Partnerstwo publiczno-prywatne na rzecz nowego okręgu przeciwpowodziowego w Bilbao w Hiszpanii

Bilbao znajduje się w dolinie Nerbioi, przez którą przepływa rzeka Nerbioi, pod wpływem pływów oceanicznych.

Obecnie powodzie rzeczne są już najczęstszym zagrożeniem w dolinie spowodowanym głównie zwiększonym spływem z powodu zmian pokrycia terenu związanych z nieodpowiednią gospodarką leśną, intensywną hodowlą bydła i praktykami rekreacyjnymi, a także niekontrolowanym rozwojem miast w Bilbao. Koszty ponoszone przez obszar metropolitalny Bilbao w związku z powodziami rzecznymi oszacowano na 5,5 mln EUR w przypadku opadów deszczu raz na 10 lat (T=10), 241 mln EUR w przypadku opadów deszczu raz na 100 lat (T=100) oraz 444 mln EUR w przypadku opadów deszczu raz na 500 lat (T=500) (niższy zakres szacunków).

Bilbao to miasto z kwitnącą gospodarką i rozwijającym się sektorem usług. Miasto stoi w obliczu dużego zapotrzebowania na nowe mieszkania i związaną z nimi infrastrukturę. Leżąc w dolinie, Bilbao ma niewiele miejsca do rozbudowy i rozwiązania muszą być znalezione w obecnym środowisku zbudowanym. Zorrotzaurre to wcześniej opuszczony półwysep przemysłowy położony w Bilbao Ría, wspólnym ujściu lub rzekach Nerbioi e Ibaizábal, na których brzegach leży miasto Bilbao. Stanowi to zatem interesującą okazję do przebudowy obszarów miejskich, pod warunkiem że jest ona zabezpieczona przed obecnymi i przyszłymi zagrożeniami klimatycznymi.

W oparciu o wcześniejsze regionalne prognozy klimatyczne ocena ekonomiczna wpływu zmiany klimatu na miasto wykazała, że oczekiwane koszty szkód poniesionych w związku ze zwiększonym ryzykiem powodziowym na obszarze metropolitalnym Bilbao mogą znacznie wzrosnąć w porównaniu z obecnymi szacunkami wymienionymi powyżej.

W ocenie narażenia na zmianę klimatu zawartej w planie przystosowania się do zmiany klimatu dla Bilbao (2019 r.) podkreślono, że ryzyko powodziowe dla miasta wynika ze wspólnego wpływu trzech zagrożeń spowodowanych zmianą klimatu: podnoszenie się poziomu morza, powodzie rzeczne i powodzie pluwialne:

• Podwyższenie poziomu morza może spowodować wyższy poziom wody w Zatoce Biskajskiej, a co za tym idzie, wzdłuż brzegu Bilbao Ría przepływającego przez miasto, z oczekiwanym wzrostem od 0,45 m (pod RCP4.5) do 0,65 m (pod RCP 8.5) do końca wieku.
• Powodzie rzeczne w Ría mogą przekształcić obecne zdarzenia T100 (poziom powrotu 100 lat) w zdarzenia T10 do końca wieku.
• Jest to dodatkowo spotęgowane przez 21% oczekiwany wzrost opadów do połowy wieku i 15% do końca wieku, w scenariuszu RCP8.5.

Ze względu na swoje położenie i konformację, Zorrotzaure jest bardzo narażony na te zagrożenia związane z drzewami. Jednak w październiku 2018 r. otwarcie kanału Deusto i przekształcenie półwyspu w wyspę znacznie zmniejszyło ryzyko powodziowe dla tej części miasta i innych nadmorskich obszarów miejskich wzdłuż Ría.

Celem projektu przebudowy jest przekształcenie Zorrotzaurre z w większości opuszczonego i zanieczyszczonego terenu przemysłowego w obszar mieszkalny i tętniącą życiem przestrzeń dla mieszkańców i odwiedzających Bilbao. Plan zagospodarowania przewiduje budowę 5 473 nowych mieszkań i budowę 202 129 metrów kwadratowych na potrzeby działalności gospodarczej (25% całkowitej powierzchni).

Wymaga to między innymi odpowiedniej ochrony przed zwiększonym ryzykiem powodzi spowodowanym zmianą klimatu. Cele w odniesieniu do powodzi zostały określone jako:

• istniejące domy w Zorrotzaurre powinny być dobrze chronione przed opadami T100 (tj. powodziami o wielkości, która jest historycznie rejestrowana co 100 lat).
• Nowe budynki/mieszkania powinny wytrzymać zdarzenia T500 (jeszcze rzadsze, bardziej katastrofalne, powtarzające się co 500 lat).
• Cele te są spójne z centralnym planem urbanistycznym w Bilbao, centralnym planem dla Zorrotzaurre i planem adaptacyjnym dla Bilbao (więcej informacji można znaleźć w sekcji „Aspekty prawne” poniżej).

W celu stworzenia zrównoważonego rozwoju miejskiego obszaru Zorrotzaurre 50 % nowych mieszkań przeznacza się na mieszkania socjalne i sprzedaje oddzielnie w ramach systemu rynku chronionego. Plan przewiduje nową dzielnicę dobrze połączoną z resztą miasta, wyposażoną w przystępne cenowo mieszkania i obszary przyjazne dla środowiska działalności gospodarczej. Dwie trzecie obszaru Zorrotzaurre jest zarezerwowane do użytku publicznego, w tym otwarte tereny zielone, z których może korzystać zarówno społeczność lokalna, jak i odwiedzający, oraz obiekty publiczne do celów edukacyjnych, zdrowotnych, sportowych i kulturalnych. Ta kombinacja działalności mieszkaniowej (mieszkaniowej), publicznej i gospodarczej ma na celu zmniejszenie potrzeb mieszkańców wyspy w zakresie mobilności oraz stymulowanie przestrzeni dla innowacji artystycznych i kreatywnych. W związku z tym Zorrotzaurre dąży do przekształcenia się w „kreatywną wyspę”. Aby chronić nową dzielnicę mieszkaniową Zorrotzaurre przed powodzią, podejmuje się kilka działań:

• Otwarcie kanału Deusto między lądem stałym a półwyspem Zorrotzaurre (październik 2018 r.). Otwarcie kanału zmniejsza potencjał powodziowy, tworząc zwiększoną pojemność wodną, a tym samym zmniejszając wysokość powierzchni wody. Badania pokazują, że otwarcie kanału znacznie zmniejsza ryzyko powodzi w Zorrotzaurre, a także w innych obszarach miejskich (np. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra i Campo Volantín), w tym w historycznym centrum Bilbao wyżej w górę rzeki. Przy zastosowaniu tego środka dostosowawczego można osiągnąć spadek poziomu powodzi o 1–0,5 metra. Podobnie Centrum Badawcze ds. Zmian Klimatu BC3 przeprowadziło badanie, w którym stwierdzono, że otwarcie kanału spowodowałoby znaczne zmniejszenie spodziewanych szkód gospodarczych spowodowanych powodziami w Bilbao (Martinez-Juarez, 2020). Otwarcie kanału zamienia półwysep w wyspę, połączoną z lądem za pomocą nowych mostów.
• Podniesienie poziomu gruntu. W pierwszej fazie projektu powierzchnia we wschodniej i zachodniej części półwyspu Zorrotzaurre / wyspy została podniesiona o 1,5 metra, dzięki czemu nowe budynki mogą być budowane na wyższym poziomie. Powinno to chronić nowe budynki przed zdarzeniami opadowymi T = 500.
• Budowa muru przeciwpowodziowego (rozpoczęła się w sierpniu 2023 r.). W celu ochrony 47 istniejących budynków (w tym 352 mieszkań) na półwyspie, położonych głównie przy rzece, w budowie jest bariera przeciwpowodziowa o wysokości 1 metra. Bariera ta powinna zapewnić ochronę istniejących budynków przed zalaniem przed opadami T=100.
• Zielone, otwarte przestrzenie. Brzeg rzeki o długości 7,5 km stanie się w większości (95%) 20-metrową przestrzenią publiczną dla pieszych i rowerzystów, częściowo na obecnym poziomie, a częściowo na podwyższonym poziomie. Niektóre z tych obszarów mogą być wykorzystywane jako obszar przelewowy dla rzeki. Zielone otwarte przestrzenie koncentrują się na obu brzegach wyspy. Po stronie kanału znajdują się główne chodniki po obu brzegach kanału, a także park liniowy o powierzchni 40 000 metrów kwadratowych w centralnej części wyspy. Ogrody Botica Vieja po przeciwnej stronie kanału zostaną rozszerzone i powiększone oraz połączone nowymi mostami z otwartymi przestrzeniami na wyspie Zorrotzaurre. Uzupełnieniem sieci są „zielone palce” o powierzchni ponad 5 000 metrów kwadratowych, rozciągające się na całej wyspie od kanału do ścieżki znajdującej się na brzegu rzeki.
• Zaopatrzenie w zbiorniki na wodę deszczową. Oprócz powyższych środków w październiku 2022 r. rozpoczęto budowę trzech zbiorników na wodę deszczową do przechowywania nadmiaru wody, jednego w San Ignacio (620 metrów sześciennych) i dwóch w Ribera de Duesto (2 100 metrów sześciennych każdy) (dwa dzielnice po drugiej stronie kanału).

Powołano specjalne instytucje zarządzające w celu kierowania procesem wdrażania tego złożonego projektu. Prywatni właściciele ziemscy Zorrotzaurre zasiadają wraz z organami publicznymi w Comisión Gestora de Zorrotzaurre, komisji zarządzającej Zorrotzaurre.

Partnerstwo zainicjował sektor prywatny, a ze względu na znaczenie projektu i ilość gruntów będących własnością organów publicznych (portu, miasta i prowincji) sektor publiczny dołączył do „Comisión Gestora”.

Oprócz tej komisji utworzono również Juntade Concertación (organizacjęzdefiniowaną w baskijskim prawie urbanistycznym) w celu opracowania pierwszej fazy projektu.

Obie organizacje (Comisión Gestora i Junta de Concertación) nie są nastawione na zysk, ponieważ ostatecznym celem jest zrównoważenie kosztów z inwestycjami poczynionymi przez właścicieli.

Głównymi interesariuszami projektu przebudowy są właściciele gruntów Zorrotzaurre. Stanowią one aktywną część partnerstwa publiczno-prywatnego „Comisión Gestora de Zorrotzaurre” (zob. rozwiązania). Obecni członkowie tej Komisji Zarządzającej są właścicielami 65 % gruntów w Zorrotzaurre. Są to: Regionalny Rząd Kraju Basków (za pośrednictwem Departamentu Planowania Terytorialnego, Mieszkalnictwa i Transportu oraz spółki publicznej Visesa), Rada Miasta Bilbao, Zarząd Portu Bilbao oraz podmioty prywatne „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.” i „Vicinay Cadenas S.A.”. „Comisión Gestora de Zorrotzaurre” nadzoruje plan przebudowy Zorrotzaurre („plan generalny Zorrotzaurre”).

Mieszkańcy Zorrotzaurre są wykluczeni z członkostwa, ponieważ nie powinni ponosić żadnych kosztów projektu. Jednak wraz ze stowarzyszeniem sąsiedzkim byli zaangażowani w opracowywanie i opracowywanie planów poprzez różne interakcje z kierownikami projektów. Wśród wyników tych dyskusji „Stowarzyszenie na rzecz Restauracji Gmin” (Surbisa) ustanowiło program z wyodrębnionym budżetem (w 50 % przekazanym przez deweloperów projektu ogólnego i w 50 % przez gminę), aby wesprzeć i pomóc obecnym właścicielom i najemcom w odbudowie budynków, ze szczególnym uwzględnieniem poprawy dostępności i oszczędności energii. Surbisa jest spółką miejską, należącą w 100% do miasta.

Ponadto plan przebudowy miał dwa okresy konsultacji społecznych, podczas których otrzymano odpowiednio 38 i 10 wniosków od obywateli Bilbao. W wyniku tych twierdzeń we wstępnym podejściu do planowania wprowadzono szereg zmian, z których niektóre miały charakter drugorzędny, a inne bardziej fundamentalny. Na przykład dawny budynek przemysłowy znany jako „Papelera”, położony nad brzegiem rzeki Deusto, pozostał w miejscu, ponieważ obywatele wyraźnie chcieli, aby ten zabytkowy budynek został przekształcony w uniwersytet.

Przebudowa Zorrotzaurre jest powolnym i złożonym projektem, na który wpływ miał również ogólny kryzys gospodarczy w latach 2007-2008. W związku z tym, zamiast realizować cały projekt od razu, postanowiono podzielić plan dla półwyspu/wyspy na dwa obszary, a następnie te dwa plany zagospodarowania przestrzennego zostały następnie podzielone na etapy rozwoju. Kilka czynników składa się na złożoność projektu i opóźnia jego realizację:

• Duża liczba zainteresowanych stron, w tym gmina, właściciele gruntów i mieszkańcy.
• Zanieczyszczeniegleby: ze względu na wcześniejszą działalność przemysłową gleba na niektórych obszarach jest zanieczyszczona i musi zostać odkażona przed rozpoczęciem prac budowlanych. W 2021 r. zakończono rekultywację dwóch trzecich obszaru (odpowiadającą pierwszej jednostce rozwojowej). Rekultywacja jest opłacana przez firmy, które ją spowodowały, lub przez obecnych właścicieli gruntów, jeśli ci pierwsi już nie istnieją.
• Przenoszenie przemysłu: plan obejmuje również rozbiórkę kilku budynków i przeniesienie 30 przedsiębiorstw do innych lokalizacji poza Zorrotzaurre. W tym celu stworzono specjalny plan i podprojekt, tzw. „projekt ponownego przydziału”, który polegał również na gromadzeniu funduszy w ramach „Comisión Gestora de Zorrotzaurre” w celu zrekompensowania zainteresowanym stronom. Rekompensata i długi czas przygotowań do relokacji spowodowały, że ostatecznie napotkano bardzo niewiele problemów z zainteresowanymi stronami.

Z drugiej strony, jednym z największych atutów projektu jest instrument inwestycyjny, który został zawarty: w partnerstwie publiczno-prywatnym („Comisión Gestora de Zorrotzaurre”) uczestniczyło wielu właścicieli gruntów różnej wielkości. Partnerstwo obejmuje Radę Koordynacyjną i Zarząd, które nadzorują wykonanie prac i ułatwiają koordynację i funkcjonowanie projektu.

Ostatecznekoszty otwarcia Deusto wyniosły około 21 mln EUR, czyli prawie dwukrotnie więcej niż początkowo szacowano (12,1 EUR). Rada Miasta podejmuje te wydatki, ponieważ osiągnęła porozumienie z rządem baskijskim, że kraj baskijski z kolei sfinansuje koszty jednego z nowych mostów. Gmina zapłaci również za barierę przeciwpowodziową (1,68 mln EUR) i zbiorniki na wodę burzową (z budżetem w wysokości 5,7 mln EUR), zgodnie z ustaleniami między gminą a „Comisión Gestora de Zorrotzaurre”. Koszty wzniesienia terenu oraz publicznych i zielonych terenów (jak również inne koszty przebudowy) pokrywa Comisión Gestora de Zorrotzaurre, partnerstwo publiczno-prywatne, które powstało w celu przebudowy Zorrotzaurre. Członkowie Komisji pokrywają wszystkie wydatki związane z projektem i wnoszą wkład finansowy w stosunku do posiadanego przez siebie udziału w gruntach (51 % gruntów publicznych, 49 % prywatnych).

Zgodnie z badaniem BC3 dotyczącym kosztów i korzyści otwarcia kanału Deusto oszacowano, że ogólne rozwiązania w zakresie ochrony przeciwpowodziowej są w stanie: i) wyeliminowanie kosztów szkód związanych ze zdarzeniami opadowymi T=10; oraz (ii) zmniejszenie kosztów uszkodzeń w przypadku zdarzeń T=100 i T=500 odpowiednio o około 67% i 30%. Oprócz bezpośrednich korzyści w postaci zmniejszenia narażenia na powodzie, przekwalifikowanie wyspy przynosi również dodatkowe korzyści w postaci zmniejszenia presji na popyt mieszkaniowy, zmniejszenia natężenia ruchu oraz zwiększenia terenów zielonych i przestrzeni kulturalnych dostępnych w Bilbao.

Podstawą prawną realizacji działań dostosowawczych w Zorrotzaurre jest centralny plan urbanistyczny w Bilbao (zatwierdzony w 1995 r. i zmieniony w 2016 r.) oraz centralny plan dla Zorrotzaurre (przygotowany w 2004 r. i zmieniony w 2007 r.). Pierwszy dokument stanowił podstawę prawną zmiany użytkowania gruntów w Zorrotzaurre z przemysłowego na mieszkalny. Drugi dokument określa projekt przebudowy dzielnicy. Został zaprojektowany przez prestiżową architekt Zaha Hadid i oficjalnie zatwierdzony przez Radę Miasta Bilbao w 2012 roku.

„Comisión Gestora de Zorrotzaurre” odgrywa wiodącą rolę w przyspieszaniu prac i osiąganiu celów planu, a także w rozwiązywaniu problemów, które mogą pojawić się podczas wdrażania. Decyzje wykonawcze są podejmowane przez członków zarządu organizacji, którzy są przedstawicielami właścicieli nieruchomości na najwyższym szczeblu. Z drugiej strony Rada Koordynacyjna jest odpowiedzialna za codzienną działalność i regularnie składa sprawozdania Zarządowi.

Celeadaptacyjne „Master Plan Zorrotzaurre” są poparte krajowymi i regionalnymi strategiami adaptacyjnymi. Ministerstwo Środowiska rządu Hiszpanii wydało „Hiszpańskąstrategię na rzecz zmiany klimatu i czystej energii” z 2007 r., w której przedstawiło swoje plany do 2020 r. Kraj Basków poszedł w jego ślady i w 2015 r. przyjął „baskijskąstrategię w zakresie zmiany klimatu do 2050 r.”. Chociaż konsekwencje tego ostatniego dla gmin baskijskich nie są jeszcze widoczne, obie strategie stanowią zachętę do podejmowania większych działań na szczeblu lokalnym w celu zapobiegania skutkom zmiany klimatu.

W 2019 r. wydano plan adaptacyjny dla miasta Bilbao. W planie tym przedstawiono kierunki działań w perspektywie krótko- i średnioterminowej w celu zapewnienia kompleksowej reakcji na podatność miasta na zagrożenia klimatyczne, z uwzględnieniem wytycznych hiszpańskiego krajowego programu przystosowania się do zmiany klimatu z 2014 r. oraz strategii Kraju Basków w zakresie zmiany klimatu do 2050 r. Przywrócenie Zorrotzaurre, jak opisano w strategii zrównoważonego rozwoju miejskiego miasta Bilbao, jest jednym z elementów składowych planu i główną linią działania mającą na celu radzenie sobie z ryzykiem powodziowym. 

Prace rozpoczęły się w 2016 roku wraz z budową mostu Franka Gehry'ego nad kanałem, otwartego w 2018 roku. Zakończono dekontaminację gleby w większej części mieszkalnej. Kilka części projektu znajduje się obecnie w fazie budowy, a całkowita przebudowa miejska wyspy ma potrwać ponad 30 lat.

Poświęca się również dużo czasu na ustanowienie organów zarządzających odpowiedzialnych za realizację projektu (Juntas de Concertación). Chociaż te dla północnej i południowej części wyspy zostały uruchomione w 2013 r., oczekuje się, że ta dla centralnej części wyspy zostanie ustanowiona dziesięć lat później, w listopadzie 2023 r.

Partnerstwo publiczno-prywatne i Comisión Gestora de Zorrotzaurre będą utrzymywane przez cały czas trwania projektu.

Oczekuje się, że środki ochronyprzeciwpowodziowej będą obowiązywać przez cały okres eksploatacji budynków. Oczekuje się, że cały plan przebudowy obszaru będzie trwał przez nieokreślony czas.

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Inteligentny rozwój miasta w Zorrotzaurre, Bilbao analiza przypadku

Restauracje w pobliżu obiektu Plan Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre