Partnerstwa publiczno-prywatne (PPP) na rzecz dostosowania i utrzymania infrastruktury i usług

Obecnie zakres zaangażowania zainteresowanych stron w umowne PPP jest niedostatecznie zbadanym aspektem (Nederhand i Klijn, 2019) pomyślnego zakończenia tych projektów. Ogólnie rzecz biorąc, należy rozróżnić rolę zainteresowanych stron w samym projekcie (np. rozwój infrastruktury) i ich rolę w tworzeniu partnerstwa publiczno-prywatnego. Wśród zainteresowanych stron znajdują się te, które są formalnymi członkami PPP i które bezpośrednio kontrolują zasoby, oraz te, które – mimo że są „zewnętrzne” w stosunku do projektu – są bezpośrednio nim dotknięte i są zainteresowane jego sukcesem (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Niektóre wyniki badań wskazują, że partnerstwo publiczno-prywatne sprawia, że zarządzanie środowiskiem zainteresowanych stron jest bardziej złożone ze względu na zaangażowanie wielu relacji w strukturę zamówień w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Może to prowadzić do powstania ewentualnych sprzecznych interesów lub różnych oczekiwań zainteresowanych stron zaangażowanych w projekty PPP. Niewłaściwe zarządzanie relacjami z zainteresowanymi stronami było jedną z głównych przyczyn niepowodzenia projektów PPP w kontekście globalnym (Jayasuriya i in., 2020). Chociaż skarżono się na brak badań dotyczących zarządzania zainteresowanymi stronami w ramach PPP, kluczowe aspekty zapobiegania konfliktom w projektach PPP są już znane. Przykłady obejmują prowadzenie szeroko zakrojonych konsultacji, uzgadnianie i jasne ustalanie uzgodnionych celów oraz określanie ról i obowiązków podmiotów publicznych i prywatnych.Kluczowe elementy skutecznego zarządzania zainteresowanymi stronami podsumowano w narzędziu zarządzania umowami PPP Globalnego Centrum Infrastruktury i Banku Światowego (rozdział3). Narzędzie to zawiera wytyczne dotyczące zarządzania relacjami z prywatną spółką PPP, z innymi prywatnymi zainteresowanymi stronami, z użytkownikami końcowymi, przedsiębiorstwami i społecznością oraz z agencjami rządowymi.

Partnerstwa publiczno-prywatne stanowią potencjalną drogę do zapewnienia infrastruktury publicznej i usług publicznych w celu skutecznego przystosowania się do zmiany klimatu. Ich sukces zależy od kilku kluczowych czynników.

• Jasno zdefiniowany zakres projektu, cele i rezultaty zapewniają solidne podstawy.
• Realizacja udanych projektów PPP wymaga znacznych zdolności administracyjnych. Można to zapewnić jedynie dzięki odpowiednim ramom instytucjonalnym i prawnym oraz wieloletniemu doświadczeniu w realizacji projektów PPP. Ponadto skuteczne ramy zarządzania z jasnymi rolami, obowiązkami i procesami decyzyjnymi mają zasadnicze znaczenie dla powodzenia PPP.
• Skuteczna alokacja ryzyka, w ramach której ryzyko jest sprawiedliwie dzielone między sektor publiczny i prywatny, ma kluczowe znaczenie dla rentowności projektu. Może to również stanowić wyzwanie, ponieważ ryzyko może z czasem ulec zmianie z powodu zmiany klimatu.
• Wspieranie silnych relacji opartych na współpracy między partnerami ma zasadnicze znaczenie dla pomyślnej realizacji projektu, a także przemawiania jednym głosem do zainteresowanych stron, których to dotyczy.
• Solidne struktury finansowe, w tym odpowiednie strategie zarządzania ryzykiem, mają zasadnicze znaczenie dla przyciągnięcia inwestycji prywatnych.
• Stosowanie procedur MRE może umożliwić śledzenie skuteczności środków i dostosowanie trwających projektów oraz wyciągnięcie wniosków na potrzeby przyszłych projektów. Zarządzanie wynikami partnera prywatnego w projekcie PPP jest szczególnie ważne: należy zapewnić przydział odpowiednich zasobów i jasną identyfikację kluczowych wskaźników skuteczności działania. Szczegółowe wytyczne dotyczące monitorowania wyników znajdują się w narzędziu zarządzania umowami PPP Globalnego Centrum Infrastruktury i Banku Światowego (rozdział3).

Wyzwania związane z partnerstwem publiczno-prywatnym to niestabilność polityczna, pogorszenie koniunktury gospodarczej i złożone procesy regulacyjne, które mogą mieć znaczący wpływ na realizację projektów (np. harmonogramy, koszty). Niewystarczające zrozumienie zasad i cech sektora publicznego przez inwestorów prywatnych i odwrotnie może utrudniać opracowywanie i wdrażanie projektów. Ponadto negatywne postrzeganie zainteresowanych stron/społeczeństwa i opór wobec prywatyzacji mogą stwarzać przeszkody.

Tradycyjne projekty można podzielić na części w celu przyciągnięcia większej liczby oferentów. Projekty PPP wymagają minimalnej wielkości w celu uzasadnienia kosztów zamówień i ułatwienia korzyści skali, które są potrzebne do zwiększenia efektywności eksploatacji i utrzymania. Jednak bardzo duży zakres potencjalnych projektów może czasami obniżyć poziom konkurencji, ponieważ niewiele przedsiębiorstw na ogół dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi składanie ofert. Przy zamówieniach o bardzo wysokiej wartości tylko niewielka liczba operatorów, być może zaledwie jeden, jest w stanie zaoferować wszystkie żądane produkty lub usługi. Mogłoby to postawić instytucję zamawiającą w sytuacji zależności (EuropejskiTrybunał Obrachunkowy, 2018).

Aby sprostać tym wyzwaniom, konieczne jest staranne planowanie, skuteczne zarządzanie ryzykiem i silne zaangażowanie zainteresowanych stron. Poprzez zajęcie się tymi czynnikami rządy i partnerzy prywatni mogą zwiększyć prawdopodobieństwo powodzenia projektów adaptacyjnych PPP, które zapewniają optymalne wykorzystanie środków finansowych i poprawę usług publicznych.

PPP mogą oferować dwutorowe podejście do każdego projektu adaptacyjnego. Z jednej strony przyspieszają one realizację projektów, wykorzystując efektywność i kapitał sektora prywatnego. Z drugiej strony PPP mogą wprowadzać innowacyjne rozwiązania i potencjalnie poprawiać jakość usług. PPP umożliwiają finansowanie projektów, które w przeciwnym razie nie byłyby wykonalne ze względu na ograniczenia w budżetach publicznych.

Korzyści te wiążą się jednak z kosztami. Koszty projektu lub koszty utrzymania często przekraczają tradycyjne modele sektora publicznego ze względu na marże zysku sektora prywatnego. Złożoność negocjacji umów i długoterminowe zobowiązania finansowe dla rządów są istotnymi wadami. Ponadto przeniesienie niektórych rodzajów ryzyka na sektor prywatny może prowadzić do nieprzewidzianych wyzwań i konfliktów między partnerami publicznymi i prywatnymi.

UE reguluje PPP za pomocą dyrektyw, które wdrażają i rozszerzają zasady i wolności ustanowione w traktatach UE. Dyrektywy te mają na celu uczynienie procedur udzielania zamówień publicznych przejrzystymi i otwartymi dla wszystkich dostawców w całej UE. W związku z tym dostawcy ci mogą oferować swoje usługi i produkty organom publicznym na całym jednolitym rynku UE.

W marcu 2014 r. UE przyjęła dwie dyrektywy UE mające znaczenie dla PPP w dziedzinie zamówień publicznych: w szczególności zamówienia publiczne i koncesje. Dyrektywaw sprawie zamówień publicznych (2014/24/UE)i dyrektywa w sprawie koncesji (2014/23/UE)odzwierciedlają wolę UE, by ściślej regulować koncesje (EuropejskiBank Inwestycyjny, 2016). Obie dyrektywy muszą zostać transponowane do prawa krajowego. Rzeczywista realizacja PPP jest również ograniczona krajowymi lub niższymi niż krajowe ramami prawnymi. Mogą one ustanawiać szczegółowe zasady dotyczące zamówień, ograniczenia zakresu stosowania i różne typologie stosunków między sektorem publicznym a prywatnym.

Ramy czasowe ustanowienia PPP mogą się znacznie różnić w zależności od kilku czynników:

• Złożoność projektu: Większe, bardziej złożone projekty naturalnie wymagają więcej czasu na negocjacje i wdrożenie.
• Otoczenie regulacyjne: Jasne i skuteczne ramy regulacyjne mogą przyspieszyć ten proces.
• Procedury udzielania zamówień publicznych: złożoność procedur udzielania zamówień publicznych może mieć wpływ na terminy.
• Umiejętności negocjacyjne: skuteczne negocjacje między partnerami publicznymi i prywatnymi mogą przyspieszyć ten proces.
• Warunki ekonomiczne: czynniki ekonomiczne mogą mieć wpływ na dostępność finansowania prywatnego i wykonalność projektu.

Ogólnie rzecz biorąc, ustanowienie PPP może potrwać od około dwóch do pięciu lat lub nawet dłużej.

PPS są zazwyczaj umowami długoterminowymi. W zależności od rodzaju projektu, który jest regulowany przez PPP, okres realizacji wynosi od 20 do 30 lat, ale może być dłuższy lub krótszy w zależności od konkretnego projektu. PPP obejmują nie tylko etap budowy infrastruktury. Obejmują one również jego obsługę i utrzymanie, z których osiągają zysk ekonomiczny dzięki opłatom od użytkowników lub płatnościom rządowym.