bevare og restaurere våtmarker i skoglandskapet er dermed ei potensiell ny forvaltingsmoglegheit. Retningslinjer for lauvskog og våtmarker er tilgjengelege frå Miljødirektoratet.

Den svenske regjeringa har nyleg bestilt ei spesialundersøking (2024) for å gå gjennom den nasjonale skogpolitikken med sikte på å utvikle ein hensiktsmessig skogpolitikk for framtida som fremjar langsiktig berekraftig svensk skogbruk og ein veksande bioøkonomi, dvs. for ei økonomisk og samfunnsmessig utvikling basert på fornybare ressursar. 

Ei regjeringsundersøking vart gjennomført etter dei store skogbrannane i 2018. Det inkluderte representasjon frå ulike departementer, nasjonale styresmakter, inkludert det svenske beredskapsorganet (MSB), forsvarsstyrken, redningstenestene, skogeigarar, regionale styresmakter (fylkeskommunale styre) og lokale brannslukkingstenester. Ulike forskarar og organisasjonar, som MSB, har òg publisert kontoar og evalueringar av brannhendinga. Dei respektive rapportane er baserte på omfattande intervjuar med alle gruppene og personane som hadde vore involvert i bekjemparen av skogbrannane. Konklusjonane og dei foreslåtte forbetringane er dermed godt forankra både på statleg og offentleg nivå.

Faktorar som har bidrege til suksess veg opp dei avgrensande faktorane.

Politiske faktorar

I dette tilfellet har publikum og regjeringa dei same prioriteringane, det vil seie å redusere verknaden av skogbrannar og å oppretthalde eit sunt skoglandskap som ein base for økonomien, men òg for rekreasjon og velvære. Den sterke regjeringas støtte, leiing og påfølgjande endringar i det juridiske rammeverket for brannfellar, har vore ein viktig faktor for å påskynde implementeringa av tilrådingane.  

Styringsfaktorar

Med eit mangesidig interessentmønster har det vore avgjerande for gjennomføringa av tilpasningstiltak å ha klare ansvarsområde og mandater. Skogbrannane i 2018 viste at uklåre kommunikasjonslinjer og roller risikerer å bremse viktige beslutningar og bidra til auka skadar. Det at mandata og det overordna ansvaret for brannressursane og oppfølginga er forankra i samfunnstryggleikslova, bidreg ytterlegare til å styrkje gjennomføringsstrukturane.

Tekniske faktorar

Teknologi og kompetanse er utbreitt i heile samfunnet. Utnemning av beredskapsorganet for sivil beredskap (MSB) for å koordinere ressursar og oppfølging av ansvar bidreg til å sikra at teknisk kunnskap, kompetanse og ressursar er oppdatert. Wildfire deteksjon teknologiar held fram med å bli utvikla og raffinert. Det forventast at bruken av satellittdata og dronar vil auke i framtida, då dei er kostnadseffektive middel til å oppdage og overvaka brannfellar.

Fysiske og biologiske skogforvaltingsfaktorar

Sverige har mykje skog spreidd over eit stort område, derav mange er fjerntliggande. Skogen består hovudsakleg av furu- og granartar. Barskog er meir utsett for skogbrannar enn lauvskog som inneheld meir råme. Desse faktorane bidreg til å argumentere for koordinering og deling av ressursar for å halde kostnadene nede, men òg å introdusere naturbaserte løysingar, til dømes å avgrense monokulturar og blande inn meir lauvtre for å redusere risikoen for såkalla megabrannar i framtida.

Sosiale faktorar

Retten til å streife omkring og offentleg tilgang til naturen (Allemansrätt) er hjørnesteinane i det svenske samfunnet, og dei fleste svenskar har ei grunnleggjande forståing av korleis ein skal oppføre seg i naturen gjennom skulens læreplan. Det er òg ei felles forståing at det å halde til tid i naturen er bra for helse og velvære. Behovet for eit robust juridisk rammeverk og tilpasningstiltak for å redusere skogbrannar for å beskytte natur og menneske, er derfor godt forankra i ålmenta. Det er viktig å halde fram med å auke medvitet for å minne folk om risikoen og kostnadene knytte til brannfellar og å oppmuntre til ansvarleg oppførsel for å unngå utilsikta brannar. Dette må inkludere grupper som nyankomne og utanlandske turistar som ikkje har vore gjennom det svenske skulesystemet og kanskje ikkje har full forståing for roller og ansvar knytte til "allemansrätt",spesielt med tanke på den forventa auken i turisttal i framtida.

Økonomiske faktorar

Å bekjempe skogbrannar er dyrt og krev ofte felles ressursar. Deling av ressursar som fly og helikopter er ein kostnadseffektiv måte å handtera brannvesenet på. Tilbakevendande budsjettløyvingar for å oppretthalde tenestene kan bli ein avgrensande faktor dersom den nasjonale økonomien er under press.

Koordineringa av brannvesenet gjennomførast i eit nasjonalt perspektiv og i samarbeid med EU. Tenestene finansierast hovudsakleg gjennom offentlege budsjetter — frå staten, kommunar og òg EU-middel.

Dei kombinerte økonomiske tapa av ein mega-brann vil sannsynlegvis vere mykje høgare enn kostnadene ved tilpasningstiltaka, då brannfellar påverkar ikkje berre skogen, men heile skogindustrien, infrastrukturen og folkehelsa.

Dei totale kostnadene for samfunnet for skogbrannane i 2014 og 2018 er vanskeleg å estimere. Forsikringssektoren åleine anslår kostnaden for direkte skadar til over 500 millionar svenske kroner (over 43 millionar euro) kvar gong, og samfunnskostnadane vil truleg overstige 1 milliard svenske kroner (rundt 87 millionar euro).

Skogindustrien er viktig for Sverige og produserer direkte og indirekte varer med ein verdiskaping på rundt 120 milliardar svenske kroner per år, noko som tilsvarar i underkant av 2,5 prosent av Sveriges BNP. I alt 120.000 menneske arbeider i skogbruket. Fordelane med å redusere skadar på skog, produksjonsforstyrringar, negative effektar på biologisk mangfald og helse så mykje som mogleg, er imidlertid mest sannsynleg å vege opp kostnadene for deteksjon og brannslukking.

Det er òg ikkje-økonomiske samfunnsfordelar ved å avgrensa få ukontrollerte skogbrannar. Dei inkluderer opprettheldt biologisk mangfald og økosystemtenester, redusert luftforureining, oppretthalde vass- og jordkvalitet, bevarte landskap og rekreasjonsområde. Desse har igjen ein positiv effekt på helse og velvære, og på jobbskaping gjennom skogsindustrien, bærplukking og turisme, til dømes.

Å unngå brannfellar er òg gunstig for klimatiltak. Skogar bidreg direkte til karbonbinding og potensial bidreg direkte til klimareduksjon gjennom karbonvaskar. Biomasse er ein fornybar energikilde og treprodukter, viss dei brukast i eit berekraftig resultat i langt mindre karbonutslepp enn dei som er laga av anten stål eller betong.

Analysen av behov, endringane i eit mogleg regelverk og påfølgjande gjennomføring av branntilpasningstiltak har teke ca 5 år. I 2024 er tilpasningstiltaka ikkje ferdige og forbetringar vil halde fram på ubestemt tid, men det er no ein praktisk struktur på plass for å byggje vidare på.

Ettersom brannfellar er tilbakevendande hendingar, vil tiltak for å forhindre, oppdage og handtere brannfellar måtte halde fram på ubestemt tid og moglegvis aukast i framtida, avhengig av klimaendringane. I mars 2018 la den svenske regjeringa fram ein nasjonal strategi for klimatilpasning. Strategien omfattar Sveriges klimatilpasningsmål, vegleiande prinsippar for arbeid, organisering og ansvarsfordeling, overvåking, finansieringsprinsipper og kunnskapsskapande tiltak. Den nasjonale klimatilpasningsstrategien vil bli oppdatert kvart femte år og er ei anna kilde for å spore suksessen til branntilpasningstiltaka.

Leif Sandahl, fire engineer, The Swedish Civil Contingencies Agency
Leif.Sandahl@msb.se

Stefan Andersson, meteorologist, The Swedish Civil Contingencies Agency
Stefan.Andersson@msb.se

registrator@msb.se

(Svensk)

Utdjupande artikkel: Smhi (2024) Framtida brandrisk — förändringar i periodar av hög brandrisk enligt FWI-modellen (på svensk),

Skogsbränderna sommaren 2018 — Statens offentlege utredningar SOU 2019:7  

Lag 2003-778 Lag om skydd mot olyckor