Partnerstwa publiczno-prywatne (PPP) na rzecz dostosowania i utrzymania infrastruktury i usług

Zmiany klimatyczne stanowią coraz większe wyzwanie dla infrastruktury. Będzie to miało wpływ na wszystkie rodzaje infrastruktury, w tym infrastrukturę energetyczną, transportową i wodną. Przykłady obejmują groble, które mogą nie wytrzymać rosnącego poziomu wody; porty, które mogą być zalane, drogi i linie kolejowe, które mogą nie być już dostępne, usługi transportowe, które mogą zostać przełożone. Dzieje się tak zarówno z powodu powolnych zdarzeń, jak i nagłych ekstremalnych zdarzeń i może prowadzić do wyższych kosztów. Według analizy OECD, Banku Światowego i ONZ dotyczącej środowiska (Infrastruktura na rzecz przyszłości odpornej na zmianę klimatu, 2024 r.) do 2030 r. konieczne będą roczne inwestycje w infrastrukturę w wysokości 6,9 bln USD (około 6,6 bln EUR), aby zapewnić zgodność inwestycji w infrastrukturę z celami zrównoważonego rozwoju i porozumieniem paryskim.

Ponieważ finansowanie publiczne na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu jest ograniczone, inwestycje prywatne i wiedza fachowa, w tym finansowanie za pośrednictwem modeli partnerstw publiczno-prywatnych (PPP), mają kluczowe znaczenie dla przystosowania infrastruktury do zmiany klimatu. Rządy mogą również zlecić przedsiębiorstwom prywatnym świadczenie niektórych usług publicznych w celu utrzymania infrastruktury odpornej na zmianę klimatu w perspektywie długoterminowej. Ponadto inwestorzy prywatni mogą wspierać rozwiązania oparte na zasobach przyrody, których finansowanie stanowi przeszkodę w ich powszechnym wdrażaniu.

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) definiuje PPP jako „długoterminowe ustalenia umowne między rządem a partnerem prywatnym, na mocy których ten ostatni świadczy i finansuje usługi publiczne z wykorzystaniem aktywów kapitałowych, dzieląc związane z nimi ryzyko”.

Główną różnicą między PPP a tradycyjnymi modelami finansowania jest podział ryzyka między partnerem publicznym i prywatnym. Zasadniczo ryzyko związane z projektem PPP należy przypisać stronie, która jest najbardziej odpowiednia do zarządzania nim, w celu osiągnięcia optymalnej równowagi między przeniesieniem ryzyka a rekompensatą dla strony ponoszącej ryzyko. Partner prywatny jest często odpowiedzialny za ryzyko związane z projektowaniem, budową, finansowaniem, eksploatacją i utrzymaniem infrastruktury, podczas gdy partner publiczny zazwyczaj podejmuje ryzyko regulacyjne i polityczne. Zazwyczaj PPP wiąże się również z pozyskiwaniem przychodów od podatników lub użytkowników w celu osiągnięcia zysku w trakcie trwania umowy PPP.

PPP są kluczowym punktem wyjścia do uruchomienia finansowania z sektora prywatnego w celu wypełnienia luki w finansowaniu działań przystosowawczych. Muszą być odporne na zmianę klimatu i działać na rzecz budowania odporności społeczności, którym służą. Zaangażowanie sektora prywatnego może prowadzić, poza zdolnością inwestycyjną i finansowaniem, do innowacyjnego myślenia i nowej wiedzy fachowej.

PPP na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu mogą jednak stanowić wyzwanie ze względu na wysoce niepewne przyszłe warunki. Może to utrudniać tworzenie PPS, ponieważ wymagają one pewnego stopnia przewidywalności w celu przyciągnięcia inwestycji i finansowania. PPS między przedsiębiorstwami a samorządami lokalnymi mogą być ujawniane w ramach społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw (CSR) w celu podejmowania wspólnych działań na rzecz przystosowania miast do zmiany klimatu. Udane przykłady zaprezentowano w ramach projektu LIFE CITYAdaP3, którego celem było zaangażowanie sektora prywatnego UE w finansowanie adaptacji obszarów miejskich. Centrum zasobów partnerstwa publiczno-prywatnego Banku Światowego zapewnia wykaz zasobów na potrzeby opracowywania i wdrażania PPP odpornych na zmianę klimatu.

Obecnie zakres, w jakim zainteresowane strony są zaangażowane w umowne partnerstwa publiczno-prywatne, jest niedocenianym aspektem (Nederhand i Klijn, 2019 r.) pomyślnego zakończenia tych projektów. Ogólnie rzecz biorąc, istnieje potrzeba rozróżnienia roli zainteresowanych stron w samym projekcie (np. rozwój infrastruktury) oraz ich roli w ustanawianiu PPP. Zainteresowane strony obejmują podmioty, które są formalnymi członkami PPP i które bezpośrednio kontrolują zasoby, oraz podmioty, które mimo że są „zewnętrzne” w stosunku do projektu, odczuwają jego bezpośredni wpływ i są zainteresowane jego sukcesem (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Niektóre wyniki badań wskazują, że partnerstwo publiczno-prywatne sprawia, że zarządzanie środowiskiem zainteresowanych stron staje się bardziej złożone ze względu na zaangażowanie wielu relacji w strukturę zamówień publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Może to prowadzić do powstania ewentualnych sprzecznych interesów lub różnych oczekiwań zainteresowanych stron zaangażowanych w projekty PPP. Niewłaściwe zarządzanie relacjami z zainteresowanymi stronami było jedną z głównych przyczyn niepowodzenia projektów PPP w kontekście globalnym (Jayasuriya i in., 2020). Chociaż skarżono się na brak badań dotyczących zarządzania zainteresowanymi stronami w ramach PPP, znane są już kluczowe aspekty zapobiegania konfliktom w projektach PPP. Przykładami są szeroko zakrojone konsultacje, uzgodnienie i jasne określenie uzgodnionych celów oraz określenie ról i obowiązków podmiotów publicznych i prywatnych. Kluczowe elementy skutecznego zarządzania zainteresowanymi stronami podsumowano w narzędziu zarządzania umowami PPP Globalnego Centrum Infrastruktury i Banku Światowego (rozdział 3). Narzędzie zawiera wytyczne dotyczące zarządzania relacjami z prywatnym przedsiębiorstwem PPP, z innymi prywatnymi zainteresowanymi stronami, z użytkownikami końcowymi, przedsiębiorstwami i społecznością oraz z agencjami rządowymi.

Partnerstwa publiczno-prywatne stanowią potencjalną drogę do zapewnienia infrastruktury publicznej i usług publicznych w celu skutecznego przystosowania się do zmiany klimatu. Ich sukces zależy od kilku kluczowych czynników.

• Jasno określony zakres projektu, cele i rezultaty zapewniają solidne podstawy.
• Realizacja udanych projektów PPP wymaga znacznych zdolności administracyjnych. Można to zapewnić jedynie dzięki odpowiednim ramom instytucjonalnym i prawnym oraz długoletniemu doświadczeniu w realizacji projektów PPP. Ponadto skuteczne ramy zarządzania z jasno określonymi rolami, obowiązkami i procesami decyzyjnymi mają zasadnicze znaczenie dla powodzenia PPP.
• Skuteczna alokacja ryzyka, w ramach której ryzyko jest dzielone sprawiedliwie między sektor publiczny i prywatny, ma kluczowe znaczenie dla rentowności projektu. Może to również stanowić wyzwanie, ponieważ ryzyko może się z czasem zmienić z powodu zmiany klimatu.
• Wspieranie silnych relacji opartych na współpracy między partnerami ma zasadnicze znaczenie dla pomyślnej realizacji projektu, a także przemawiania jednym głosem do zainteresowanych stron.
• Solidne struktury finansowe, w tym odpowiednie strategie zarządzania ryzykiem, mają zasadnicze znaczenie dla przyciągnięcia inwestycji prywatnych.
• Stosowanie procedur monitorowania, raportowania i weryfikacji może umożliwić śledzenie skuteczności środków i dostosowywanie trwających projektów oraz generowanie wniosków na potrzeby przyszłych projektów. Zarządzanie wynikami partnera prywatnego w projekcie PPP jest szczególnie ważne: należy zapewnić alokację odpowiednich zasobów i jasne określenie kluczowych wskaźników skuteczności działania. Szczegółowe wytyczne dotyczące monitorowania wyników znajdują się w narzędziu zarządzania umowami PPP Globalnego Centrum Infrastruktury i Banku Światowego (rozdział 3).

Wyzwania związane z PPP to niestabilność polityczna, pogorszenie koniunktury gospodarczej i złożone procesy regulacyjne, które mogą mieć znaczący wpływ na realizację projektów (np. harmonogramy, koszty). Niedostateczne zrozumienie zasad i cech sektora publicznego przez inwestorów prywatnych i odwrotnie może utrudniać opracowywanie i realizację projektów. Ponadto negatywne postrzeganie przez interesariuszy/społeczeństwo i opór wobec prywatyzacji mogą stwarzać przeszkody.

Tradycyjne projekty można podzielić na części w celu przyciągnięcia większej liczby oferentów. Projekty PPP wymagają minimalnej wielkości, aby uzasadnić koszty zamówień i ułatwić osiągnięcie korzyści skali, które są niezbędne do zwiększenia efektywności eksploatacji i utrzymania. Jednak bardzo duży zakres potencjalnych projektów może czasami zmniejszyć poziom konkurencji, ponieważ niewiele przedsiębiorstw zazwyczaj dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi składanie ofert. W przypadku zamówień o bardzo wysokiej wartości tylko niewielka liczba operatorów, być może zaledwie jeden, jest w stanie zaoferować wszystkie żądane produkty lub usługi. Mogłoby to postawić instytucję zamawiającą w sytuacji zależności (Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2018 r.).

Aby sprostać tym wyzwaniom, konieczne jest staranne planowanie, skuteczne zarządzanie ryzykiem i silne zaangażowanie zainteresowanych stron. Zajmując się tymi czynnikami, rządy i partnerzy prywatni mogą zwiększyć prawdopodobieństwo powodzenia projektów dostosowawczych PPP, które zapewniają optymalne wykorzystanie środków finansowych i poprawę usług publicznych.

PPP mogą oferować dwutorowe podejście do każdego projektu adaptacyjnego. Z jednej strony przyspieszają one realizację projektów poprzez wykorzystanie wydajności i kapitału sektora prywatnego. Z drugiej strony PPP mogą wprowadzać innowacyjne rozwiązania i potencjalnie poprawiać jakość usług. PPP umożliwiają finansowanie projektów, które w przeciwnym razie nie byłyby wykonalne ze względu na ograniczenia w budżetach publicznych.

Korzyści te wiążą się jednak z pewnymi kosztami. Wydatki na projekty lub koszty utrzymania często przekraczają tradycyjne modele sektora publicznego ze względu na marże zysku sektora prywatnego. Znacznymi wadami są złożoność negocjacji umów i długoterminowe zobowiązania finansowe rządów. Ponadto przeniesienie niektórych rodzajów ryzyka na sektor prywatny może prowadzić do nieprzewidzianych wyzwań i konfliktów między partnerami publicznymi i prywatnymi.

UE reguluje PPP za pomocą dyrektyw, które wdrażają i rozszerzają zasady i wolności ustanowione w traktatach UE. Dyrektywy te mają na celu uczynienie procedur udzielania zamówień publicznych przejrzystymi i otwartymi dla wszystkich dostawców w całej UE. W związku z tym dostawcy ci mogą oferować swoje usługi i produkty organom publicznym na całym jednolitym rynku UE.

W marcu 2014 r. UE przyjęła dwie dyrektywy UE mające znaczenie dla PPP w dziedzinie zamówień publicznych: w szczególności zamówienia publiczne i koncesje. Dyrektywa w sprawie zamówień publicznych (2014/24/UE) i dyrektywa w sprawie koncesji (2014/23/UE) odzwierciedlające dążenie UE do ściślejszego uregulowania koncesji (Europejski Bank Inwestycyjny, 2016). Obie dyrektywy muszą zostać transponowane do prawa krajowego. Rzeczywiste wdrażanie PPP jest również ograniczone krajowymi lub regionalnymi ramami prawnymi. Mogą one ustanawiać szczegółowe zasady dotyczące zamówień, ograniczenia zakresu stosowania i różne typologie stosunków między sektorem publicznym a prywatnym.

Ramy czasowe ustanowienia PPP mogą się znacznie różnić w zależności od kilku czynników:

• Złożoność projektu: Większe, bardziej złożone projekty naturalnie potrzebują więcej czasu na negocjowanie i wdrażanie.
• Otoczenie regulacyjne: Jasne i skuteczne ramy regulacyjne mogą przyspieszyć ten proces.
• Procedury udzielania zamówień publicznych: złożoność procesów udzielania zamówień publicznych może mieć wpływ na harmonogramy.
• Umiejętności negocjacyjne: Skuteczne negocjacje między partnerami publicznymi i prywatnymi mogą przyspieszyć ten proces.
• Warunki ekonomiczne: czynniki ekonomiczne mogą wpływać na dostępność finansowania prywatnego i wykonalność projektu.

Ogólnie rzecz biorąc, ustanowienie PPP może potrwać od dwóch do pięciu lat, a nawet dłużej.

PPS są zazwyczaj umowami długoterminowymi. W zależności od rodzaju projektu, który jest regulowany przez PPP, czas trwania wynosi od 20 do 30 lat, ale może być dłuższy lub krótszy w zależności od konkretnego projektu. PPP obejmują nie tylko etap budowy a infrastruktury. Obejmuje on również jego eksploatację i konserwację, z której uzyskują zwrot ekonomiczny dzięki opłatom za korzystanie z infrastruktury lub płatnościom rządowym.