Optymalizacja połączenia finansowania prywatnego i publicznego w celu realizacji działań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu w Malmö

Malmö doświadcza negatywnych skutków zmiany klimatu ze względu na rosnące temperatury i nadmierne opady deszczu. W związku z tym miasto musiało radzić sobie z różnymi problemami związanymi z powodzią od początku lat 90. Najbardziej problematyczną kwestią był częsty przelew kanalizacji, który został rozwiązany na przykład poprzez zrównoważony projekt dla kwartału Augustenborg, obejmujący partnerstwo zainteresowanych stron. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych Malmö musiało zmierzyć się z dużymi zmianami gospodarczymi. Tradycyjnie gospodarka miasta zależała w dużej mierze od stoczni i przemysłu ciężkiego. Zamknięcie stoczni z powodu kryzysu finansowego było szansą na przekształcenie lokalnej gospodarki. W związku z tym miasto postanowiło przejść od miasta przemysłowego do miasta zrównoważonego i opartego na wiedzy. Malmö była kilkakrotnie uznawana za lidera transformacji klimatycznej i od 2010 r. pięciokrotnie uznawana za najbardziej zrównoważoną gminę Szwecji. Mimo to miasto nadal się poprawia, stawiając czoła największym wyzwaniom; adaptacja do chmury, nierówności społeczne i deficyt mieszkaniowy.

Zmiana gospodarcza doprowadziła do dużych prac wewnętrznych w gminie w latach 90. XX wieku i ambicji zrealizowania trzech dużych inwestycji; most Øresund łączący Malmö z Kopenhagą w 2001 r., utworzenie Uniwersytetu w Malmö w 1998 r. oraz przebudowa portu zachodniego od 2001 r. Dzielnica Western Harbour miała być rozwijana jako przykład zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich. Jeśli chodzi o przystosowanie się do zmiany klimatu, obejmowało to dążenie do stworzenia okręgu odpornego na wybuchy chmur. Miasto zdało sobie jednak sprawę, że faktyczna budowa dzielnicy leży w rękach deweloperów. W związku z tym miasto postanowiło opracować proces partnerstwa zainteresowanych stron, dzięki któremu mogłyby one realizować zrównoważone ambicje miasta, nie finansując jednocześnie budowy inwestycji. Umożliwia on miastu określenie środków, na które potrzebne jest dodatkowe finansowanie publiczne, a tym samym optymalne połączenie finansowania publicznego i prywatnego w celu realizacji zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich.

Miasto Malmö postanowiło zrealizować swoje ambicje w zakresie zrównoważonego rozwoju (w tym przystosowania się do zmiany klimatu) poprzez skupienie się na współtworzeniu z prywatnymi deweloperami poprzez organizację tzw. „procesów partnerstwa zainteresowanych stron”. Pozwala to na skuteczne połączenie finansowania prywatnego i publicznego. Podejście to zakłada rozpoczęcie dialogu z prywatnymi deweloperami od samego początku procesu rozwoju obszarów miejskich. Poprzez dialog współtworzony jest model zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich dla konkretnego miejsca. W ten sposób miasto upewnia się, że przewidywane ambicje zrównoważonego rozwoju nabierają kształtu w budowie rozwoju miejskiego, nie ponosząc odpowiedzialności finansowej za jego realizację. Ponadto miasto jest w stanie określić w drodze dialogu, czy należy uzyskać dodatkowe finansowanie (publiczne), aby osiągnąć wyższy poziom norm środowiskowych. Przykładem jest realizacja zielonych dachów w porcie zachodnim, na które Malmö uzyskało finansowanie krajowe. Dialog zapewnia miastu dobre wyczucie ambicji środowiskowych deweloperów. Gdy miasto uzna, że należy osiągnąć wyższy poziom ambicji, może podjąć decyzję o włączeniu do dialogu możliwości ubiegania się o finansowanie.

Partnerstwa zainteresowanych stron są częścią dużych projektów rozwoju obszarów miejskich w Malmö od początku lat 90. Proces partnerstwa z zainteresowanymi stronami składa się zazwyczaj z serii spotkań i warsztatów. Proces rozpoczyna się wspólną podróżą studyjną. Następnie następuje seria warsztatów, w których miasto przedstawia tematy w zależności od przewidywanych celów zrównoważonego rozwoju. Ogólnie rzecz biorąc, miasto podejmuje inicjatywę, aby rozpocząć proces partnerstwa. Zaangażowanie to maleje z czasem, gdy zainteresowane strony przejmują inicjatywę dotyczącą posiedzeń. Proces partnerstwa oficjalnie kończy się po zakończeniu rozwoju obszarów miejskich. W niektórych przypadkach zainteresowane strony z sektora prywatnego kontynuowały jednak partnerstwa z własnej inicjatywy po zakończeniu formalnego porozumienia.

Western Harbour jest przykładem projektu rozwoju miejskiego w Malmö, w którym wykorzystano partnerstwa zainteresowanych stron. Dawne tereny zdegradowane przekształcono w zrównoważone „ekomiasto”. Rozwój obejmuje zarówno środki przystosowania się do zmiany klimatu, jak i środki łagodzące. Przykładami środków przystosowawczych są zastosowanie zielonych dachów, terenów zielonych i środków zarządzania wodami opadowymi. Każdy deweloper związany z obszarem zabudowy jako właściciel lub nabywca gruntu został poproszony o udział w partnerstwie zainteresowanych stron. Ponadto miasto zaprosiło inne zainteresowane strony istotne dla celów zrównoważonego rozwoju projektu; przedsiębiorstwo energetyczne E.on (dawniej Sydkraft), Szwedzka Agencja Energetyczna i Uniwersytet w Lund.

Sposób, w jaki kształtują się procesy uczestnictwa zainteresowanych stron, różni się w zależności od projektu. Każdy projekt składa się z wielu etapów. Jeden z pierwszych projektów w Western Harbour, polegający na rozwoju budownictwa mieszkaniowego, obejmował następujące etapy:

• Etap 1: Faza ta obejmowała opracowanie programu jakości, który składał się z zestawu ścisłych wytycznych dotyczących zrównoważonego rozwoju. Wytyczne zostały opracowane wspólnie z wybranymi programistami.
• Etap 2: Etap ten opierał się na dialogu z zainteresowanymi stronami. Uczestniczyli w nim wszyscy prywatni deweloperzy związani z obszarem jako nabywca lub właściciel gruntu. Dzięki dialogowi partnerstwo zainteresowanych stron opracowało od 5 do 6 celów zrównoważonego rozwoju dla tego obszaru.
• Etap 3: Po zbudowaniu rozwoju przeprowadzana jest ocena, aby sprawdzić, czy programiści spełnili obietnice z poprzednich dwóch faz.

Program Jakości jest dokumentem opracowanym specjalnie dla sprawy Western Harbour. Dokument zawierał wspólną płaszczyznę dla deweloperów, minimalny poziom jakości i standardy wymagań dla architektury, krajobrazu, energii, wody, gospodarki odpadami i różnorodności biologicznej. Przedstawiono w nim zestaw wytycznych, które zostały opracowane wspólnie ze wszystkimi zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia utrzymania wysokich norm środowiskowych. Program został opracowany poprzez szereg spotkań, które są określane jako „Kreatywny Dialog”, aby podkreślić jego otwarty charakter. Program Jakości służył jako rygorystyczna podstawa dla kolejnych faz projektu.

Proces partnerstwa zainteresowanych stron jest inicjowany przez dział planowania urbanistycznego. Wielkość partnerstwa różni się w zależności od projektu. Grupa 30 osób jest uważana za małe partnerstwo. Taka grupa może składać się z 8-10 programistów, z których każdy przynosi średnio 2 przedstawicieli. Pozostali uczestnicy to zazwyczaj specjaliści z przedsiębiorstwa energetycznego, przedsiębiorstwa zajmującego się odpadami komunalnymi lub innych odpowiednich (gminnych) agencji. Skład ekspertów różni się w zależności od omawianego tematu. Partnerzy prywatni mogą również zatrudniać dodatkowych ekspertów, takich jak architekci lub konsultanci. Do tej pory partnerstwa nie obejmowały żadnych organizacji pozarządowych ani obywateli, chociaż byłoby to również możliwe. Skład partnerstwa koncentruje się na deweloperach, ponieważ miasto zamierza wpłynąć na podmioty, które ostatecznie ukształtują witrynę i ją sfinansują. Dlatego dyskusja z nimi będzie najbardziej skuteczna.

Istnieje kilka aspektów, które są niezbędne w realizacji udanego partnerstwa. Jednym z najważniejszych czynników jest zaufanie między partnerami. Zaufanie nie było widoczne na początku pierwszych procesów partnerstwa zainteresowanych stron na rzecz rozwoju miejskiego Augustenborg. W niektórych przypadkach okazało się, że deweloperzy mają trudności z zaufaniem do siebie, ponieważ zazwyczaj są konkurentami. Czasami okazuje się, że nowi interesariusze nie ufają miastu. Proces uczestnictwa zainteresowanych stron powinien zatem zawsze rozpoczynać się od wizyty na miejscu, aby zaangażować wszystkich w danym miejscu. Ważne jest, aby nie rozpoczynać procesu od regularnego spotkania, ponieważ powoduje to, że uczestnicy szybko zamykają się w swoich znanych pozycjach. Po wizycie na miejscu odbywa się szereg seminariów i dyskusji, podczas których zainteresowane strony są podzielone na podgrupy. Te seminaria i dyskusje są inicjowane przez miasto i koncentrują się na konkretnej fabule lub temacie. Ponieważ zaufanie musi rosnąć z biegiem czasu, proces partnerstwa zainteresowanych stron staje się mniej odpowiedni jako rozwiązanie krótkoterminowych problemów (politycznych). Po zdobyciu zaufania jest to jednak bardzo potężne narzędzie umożliwiające osiągnięcie bardziej zrównoważonego rozwoju przy ograniczonych inwestycjach publicznych.

Istnieją również czynniki zewnętrzne pozostające poza kontrolą miasta, które mogą mieć wpływ na powodzenie procesu partnerstwa zainteresowanych stron. Świadomość ekologiczna wśród zainteresowanych stron jest ważna dla powodzenia partnerstwa zainteresowanych stron. Na początku procesu dla Augustenborga świadomość ta okazała się bardzo ograniczona. Inne czynniki, które mogą mieć wpływ na powodzenie partnerstwa, to zmiany w ustawodawstwie krajowym. Do 2016 r. proces uczestnictwa zainteresowanych stron był uzupełniany przez „Kodeks budownictwa ekologicznego”. Ten program komunalny obejmuje dodatkowe wymagania techniczne budynku, takie jak normy energetyczne i wymagania dotyczące kompensacji przyrody. Czynnik Zielonej Przestrzeni, narzędzie zastosowane w sprawie Western Harbour, został zintegrowany z programem. Był on w użyciu przez prawie 10 lat, ale niedawno przyjęte przepisy krajowe uniemożliwiły nałożenie bardziej rygorystycznych przepisów technicznych na szczeblu gminnym. Nie wiadomo jeszcze, w jaki sposób wdrożenie procesu partnerstwa zainteresowanych stron bez „kodeksu budownictwa ekologicznego” wpłynie na jego wpływ.

Proces partnerstwa z zainteresowanymi stronami może być użytecznym instrumentem polityki, gdy miasto nie ponosi odpowiedzialności finansowej za realizację rozwoju obszarów miejskich, ale pragnie w jak największym stopniu ukierunkować się na ukierunkowane cele zrównoważonego rozwoju dla tego obszaru. Proces uczestnictwa zainteresowanych stron wymaga jednak zainwestowania czasu przez gminę bez gwarancji powodzenia. Wymaga to również zainteresowania podmiotów prywatnych rozwojem witryny. W przypadku Malmö zagospodarowanie tych terenów miejskich przez prywatnych deweloperów jest tradycyjnie standardową praktyką. Proces ten sprawdza się zatem szczególnie dobrze w przypadku projektów rozwoju obszarów miejskich. Poza inwestycją czasu i wykorzystaniem obiektów komunalnych proces uczestnictwa zainteresowanych stron nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi inwestycjami finansowymi. Może zatem być skutecznym narzędziem wdrażania środków przystosowania się do zmiany klimatu, gdy miasto jest gotowe zainwestować wystarczająco dużo czasu i mieć cierpliwość, aby zobaczyć widoczne rezultaty w perspektywie długoterminowej.

Finansowanie krajowe i europejskie może zapewnić zainteresowanym stronom w procesie partnerstwa uzupełniające źródło finansowania w celu realizacji działań na rzecz ochrony środowiska. Nie jest to jednak warunek sukcesu. W przypadku Western Harbour pozyskano środki publiczne na realizację pierwszych trzech faz rozwoju. Czwarta faza, choć ogólnie uważana za najbardziej zrównoważoną część Western Harbour, nie wiązała się z żadnym finansowaniem publicznym. Różnicę tę można wyjaśnić ogólnie zwiększoną świadomością ekologiczną społeczeństwa do czasu wdrożenia czwartej fazy. Dzięki procesowi uczestnictwa zainteresowanych stron miasto ma dobre wyczucie intencji i środków, jakimi dysponują deweloperzy, aby zrealizować wizję środowiskową miasta. Proces uczestnictwa zainteresowanych stron pozwala zatem miastu dokładniej określić rodzaj i kwotę potrzebnego finansowania publicznego, co w konsekwencji zwiększa szanse na powodzenie realizacji przewidzianego zrównoważonego rozwoju.

Koszty ponoszone przez miasto w związku z realizacją procesu partnerstwa są ograniczone. Obejmują one czas spędzony przez urzędników odpowiedzialnych za zarządzanie procesem oraz zapewnienie zasobów ułatwiających spotkania i warsztaty. Prywatni deweloperzy są odpowiedzialni za wszystkie koszty związane z rozwojem działek. Nawet drogi, parki i ulice na terenie, które są rozwijane przez miasto, są wliczone w cenę działek budowlanych i dlatego są pośrednio opłacane przez deweloperów. Koszty zagospodarowania samej działki budowlanej są w całości pokrywane przez deweloperów.

Proces partnerstwa zainteresowanych stron może stanowić dla partnerów prywatnych okazję do zmniejszenia kosztów poprzez przeprowadzenie wspólnych badań. W przypadku Western Harbour gmina i deweloperzy zatrudnili koordynatora ds. zrównoważonego rozwoju w celu dokonania wyczerpujących obliczeń dotyczących energii. Koszty związane z tym wynajmem zostały podzielone między gminę i deweloperów. Koszty te byłyby znacznie wyższe, gdyby każdy deweloper musiał zapłacić koordynatorowi oddzielnie. Projekty obejmujące partnerstwa zainteresowanych stron mogą również kwalifikować się do dodatkowego finansowania. W przypadku Western Harbour projekt otrzymał finansowanie jako europejski projekt badawczo-rozwojowy o nazwie SURE/RESECO w ramach 5. programu^ramowego UE.

W przypadku Western Harbour miasto ubiegało się o finansowanie zarówno ze źródeł krajowych, jak i europejskich w celu poprawy efektywności energetycznej, realizacji zielonych dachów i organizowania wydarzeń mających na celu podniesienie świadomości (tj. wyższych standardów). Łącznie miasto otrzymało 250 000 000 SEK (około 26 300 000 EUR) w ramach finansowania krajowego (lokalny fundusz inwestycyjny) na realizację różnych projektów środowiskowych w porcie zachodnim. Projekty obejmowały ekspozycję zrównoważonego rozwoju wspierającą deweloperów w realizacji zielonych dachów. Dotacje wykorzystano również na budowę bardziej energooszczędnych budynków. Wniosek o finansowanie europejskie został pomyślnie uzyskany przez system finansowania systemu energetycznego w Western Harbour. System pozwala Western Harbour produkować energię lokalnie za pośrednictwem elektrowni wiatrowej, wytwarzania energii słonecznej i ogrzewania geotermalnego.

Zaangażowanie liczby i rodzaju zainteresowanych stron we wniosek o finansowanie różni się w zależności od przypadku. Wniosek o dofinansowanie ze środków krajowych na zakup energooszczędnych materiałów dla rozwoju Western Harbour powstał we współpracy z deweloperem. W przypadku finansowania zielonych dachów miasto całkowicie zarządzało aplikacją, a deweloperzy ubiegali się o finansowanie z miasta. Ta różnica w podejściu wynikała głównie z faktu, że decyzja o ubieganiu się o finansowanie pojawiła się później w procesie rozwoju. Europejski wniosek o dofinansowanie systemu energetycznego został opracowany przez miasto we współpracy z przedsiębiorstwem energetycznym. Wybór zainteresowanych stron, które mają zostać włączone do wniosku o finansowanie, jest zazwyczaj dokonywany przez miasto na podstawie wkładu w proces uczestnictwa zainteresowanych stron. Dzięki temu miasto może przedstawić bardziej szczegółowe propozycje finansowania. Miasto zawsze działa jako inicjator i główny autor wniosku o dofinansowanie.

Udział w procesie partnerstwa z zainteresowanymi stronami nie jest całkowicie dobrowolny. Miasto może zawrzeć specjalne warunki dotyczące zobowiązania do partnerstwa i wymogów zrównoważonego rozwoju w umowie sprzedaży działki. Takie podejście ogranicza się do sytuacji, w których miasto jest właścicielem działki, która ma zostać zagospodarowana. Do tej pory miasto zaangażowało się tylko w jedno partnerstwo z interesariuszem, który był już właścicielem gruntu, który miał zostać zagospodarowany. W tym przypadku proces dialogu okazał się bardziej intensywny i trudny. Ostatecznie osiągnięto porozumienie przy wsparciu nabywców działek budowlanych od prywatnego właściciela gruntów.

Pierwsze partnerstwo zainteresowanych stron zostało utworzone dla Augustenborga na początku lat 90. Rozwój Western Harbour rozpoczął się w 2001 roku i nadal trwa. Projekt składa się z wielu etapów, dla których tworzone są różne partnerstwa zainteresowanych stron.

Proces partnerstwa z zainteresowanymi stronami rozpoczyna się, gdy tylko działki zostaną sprzedane deweloperowi, a kończy się po zrealizowaniu zabudowy miejskiej.

Miasto Malmö