Systemy i plany zarządzania kryzysowego i klęskami żywiołowymi

Wielowymiarowość zagrożeń wymaga wielodyscyplinarnej współpracy w celu promowania synergii między naukowcami, decydentami politycznymi, praktykami i obywatelami. Na wszystkich szczeblach administracyjnych (od lokalnego po krajowy) można wdrożyć konkretne plany i ustalenia na wypadek sytuacji nadzwyczajnej. Wymagają one jednak dużego uczestnictwa i często szkoleń, aby były skuteczne. Skład zainteresowanych stron zaangażowanych w plany operacyjno-ratownicze może się różnić w zależności od poziomu administracyjnego planu i szczególnego charakteru branej pod uwagę klęski lub katastrofy. Główne zaangażowane podmioty są reprezentowane przez: lokalne i krajoweorgany publiczne; ochrona ludności; wojsko,strażacy i policja; sektor zdrowia; przedstawicieli głównych sektorów gospodarkioraz miejscowej ludności. 

Rząd centralny często określa strategie zarządzania ryzykiem w skali krajowej. Szerszy udział zainteresowanych stron jest jednakwysoce pożądany na lokalnym szczeblu administracyjnym. 

Udział zainteresowanych stron powinien mieć na celu: (i) określenie ról i obowiązków podmiotów przed kryzysem, w jego trakcie i po jego zakończeniu; (ii) identyfikowanie potencjalnych przeciwstawnych wartości wśród podmiotów; budowanie zaufania i świadomości poprzez systematyczną wymianę informacji i doświadczeń, kształcenie i szkolenie. Na przykład w Austriiudział obywateli w zmniejszaniu ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi jest zapewniany na różnych forach lokalnych i regionalnych. Na szczeblu lokalnym obywatele są zaangażowani w działania związane z planowaniem i opracowywaniem lokalnych map zagrożeń i planów zarządzania ryzykiem. Ponadto różne kanały lokalne i media regionalne przekazują wyczerpujące informacje na temat zagrożeń i ryzyka różnym zainteresowanym stronom.

DRM może obejmować środki, które radykalnie zmieniają użytkowanie gruntów i działalność człowieka, co może budzić obawy, a nawet sprzeciw. Kiedy plany awaryjne przenoszą infrastrukturę z obszarów ryzykownych do bezpieczniejszych, są one ogólnie wysoko cenione, chociaż koszty i wykonalność techniczna mogą być ważnymi przeszkodami w ich wdrażaniu. Z drugiej strony strategie mające na celu planowanie awaryjne na wypadek klęsk żywiołowych i zapewnienie ciągłości działania uznaje się za namacalne i wolne od ryzyka rozwiązania. 

Jeżeli plan jest dobrze skonstruowany i dobrze wdrożony, sytuacja nadzwyczajna jest skutecznie zarządzana, a straty ludzkie i gospodarcze są minimalizowane. Plany zarządzania w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych są zasadniczo skonstruowane w sposób, który pomaga ujednolicić i nadać priorytet działaniom wymaganym do szybkiego reagowania na klęski żywiołowe lub katastrofy spowodowane przez człowieka. Rozumieją różne scenariusze katastroficzne i związane z nimi strategie, które należy wdrożyć w celu zminimalizowania skutków. Plany są zaprojektowane w sposób umożliwiający radzenie sobie z szerokim zakresem sytuacji. Niestety, czasami duża niepewność charakteryzująca głównie nagłe (jak w przypadku gwałtownych powodzi) katastrofy lub połączone wystąpienie czegoś więcej niż katastrofy może poważnie wystawić plany na ciężką próbę. 

Głównym celem planów mobilizacji dochodów krajowych powinno być ratowanie życia ludzkiego za wszelką cenę i wykorzystanie najlepszych dostępnych instrumentów. Większość planów ma na celu zminimalizowanie nie tylko strat ludzkich, ale także ekonomicznych. Straty gospodarcze mogą wynikać ze szkód w infrastrukturze i przerw w działalności gospodarczej, ale także ze szkód w dziełach sztuki i pomnikach.  W tym kontekście analizy kosztów i korzyści oraz opłacalności są głównymi instrumentami wykorzystywanymi do opracowywania i charakteryzowania planów operacyjno-ratowniczych. Całkowita ochrona jest praktycznie niemożliwa i wiąże się z nieskończonymi kosztami w zakresie obniżenia ryzyka rezydualnego do zera. Środki nadzwyczajne mają na celu dostosowanie poziomu ochrony do związanych z tym kosztów w odniesieniu do ochrony aktywów gospodarczych. W ten sposób plan oferuje maksymalny poziom ochrony po kosztach, które teoretycznie nie powinny przekraczać kosztów odtworzenia. Prawidłowo opracowane i wdrożone plany zarządzania klęskami żywiołowymi przynoszą korzyści pod względem uniknięcia strat większe niż związane z nimi inwestycje.  

Do analizy kosztów i korzyści mobilizacji dochodów krajowych wykorzystuje się wiele metod. Na przykład w ramach potrójnej dywidendy w zakresie odporności Banku Światowego i Instytutu Rozwoju Zamorskiego (ODI) określono i skwantyfikowano trzy rodzaje korzyści (dywidendy) w każdej inwestycji w mobilizację dochodów krajowych:  

• unikanie strat i ratowanie życia w czasie katastrofy (dywidenda 1),  
• uwolnienie potencjału gospodarczego dzięki stymulowanym innowacjom i działaniom gospodarczym wynikającym ze zmniejszenia ryzyka podstawowego związanego z klęskami żywiołowymi (dywidenda 2),  
• oraz generowanie społecznych, środowiskowych i gospodarczych dodatkowych korzyści z inwestycji w mobilizację dochodów krajowych nawet w przypadku braku klęski żywiołowej (dywidenda 3).  

Analiza 74 studiów przypadku przeprowadzonych z zastosowaniem tej metodyki pokazuje, że korzyści z inwestowania w zarządzanie klęskami żywiołowymi i odporność na zagrożenia naturalne (np. powodzie, trzęsienia ziemi, fale upałów i pożary lasów) są na ogół dwa do dziesięciu razy wyższe w porównaniu z kosztami mobilizacji dochodów krajowych.

W Europie państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za ochronę ludności. Unijny Mechanizm Ochrony Ludności (UMOL)został ustanowiony po raz pierwszy w 2001 r. i pomaga koordynować działania organów krajowych w zakresie zapobiegania klęskom żywiołowym, gotowości i reagowania na nie, przyczyniając się do wymiany najlepszych praktyk. Ułatwia to ciągły rozwój wyższych wspólnych standardów, umożliwiając zespołom lepsze zrozumienie różnych podejść i pracę zamienną w przypadku klęski żywiołowej. Zgodnie z Unijnym Mechanizmem Ochrony Ludności państwa członkowskie muszą co trzy lata przedkładać Komisji Europejskiej (1) podsumowanie ocen ryzyka, (2) ocenę zdolności zarządzania ryzykiem, a także (3) informacje na temat priorytetowych środków zapobiegania i gotowości. W dziedzinie ryzyka powodziowego unijna dyrektywa powodziowa ma zastosowanie do wszystkich rodzajów powodzi (rzek, jezior, powodzi gwałtownych, powodzi miejskich, powodzi przybrzeżnych, w tym fal sztormowych i tsunami) na całym terytorium UE i ma na celu zarządzanie ryzykiem, jakie powodzie stwarzają dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego i działalności gospodarczej. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do podejścia do zarządzania ryzykiem powodziowym poprzez opracowanie map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Plany te muszą obejmować środki mające na celu zmniejszenie prawdopodobieństwa powodzi i jej potencjalnych konsekwencji.  

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym zgodnie z dyrektywą powodziową dotyczą wszystkich etapów cyklu zarządzania ryzykiem powodziowym, ale koncentrują się w szczególności na zapobieganiu i gotowości, natomiast Unijny Mechanizm Ochrony Ludności zajmuje się kwestiami istotnymi dla gotowości i reagowania.  

Ponadto Komisja Europejska, po ogromnej powodzi, która dotknęła centralną część Unii w 2002 r., utworzyła Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (FSUE). Instrument ten został stworzony, aby pomóc państwom członkowskim w radzeniu sobie z klęskami żywiołowymi. Ponadto fundusz został zaprojektowany w taki sposób, aby wspierać finansowo zarządzanie kryzysowe i pierwsze działania naprawcze.

Czas potrzebny na opracowanie systemów i planów zarządzania kryzysowego i zarządzania klęskami żywiołowymi różni się w zależności od wielu czynników, takich jak szczebel administracyjny (lokalny, regionalny lub krajowy), liczba sektorów i zagrożeń naturalnych, których dotyczą, zakres udziału zainteresowanych stron itp. Mogą one jednak wymagać w przybliżeniu 1–5 lat. 

Czas realizacji poszczególnych działań i środków przewidzianych w planach również może się znacznie różnić. Budowa strukturalnych środków ochronnych może potrwać do kilku lat, podczas gdy ustanowienie środków niestrukturalnych zwykle wymaga mniej czasu (np. na szkolenia i ćwiczenia w terenie, gromadzenie zapasów sprzętu i zaopatrzenia lub opracowanie ustaleń dotyczących ewakuacji). 

Plany są zazwyczaj pomyślane jako dokumenty dynamiczne. W związku z tym należy je regularnie weryfikować i aktualizować po zdobyciu pierwszych doświadczeń i po zgromadzeniu bardziej szczegółowej wiedzy. W szczególności plany powinny uwzględniać rozwój sytuacji i zmiany związane z narażonymi aktywami i osobami, a także wszelkie zmiany w oczekiwanych scenariuszach zagrożeń. Ćwiczenia szkoleniowe przyczyniają się również do aktualizacji planów, ponieważ zatwierdzają ich treść i oceniają umiejętności operacyjne i zarządcze personelu. W niektórych przypadkach aktualizacja jest obowiązkowa. Na przykład Miejskie Plany Ochrony Ludności w regionie Wenecja Euganejska (Włochy) mają nieograniczoną ważność, jednak muszą być okresowo aktualizowane co sześć miesięcy. Na szczeblu europejskim plany zarządzania ryzykiem powodziowym opracowane zgodnie z dyrektywą powodziową muszą być poddawane przeglądowi co 6 lat. 

Zakłada się, że działania przewidziane w planach i strategiach będą kontynuowane w perspektywie długoterminowej. Różne środki przewidziane w planie na wypadek sytuacji nadzwyczajnej mają różny okres obowiązywania, w zależności od ich charakteru. Strukturalne środki ochronne, takie jak groble lub bariery przepływu gruzu, zwykle trwają kilka dziesięcioleci. Środki niestrukturalne, takie jak monitorowanie pogody i system wczesnego ostrzegania, są natomiast stałym zadaniem.