Wielozagrożone podejście do systemu wczesnego ostrzegania w Sogn og Fjordane, Norwegia

Sogn og Fjordane to nadmorski, górzysty region Norwegii, który oferuje setki tysięcy wizyt turystycznych rocznie. Kilka społeczności w Sogn og Fjordane boryka się z licznymi zagrożeniami, takimi jak powodzie, lawiny, zjeżdżalnie skalne i inne ekstremalne zjawiska pogodowe, które mogą być zaostrzone przez zmiany klimatu. Duże odległości między społecznościami peryferyjnymi a infrastrukturą transportową i komunikacyjną niedostępną lub dostępną czasami mogą sprawić, że dostępność stanie się uboga, czyniąc społeczności bardziej podatnymi na ekstremalne zjawiska pogodowe.

Aby odpowiedzieć na powyższe wyzwanie, ustanowiono i przetestowano system wczesnego ostrzegania w gminie Aurland, części hrabstwa Sogn og Fjordane. Aurland jest regionem o wielkim naturalnym pięknie, ale ma nieco wymagającą geografię i topografię, która powoduje częste burze, powodzie, osuwiska i lawiny, które mogą wzrosnąć wraz ze zmianą klimatu na wzrost częstotliwości i/lub intensywności ekstremalnych zdarzeń pogodowych. System ostrzegania o wielu zagrożeniach zoptymalizuje służbę ratunkową i inne służby ratunkowe świadczone przez hrabstwo. Ze względu na turystykę ma być opłacalną metodą docierającą do wszystkich osób na obszarze geograficznym, a nie tylko mieszkańców.

Systemy wczesnego ostrzegania o wielu zagrożeniach wykorzystują różne narzędzia medialne i komunikacyjne, aby informować opinię publiczną o zbliżających się zagrożeniach i udzielać wskazówek dotyczących środków ostrożności, jakie należy podjąć. Mogą one działać na szczeblu regionalnym, krajowym i międzynarodowym oraz mogą znacząco przyczynić się do zmniejszenia ryzyka obrażeń ciała, utraty życia oraz szkód w mieniu i środowisku. Wczesne ostrzeżenia umożliwiają również władzom lokalnym/regionalnym skuteczniejsze inicjowanie ewakuacji.

Demonstrując ukierunkowany na ludzi system wczesnego ostrzegania, celem było ustalenie, w jaki sposób nowoczesna technologia może przyczynić się do zmniejszenia negatywnych skutków zagrożeń związanych z pogodą w obecnych i zmienionych warunkach klimatycznych, a tym samym pomóc w zapobieganiu ofiarom śmiertelnym. Kluczowym aspektem projektu była zatem ocena, w jaki sposób można ustanowić system ostrzegania o wielu zagrożeniach w ramach uwzględniających potrzeby ostrzegania różnych rodzajów niepożądanych zdarzeń i zagrożeń.

Ogólnym celem tego projektu (część finansowanego przez UE projektu Clim-ATIC) było ustanowienie, przetestowanie i zademonstrowanie nowoczesnego systemu ostrzegania ludności awaryjnej poprzez rozpowszechnianie komunikatów ostrzegawczych telefonicznych na określonym obszarze geograficznym. W miarę możliwości i w stosownych przypadkach system opiera się na już dostępnej nowoczesnej technologii i infrastrukturze oraz jest zakotwiczony w istniejących ramach legislacyjnych i instytucjonalnych. Aby stworzyć efektywny pod względem kosztów i zrównoważony system wczesnego ostrzegania, warunkiem wstępnym jest podejście oparte na wielu zagrożeniach, aby podzielić koszty między różne zakresy. System i działania operacyjne muszą zatem zostać ustanowione w ramach uwzględniających potrzeby ostrzegawcze wszystkich niepożądanych zdarzeń i zagrożeń (naturalnych i spowodowanych przez człowieka) oraz wymagania różnych użytkowników końcowych.

W latach 2008–2010 zorganizowano cztery posiedzenia grup referencyjnych w celu ustalenia celów i omówienia najlepszych metod i podejść, które należy stosować w systemie wczesnego ostrzegania, w tym określenia specyfikacji systemu dla komunikatu z próbą. Telefon został uznany za najważniejszy środek dystrybucji ostrzeżeń (kombinacja linii telefonii stacjonarnej i komórkowej). Wiadomości tekstowe (SMS) i komunikaty głosowe ostrzegające społeczeństwo o zagrożeniu naturalnym lub katastrofie są dystrybuowane do wszystkich telefonów w pewnej odległości od zagrożenia naturalnego lub klęski żywiołowej. Po zdefiniowaniu kryteriów dla systemu ostrzegania ludności w oparciu o telefon, kolejnym krokiem było zidentyfikowanie potencjalnych dostawców systemów i przekazanie kryteriów systemowych informacji zwrotnych w odniesieniu do ich zainteresowania i zdolności do spełnienia kryteriów i udziału w projekcie. Po prezentacji dwóch potencjalnych przedsiębiorstw grupa referencyjna stwierdziła, że aspekty technologiczne nie wydają się stanowić poważnego wyzwania w odniesieniu do ostrzegania ludności, podczas gdy ograniczenia budżetowe uznano za kluczowe wyzwania, które należy przezwyciężyć.

Przed przeprowadzeniem działań ostrzegawczych populacyjnych Urząd Gubernatora Powiatu podjął szereg działań w zakresie rozpowszechniania informacji. Informacje na temat tego ćwiczenia zostały opublikowane na stronie internetowej gubernatora hrabstwa, profilu Twittera i konta na Facebooku, a także były promowane przez lokalną gazetę i powiatową rozgłośnię radiową. Działanie ostrzegawcze w dniu 10 czerwca 2010 r. odbyło się równolegle z ćwiczeniem stołowym skupiającym się na zdolności władz lokalnych do reagowania na ekstremalne zjawiska pogodowe. Kilku członków grupy referencyjnej uczestniczyło w ćwiczeniach jako obserwatorzy. Podczas testu 2500 telefonów komórkowych otrzymało alert jako wiadomość tekstową, 322 telefony stacjonarne w Aurland otrzymały alert jako wiadomość głosową. Ćwiczenie ostrzegawcze było widoczne na Facebooku przez 2 godziny i otrzymało 201 849 wyświetleń. Przeprowadzono badanie po ćwiczeniach online i przeprowadzono ankietę „od drzwi do drzwi” na obszarze Høydalen w celu oceny opinii publicznej na temat tego ćwiczenia. Badanie dotyczące ostrzegania populacyjnego zostało ocenione w celu pomiaru skuteczności systemu ostrzegania poprzez połączenie elektronicznego formularza oceny z badaniem „od drzwi do drzwi”.

W następstwie projektu demonstracyjnego system ostrzegania nie został jeszcze wdrożony; ani na szczeblu lokalnym, ani na szczeblu krajowym. W ostatnich latach w hrabstwie Sogn og Fjordane odnotowano liczne przypadki ekstremalnych zdarzeń pogodowych, takich jak poważne zjeżdżalnie lądowe i powodzie, równolegle z dużymi i bardzo dramatycznymi incydentami pożarowymi. Nikt nie został zabity w tych wydarzeniach, ale wszyscy służyli jako przypomnienie. podkreślając potrzebę wprowadzenia systemu ostrzegania skoncentrowanego na populacji z podejściem opartym na wielu zagrożeniach. W związku z tym gubernator hrabstwa Sogn og Fjordane argumentował, że taki system powinien zostać wdrożony. Nie podjęto jednak żadnych działań i nie jest jasne, czy organy krajowe będą priorytetowo traktować wdrażanie systemu ostrzegania. W przypadku gdy organy krajowe zadecydują przeciwko pełnemu wdrożeniu systemu ostrzegania o wielu zagrożeniach, grupa referencyjna projektu ma na celu monitorowanie projektu Clim-ATIC na szczeblu regionalnym; głównie w hrabstwie Sogn og Fjordane. W związku z tym prace będą ściśle rozwijane wraz z władzami lokalnymi/regionalnymi, sektorem zdrowia i odpowiednimi agencjami rządowymi w celu oceny i wdrożenia systemu ostrzegania na szczeblu regionalnym.

Grupa referencyjna projektu została utworzona w sierpniu 2008 r. i była konsultowana czterokrotnie w latach 2008–2010. Składał się on z członków następujących organizacji:

• Gubernator okręgu Sogn og Fjordane – PROJECT MANAGER (przedstawiciel państwa na szczeblu regionalnym, odpowiedzialny za koordynację planowania awaryjnego w okręgu);
• Instytut Badawczy Zachodniej Norwegii – wiodący partner regionalny Clim-ATIC (instytut badawczy oparty na przydziale posiadający kompetencje w dziedzinie badań nad klimatem);
• Norweska Dyrekcja ds. Zasobów Energetycznych i Wodnych (kadencja Dyrekcji obejmuje planowanie awaryjne w przypadku powodzi; jej biuro w Sogn og Fjordane jest również organem krajowym ds. lawin);
• Krajowa Administracja Dróg Publicznych (odpowiedzialna za drogi państwowe; szczególne zainteresowanie ostrzeżeniami ludności związanymi z zamkniętymi tunelami i przejściami górskimi z powodu złej pogody/wypadków);
• Telenor (Norweska Firma Telekomunikacyjna, obecnie szósty co do wielkości operator telefonii komórkowej na świecie);
• Norweski Urząd Poczty i Telekomunikacji (Autonomiczna agencja administracyjna przy norweskim Ministerstwie Transportu i Komunikacji, która zajmuje się monitorowaniem i regulacją rynków telekomunikacyjnych w Norwegii);
• Norwegian Broadcasting (w Sogn og Fjordane) (Norweska państwowa firma radiowa i telewizyjna, będąca największą organizacją medialną w Norwegii);
• E-CO Hydro Power (Norweska spółka energetyczna i drugi co do wielkości producent energii elektrycznej w Norwegii). Szczególne zainteresowanie ostrzeżeniami populacyjnymi związanymi z tamami powodującymi powodzie, tsunami);
• Norweska policja w dystrykcie Sogn og Fjordane (policja jest częścią norweskiej służby ratowniczej i jest odpowiedzialna za prowadzenie prac ratowniczych podczas wypadków i katastrof; w tym ekstremalne zdarzenia pogodowe);
• Alarmsentralen („centrum alarmowe w Sogn og Fjordane”) (międzygminowe centrum operacyjne ułatwiające i koordynujące międzygminne działania przeciwpożarowe w powiecie);
• Dyrekcja Ochrony Ludności i Planowania Kryzysowego (Utrzymuje przegląd ryzyka i podatności na zagrożenia w Norwegii oraz promuje środki zapobiegające wypadkom, kryzysom i innym niepożądanym incydentom);
• Norweska obrona cywilna (wzmocnienie przez państwo służb ratunkowych i ratunkowych w przypadku poważnych wypadków i incydentów specjalnych);
• Gmina Aurland (gmina w Sogn og Fjordane; po wcześniejszym doświadczeniu ekstremalnych zjawisk pogodowych i lawin, osuwisk itp. Aurland jest również miejscem, w którym odbyło się ćwiczenie ostrzegawcze dotyczące projektu);
• Unified Messaging Systems (UMS) (Wiodący dostawca zaawansowanej obsługi wiadomości w Europie Północnej, oferujący usługi ostrzegania ludności w przypadku incydentów krytycznych);
• Sogn og Fjordane University College (w 2009 r. dołączyła do grupy referencyjnej, aby pomóc w ocenie wczesnego ostrzegania, ale niestety musiała wycofać swoje członkostwo z powodu braku zasobów wewnętrznych);
• Førde Health Trust (przedsiębiorstwo zajmujące się ochroną zdrowia odpowiedzialne za prowadzenie działań geograficznych i specjalistycznych w imieniu Regionalnego Urzędu Zdrowia Zachodniej Norwegii).

Ponieważ naszym kątem podejścia było zademonstrowanie systemu z podejściem wielozagrożeniowym, grupa referencyjna projektu odegrała kluczową rolę w zdefiniowaniu specyfikacji systemu, która umożliwiła wydajną i niezawodną wydawanie ostrzeżeń wielu zagrożeń.

W celu stworzenia opłacalnego systemu wczesnego ostrzegania warunkiem wstępnym jest podejście oparte na wielu zagrożeniach, ponieważ koszty użytkowania i utrzymania systemu będą dzielone. System ostrzegania oparty na lokalizacji może również stanowić zintegrowane narzędzie rozpowszechniania komunikatów o charakterze czysto informacyjnym, takich jak informacje publiczne lub różne komunikaty władz lokalnych. W związku z tym projekt ten pokazał, w jaki sposób istniejąca organizacja powiatowa może zostać wykorzystana do wydawania ostrzeżenia ludności. Ponieważ organizacja ta jest ściśle koordynowana z policją, a jednocześnie jest organizacją międzygminną, nadaje się zatem do wydawania zarówno ostrzeżeń niespodziewanych, jak i alarmowych z zastosowaniem podejścia opartego na wielu zagrożeniach. Twierdziliśmy, że techniczne aspekty systemów ostrzegania skoncentrowanych na ludziach są ogólnie łatwo dostępne, podczas gdy kwestie dotyczące przepisów dotyczących poufności i przepisów systemowych muszą zostać rozwiązane przed pomyślnym wdrożeniem skutecznych systemów ostrzegania opartego na lokalizacji. Jak wykazaliśmy, publikowanie reklam za pomocą mediów społecznościowych podlega również przepisom. W rzeczywistości istnieją bariery prawne w zakresie zasad poufności, które uniemożliwiają publiczne udostępnianie danych geograficznych gromadzonych przez przedsiębiorstwa telemobilne. Informacje te mogą jednak mieć kluczowe znaczenie dla szybkiego wdrożenia służb ratunkowych i w związku z tym muszą zostać zmienione. W celu wydawania ostrzeżeń, które są „w odpowiednim czasie i zrozumiałe dla osób zagrożonych”, uważamy, że należy przeprowadzić więcej badań nad możliwościami i ograniczeniami związanymi z korzystaniem z mediów społecznościowych w sytuacjach kryzysowych.

System wczesnego ostrzegania został opracowany i przetestowany za pomocą Clim-ATIC; jest to projekt UE (2008-2011), który dotyczy zdolności społeczności do rozwijania zdolności adaptacyjnych w celu stawienia czoła przyszłemu klimatowi, w którym częstotliwość i skala ekstremalnych warunków pogodowych wzrasta. CLIM-ATIC WP4 związany z realizacją projektów demonstracyjnych adaptacyjnych, a jeden z tych projektów WP4 znajdował się w hrabstwie Sogn og Fjordane. Środki potrzebne na ten projekt demonstracyjny obejmują koszty czasu pracy (95 191 EUR) oraz koszty ogólne biura (do 9 943 EUR) dla gubernatora hrabstwa Sogn og Fjordane. Całkowity koszt projektu wyniósł 105 145,00 EUR. 55 377,00 EUR przez gubernatora hrabstwa Sogn og Fjordane, a pozostałe 49 768,00 EUR w ramach Programu Peryferii Północnych (NPP), który jest częścią celu Komisji Europejskiej dotyczącego współpracy terytorialnej.

Ponadto projekt pokazał, że nowoczesną technologię systemu ostrzegania można połączyć z istniejącą infrastrukturą i wzorcami organizacyjnymi, aby umożliwić władzom lokalnym wydawanie ostrzeżeń ludności w opłacalny i zrównoważony sposób. Istniejące międzygminne centrum operacji awaryjnych, Alarmsentralen, jest powiatowym serwisem monitorowania i ostrzegania, który jest już obsadzony przez całą dobę przez wysoko wykwalifikowany personel. Wprowadzenie systemu ostrzegania ludności w tej organizacji będzie wiązało się z niewielkimi kosztami, szkoleniami lub zasobami. Ponadto, ponieważ oczekuje się, że zmiana klimatu doprowadzi do częstszych klęsk żywiołowych i ekstremalnych częstotliwości pogodowych w nadchodzących latach, system wczesnego ostrzegania będzie zatem stanowić ważną część strategii przystosowania się społeczności lokalnych do zmiany klimatu, co jest główną spodziewaną korzyścią.

Projekt „system ostrzegania ludności w sytuacjach nadzwyczajnych” jest wymieniony w sprawozdaniu Komitetu Obrony Narodowej (zob. załącznik 3 do dostępnego dokumentu), w którym omówiono potrzebę stworzenia nowoczesnego systemu ostrzegania ludności. Ponadto większość komisji stwierdziła, że skuteczne ostrzeganie ludności za pomocą nowoczesnych technologii stanowi ważne narzędzie ratujące życie i zapobiegające szkodom, które Norwegia musi wdrożyć. W sprawozdaniu dotyczącym krajowego planowania podatności i planowania kryzysowego za 2010 r. (zob. załącznik 4 do dostępnego dokumentu) Dyrekcja Ochrony Ludności i Planowania Kryzysowego uwzględniła również potrzebę ustanowienia bardziej nowoczesnego systemu ostrzegania ludności.

Projekt demonstracyjny został zrealizowany w latach 2008-2011. Nadal nie jest oczywiste, że system wczesnego ostrzegania zostanie wdrożony w przyszłości, zarówno za pośrednictwem administracji krajowej, jak i regionalnej.

Dla systemów wczesnego ostrzegania nie ma określonego okresu eksploatacji, o ile są one aktualizowane i utrzymywane w eksploatacji.

Haavard Stensvand
Head of Emergency Planning
County Governor of Sogn og Fjordane
Phone: +47 57 64 30 10/+47 915 77 432
E-mail: fmsfhst@fylkesmannen.no