Strategia adaptacji portów w Rotterdamie na rzecz transportu i działalności gospodarczej odpornych na zmianę klimatu

Port w Rotterdamie, mimo że został już zaprojektowany z myślą o niewielkich powodziach i podnoszeniu się poziomu mórz, jest narażony na ryzyko związane z poważnymi burzami i dalszym wzrostem poziomu mórz w wyniku zmiany klimatu. Najnowocześniejsze prognozy wzrostu poziomu mórz z 2023 r. (bazadanych Rijkswaterstaat Hydra-NL w połączeniu z prognozami zmiany klimatu sporządzonymi przez Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut – KNMI)wskazują na zakres od +26 cm do +124 cm wzrostu poziomu mórz w 2100 r. i wskazują na prawdopodobny wzrost szkód powodziowych w miarę upływu czasu. Przyjęte w strategii założenie robocze wynosi +35 cm w 2050 r. i +85 cm w 2100 r. Obszar portu znajduje się nad poziomem morza i poza niderlandzkim systemem grobli. W ten sposób jest ona już naturalnie chroniona przed ryzykiem powodziowym, na jakie narażona jest część terytorium Niderlandów leżąca poniżej poziomu morza. Będąc jednak poza systemem grobli, jest on podatny na spodziewane powodzie związane z przewidywanym podniesieniem się poziomu morza. Jego położenie poza systemem grobli oznacza również inne ramy regulacji ryzyka w porównaniu z obszarami grobli. Stwarza to wyzwania w zakresie koordynacji między wszystkimi zaangażowanymi podmiotami prywatnymi i publicznymi. Kolejne wyzwanie wynika z różnych cech różnych obszarów w porcie. Budynki w różnych obszarach mogą mieć różną wysokość; same obszary mogą obejmować lub nie kanały i inne wodociągi. Ponadto obszary mogą różnić się pod względem wykorzystania, od terenów przemysłowych, po towarowe węzły logistyczne, budynki biurowe, a nawet obszary mieszkalne.

W strategii należy uwzględnić potrzeby i zagrożenia, na jakie narażone są różne podmioty w różnych lokalizacjach. Strategia jest zespołem różnych podstrategii, które muszą być starannie zorganizowane razem. Nie wszystkie obszary stosowały tę samą metodykę przy określaniu swojej konkretnej strategii. Po drodze pojawiły się nowe spostrzeżenia w niektórych obszarach. Zostały one zastosowane do strategii opracowanych później, a różne podejścia wynikają naturalnie z różnic między obszarami.

Port of Rotterdam N.V. jest spółką zajmującą się rozwojem portów. Działa jako właściciel, ponieważ dzierżawi grunty portowe firmom zarządzającym terminalami, logistyką i operacjami produkcyjnymi. Skutkuje to złożoną siecią wzajemnie połączonych i zróżnicowanych obszarów, położonych wzdłuż ujścia rzeki Mose (Maas), z których każdy ma swoje szczególne cechy fizyczne i szczególną działalność gospodarczą. To ustawienie implikuje różne podmioty i podmioty odpowiedzialne prawnie oraz różnice w przepisach ustawowych i wykonawczych, których muszą przestrzegać.

Pierwszy, godny uwagi aspekt prawny tej strategii jest zakorzeniony w położeniu geograficznym całego portu. Znajduje się poza systemami wałów utrzymujących suchy udział terytorium holenderskiego, który leży poniżej poziomu morza.

Zgodnie z prawem niderlandzkim na obszarach poza systemem wałów przeciwpowodziowych (w języku niderlandzkim buitendijkse gebieden) nie istnieją żadne normy prawne dotyczące ochrony przeciwpowodziowej. Użytkownicy i zarządcy zewnętrznego obszaru portu grobli są odpowiedzialni za podejmowanie środków mających na celu ograniczenie szkód powodziowych. Nadal jednak istnieją obowiązki instytucji publicznych, które gwarantują pewne wsparcie podstawowe. Na przykład rząd krajowy jest odpowiedzialny za informowanie o zagrożeniu powodziowym.

W porcie, oprócz prawa morskiego i nawigacyjnego dotyczącego funkcjonowania portu, istnieje szereg rodzajów działalności gospodarczej związanych z przeładunkiem i przetwarzaniem towarów i substancji niebezpiecznych, w związku z czym podlegają one szczególnym przepisom, takim jak BRZO (rozporządzenieBesluit Risico w sprawie Zware Ongevallen, rozporządzenie w sprawie ryzyka poważnych awarii – rozporządzenie SEVESO III) i BEVI (rozporządzeniew sprawie bezpieczeństwa zewnętrznego zakładów). Przepisy te dotyczą, odpowiednio, prawidłowego postępowania z ryzykiem i zapobiegania mu w siedzibie firmy i poza nią. Ta ostatnia ma oczywiście bezpośredni wpływ na zapobieganie katastrofom ekologicznym na dużym obszarze.

Innym aspektem prawnym, który należy wziąć pod uwagę, jest obecność organów posiadających jurysdykcję w zakresie działań objętych strategią przystosowania się do zmiany klimatu na obszarze portu. Mandat Zarządu Portu Rotterdam obejmuje "utrzymanie bezpiecznej i sprawnej obsługi całej żeglugi". Miasto Rotterdam i rząd Królestwa Niderlandów są, nawiasem mówiąc, dwoma udziałowcami portu w Rotterdamie. W związku z tym są one zaangażowane w planowanie i działalność portu w Rotterdamie zarówno jako podmioty regulacyjne, jak i regulowane. Obaj akcjonariusze uzasadniają swój udział w porcie w Rotterdamie następującymi względami: (i) ochrona interesu publicznego związanego z działalnością portu (zob. de Langen, 2023), w odniesieniu do kluczowej roli gospodarczej portu w Rotterdamie dla lokalnej gospodarki, (ii) potrzeba zachowania efektywnych warunków rynkowych dla kluczowej działalności, która w przeciwnym razie byłaby w najlepszym razie naturalnie monopolistyczna lub oligopolistyczna, (iii) uwzględnienie bezpieczeństwa morskiego, (iv) efektywne wykorzystanie gruntów na tym obszarze oraz (v) względy zrównoważonego rozwoju (w perspektywie ograniczenia emisji CO_2). Ogólna długoterminowa strategia portu w Rotterdamie, wizja portu w Rotterdamie, jest opracowywana wspólnie przez kilka instytucji, w tym miasto Rotterdam, Królestwo Niderlandów (za pośrednictwem ministerstw gospodarki i zmiany klimatu, stosunków wewnętrznych i stosunków z Królestwem oraz infrastruktury i gospodarki wodnej), prowincję Zuid-Holland oraz stowarzyszenie przedsiębiorców reprezentujące przedsiębiorstwa działające w porcie (Deltalinqs) oraz władze portu w Rotterdamie . Wizja portu jest silnie powiązana ze strategią adaptacyjną portu w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz kryteriami rozwoju obszaru. Ponadto w wizji portu w Rotterdamie zauważono, że obszar portu podlega ramowej dyrektywie wodnej UE, która zobowiązuje organy gospodarki wodnej (Rijkswaterstaat i niderlandzkie organy ds. gospodarki wodnej) oraz użytkowników do utrzymania dobrej jakości wody na tym obszarze.

Celem strategii dostosowawczej portu w Rotterdamie jest zapewnienie zestawu środków, które mają zostać wdrożone w porcie w Rotterdamie, w sposób uwzględniający specyfikę różnych obszarów i zaangażowanych podmiotów. Ma on głównie na celu zmniejszenie szkód gospodarczych wynikających z zalewania obszarów portowych, które według prognoz będą stanowić większość negatywnych skutków, jakie mogą wystąpić. Ponadto strategia dostosowawcza wspiera również ograniczenie szkód wynikających z mniej prawdopodobnych zdarzeń, takich jak szkody w środowisku spowodowane rozprzestrzenianiem się zanieczyszczeń i ofiarami w ludziach.

W strategii na rzecz przystosowania portów przewidziano szeroki zakres środków, obejmujących głównie infrastrukturę, ale także plany gotowości i zmiany zachowań. Środki te są dostosowane do charakterystyki obszarów oraz do stopnia ryzyka uznanego za dopuszczalny przez zainteresowane strony działające w tych obszarach. Opierają się one na środkach przyjętych na obszarach położonych wewnątrz niderlandzkiego systemu wałów przeciwpowodziowych i są dostosowane do potrzeb i cech obszaru znajdującego się poza tym systemem. Środki podzielono na środki mające na celu zapobieganie, środki mające na celu dostosowanie przestrzenne oraz środki dotyczące zarządzania kryzysowego.

Środki zapobiegawcze („utrzymywanie wody na zewnątrz”) obejmują:

• Podnoszenie nasypów i/lub stoków: środekten gwarantuje, że nisko położone obszary nie mogą zostać zalane, jeżeli woda pozostaje poniżej poziomu wody określonego w projekcie. Oznacza to dostosowanie wysokości nabrzeży (w tym podkładowych obszarów załadunku i rozładunku) do właściwej wysokości.
• Zastosowanie przedziałów do uszczelniania odcinków portu gwarantuje, że powodzie nie przeniosą się na inne podobszary. Środek ten może chronić obszary o wysokich walorach ekonomicznych zagrożone powodzią, które można w ten sposób oddzielić od obszarów o niskich walorach ekonomicznych, których nie można chronić w sposób racjonalny pod względem kosztów.
• Podnoszenie dróg, aby działały jako bariery: wymaga to podniesienia wysokości nisko położonych odcinków dróg i zainstalowania bram odcinających podziemne odcinki dróg, takie jak tunele i metro, w przypadku powodzi.
• Zamykana otwarta bariera: środek ten można wdrożyć poprzez zainstalowanie małej wersji koncepcji bariery Maeslant lub innej bariery zamykanej na małą skalę w celu zmniejszenia regulowanego poziomu wody na obszarach poza systemem wałów portowych. Środek ten może również zmniejszyć ryzyko powodziowe również na obszarach przyległych.
• Zdejmowana bariera wału / (elastyczna) może działać w podobny sposób, z tą zaletą, że jest zdejmowana, a zatem tylko na miejscu, gdy jest to potrzebne. Można go uzupełnić pionową barierą, taką jak ściana.

Działaniaw zakresie adaptacji przestrzennej („żyj z wodą”) obejmują:

• Wodoodporny projekt terenu obejmuje fizyczne (ponowne) przeniesienie działań i obiektów na obszary o niższym prawdopodobieństwie zalania. Na przykład działalność o krytycznym znaczeniu dla przedsiębiorstw lub kapitałochłonna oraz kluczowe obiekty, takie jak energia elektryczna, telekomunikacja i informatyka, powinny zostać przeniesione na bezpieczniejsze tereny położone wyżej. Firmy logistyczne powinny upewnić się, że produkty o najwyższej wartości są przechowywane na najwyższym poziomie witryny. Mogą również zacząć od najwyższych terenów do przechowywania towarów, aby zapewnić, że jak najmniej produktów jest przechowywanych w najniższych częściach witryny. Ma to zastosowanie tylko wtedy, gdy dostępne są bezpieczne poziomy gruntu, a usunięcie jest wykonalne, ponieważ niektóre kluczowe obiekty mogą być potrzebne na miejscu.
• Elewacja podobszarów / terenów / obiektów krytycznych jest oczywistym działaniem, które należy wdrożyć, jeśli jest to w ogóle wykonalne, ponieważ ogólnie rzecz biorąc, im wyższy grunt, tym bardziej chroniony jest przed powodziami – szczególnie wyjątkowo wysokimi. Podnoszenie terenu zawiera konsekwencje powodzi. Pozyskiwanie istniejących terenów jest jednak zazwyczaj niewykonalne ze względu na zniszczenie kapitału lub koszty odbudowy kosztownej infrastruktury. Podnoszenie nasypów (wśród środków zapobiegawczych) może jednak okazać się opłacalne w przypadku dużych otwartych terenów portowych lub działek będących w trakcie lub planowanych do zagospodarowania.
• Rozlewanie wiąże się z odprowadzaniem wody przez śluzę, wszędzie tam, gdzie woda może być odprowadzana do zewnętrznej części wód. Dzieje się tak na przykład w śluzach Haringvliet, gdzie nadmiar wody rzecznej jest odprowadzany do morza, gdy poziom wody jest zbyt wysoki.
• Wet proofing polega na upewnieniu się, że woda może zalać zasób do wcześniej określonej wysokości projektowej, bez powodowania jakichkolwiek uszkodzeń, których nie można naprawić w wyniku poważnej operacji oczyszczania, oraz pozwalania na skuteczny przepływ i wyjście. Wymaga to zainstalowania wszystkich przyłączy mediów (przewodów elektrycznych, gazociągów itp.) powyżej projektowego poziomu wody, przy czym wszystko, co znajduje się poniżej tego poziomu, musi być wodoodporne. Fakt, że woda może z założenia przedostać się do obiektu, oznacza, że opcja ta nie jest opłacalna, gdy charakter działalności jest taki, że nie jest pożądane wprowadzanie wody do obiektu.
• Odporność na sucho polega na całkowitym uszczelnieniu obiektu i wzmocnieniu go, aby wytrzymać ciśnienie wody na jego zewnętrznej powierzchni. Obejmuje to instalację wodoszczelnych ścian, okien i drzwi oraz uszczelnienie kanałów ściekowych i innych rur wodociągowych, aby uniknąć dopływu wody. W przypadku infrastruktur w porcie w Rotterdamie uznaje się, że sucha ochrona ma zastosowanie do jednego metra wysokości i wymaga terminowego wykonania dodatkowych działań, takich jak zamknięcie drzwi, okien i kanalizacji w przypadku zalania. Zalecana jest również wstępna dokładna analiza wykonalności.

Środkizarządzania kryzysowego („przygotowanie się na kryzys”) obejmują wszystko, co można przewidzieć i wdrożyć w zakresie przygotowania się na powódź oraz powstrzymania i zaradzenia jej skutkom. Obejmuje to wszystkie działania podjęte tuż przed powodzią lub w jej trakcie. Ten zestaw środków obejmuje:

• przygotowanie i wdrożenie planów operacyjno-ratowniczych dla poszczególnych obiektów (poza planami obowiązkowymi dla instalacji i działań związanych z substancjami niebezpiecznymi) oraz ogólnego planu dla regionu bezpieczeństwa Rotterdam-Rijnmond;
• przygotowywanie i wdrażanie rozwiązań awaryjnych (takich jak gromadzenie zapasów krytycznych dostaw, przenoszenie się na wyższe tereny lub w inny sposób ochrona krytycznych lub drogich towarów i sprzętu, instalowanie awaryjnych rezerw energii elektrycznej itp.);
• instalowanie wałów i nasypów ratunkowych.

Charakterystyczną cechą tej strategii dostosowawczej jest dopracowanie zestawu środków, które mają zostać wdrożone, do specyfiki każdego obszaru w porcie. Opiera się to na działalności geograficznej, technicznej i gospodarczej każdego obszaru, szczegółowym modelowaniu możliwego wpływu poważnego zdarzenia powodziowego oraz uwzględnieniu w projekcie strategii priorytetów określonych przez przedsiębiorstwa działające na różnych odcinkach portu. Strategia ta obejmuje zatem zestaw środków dla poszczególnych obszarów, co do których oczekuje się, że zaradzą słabym punktom każdego obszaru w najbardziej opłacalny sposób. Menu to zostało oznaczone zgodnie z „tematyką” przeważającego rodzaju środków, które mają zostać przyjęte na danym obszarze. Oznaczenia odpowiadają również w przybliżeniu trzem wymienionym powyżej klasom środków (zapobieganie, przystosowanie przestrzenne i zarządzanie kryzysowe). Na przykład w przypadku obszaru Botlek, w środkowej części portu, strategia zaleca strategię "utrzymywania wody na zewnątrz", która koncentruje się na środkach zapobiegawczych. W przypadku obszaru Maasvlakte (bezpośrednio nad brzegiem Morza Północnego) i obszaru Merwe-Vierhavens (najbardziej wewnętrznego) sugeruje się strategię „życia z wodą”, która koncentruje się na środkach adaptacji przestrzennej. Strategia adaptacyjna dla Europoort i Waal-Eemhaven łączy oba tematy. Na obszarach, gdzie ryzyko powodziowe przekracza dopuszczalny próg tylko wtedy, gdy poziom mórz wzrośnie o ponad 85 cm (jak ma to miejsce w przypadku obszaru Vondelingenplaat), najbardziej obiecująca jest strategia oparta na przygotowaniu na kryzys.

Przeprowadzono konsultacje z użytkownikami portu w Rotterdamie (głównie przedsiębiorstwami transportowymi i logistycznymi, deweloperami, właścicielami nieruchomości) w celu zastosowania „prywatnego punktu widzenia”, za pomocą którego ocenia się ryzyko. Zagrożenia zostały ocenione na podstawie naukowej (modelowanie oparte na prognozach klimatycznych). Odpowiednie zainteresowane strony w każdym podobszarze portu zostały jednak poproszone o podzielenie ich na kategorie „dopuszczalne” lub „niedopuszczalne”. Wyniki konsultacji połączono z analogiczną oceną przeprowadzoną przez organy publiczne w celu uwzględnienia punktu widzenia społeczności lokalnej. To podejście oparte na współprojektowaniu doprowadziło do kompleksowej i wspólnej identyfikacji poziomów ryzyka uznanych za dopuszczalne w odniesieniu do różnych skutków oczekiwanych w różnych obszarach portu. Na poziomie instytucjonalnym uwzględnienie interesu publicznego jest podstawą mandatu dwóch udziałowców Portu Rotterdam N.V., jak omówiono w sekcji dotyczącej aspektów prawnych.

Istnieją cztery główne czynniki, które mogą zwiększyć szanse powodzenia strategii przystosowania się do zmiany klimatu. Po pierwsze, opiera się na solidnej wiedzy na temat funkcjonowania grobli oraz na naukowym modelowaniu możliwych scenariuszy klimatycznych dla obszaru portu. Ta baza naukowa podlega regularnym przeglądom i aktualizacjom. Po drugie, ma bardzo szczegółowe podejście do specyfiki poszczególnych odcinków portu. Zapewnia on wdrożenie jedynie tych środków, które najlepiej pasują do każdego obszaru. Po trzecie, jest on opracowywany wspólnie z zainteresowanymi stronami z każdego obszaru. W związku z tym może polegać na wsparciu i współpracy bezpośrednio dotkniętych rodzajów działalności gospodarczej. Po czwarte, opiera się ona na dogłębnej analizie kosztów i korzyści (szczegóły w następnej sekcji), która zapewnia, że zalecane są tylko najbardziej opłacalne środki.

Główne czynniki ograniczające są związane ze skrajną złożonością wielu wzajemnie powiązanych działań prowadzonych w porcie, jego powiązaniami gospodarczymi i infrastrukturalnymi z niderlandzkimi, europejskimi i światowymi systemami gospodarczymi oraz nieodłączną niepewnością związaną z przyszłą ewolucją takich systemów. Złożoność portu miała wyraźny wpływ na rozwój strategii. Musiała być wielokrotnie dostosowywana, aby obejmowała różne odcinki portu. Spowodowało to różne terminy rozwoju strategii lub rozważenie alternatywnych ścieżek rozwoju dla różnych obszarów. Na przykład możliwość realizacji projektów mieszkaniowych na obszarze Merwe-Vierhavens skłoniła do rozważenia dwóch alternatywnych scenariuszy przyszłości tego obszaru. Jeden był bardziej skoncentrowany na działalności gospodarczej. W drugim scenariuszu rozważano zastosowanie mieszane, w którym należy również wziąć pod uwagę potrzeby przyszłych mieszkańców w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Radzenie sobie z niepewnością co do przyszłości jest częścią ogólnej strategii każdej firmy, a port w Rotterdamie uwzględnił niepewność związaną z klimatem w swoich głównych dokumentach strategicznych, takich jak Port Vision Rotterdam.

Strategia zawiera kompleksową analizę kosztów i korzyści środków wybranych dla różnych obszarów portowych. Niniejszy dokument zawiera szczegółowy podział kosztów i korzyści oraz tabelę podsumowującą je według głównych środków i odcinków portów, których to dotyczy. Ogółem wartość bieżącą kosztów zalecanych środków szacuje się na prawie 90 mln EUR. Szacowane korzyści pod względem oczekiwanego zmniejszenia szkód gospodarczych w wyniku tych środków wynoszą około 611 mln EUR. Daje to dodatni stosunek korzyści do kosztów w wysokości 6,8. W strategii uwzględniono również potrzebę ewentualnych nadzwyczajnych interwencji konserwacyjnych: koszty utrzymania są określane dla każdego środka i uwzględniane w analizie kosztów i korzyści. W dokumencie omówiono również alternatywne pakiety środków i przedstawiono porównanie z zalecanymi pakietami. Z tych informacji wynika, że pakiet przynoszący znacznie większe korzyści w przypadku bardzo ekstremalnych powodzi byłby wykonalny, ale wdrożenie go byłoby znacznie bardziej kosztowne niż zalecany pakiet. Rozwiązaniem alternatywnym byłaby pełnowymiarowa "otwarta" bariera, podobna do koncepcji bariery Maeslant. Kosztowałoby to znacznie więcej niż wszystkie środki na obszar łącznie (820 mln EUR w porównaniu z 90 mln EUR) i przyniosłoby ogólne korzyści gospodarcze w wysokości 1,608 mln EUR. W związku z tym, chociaż całkowita bezwzględna kwota korzyści byłaby ponad dwukrotnie wyższa niż w przypadku zalecanego pakietu, wskaźnik kosztów świadczeń wynosiłby tylko 2 zamiast 6,8. Wskazuje to na ogólnie mniej odpowiednie rozwiązanie. Należy również liczyć się z tym, że Bariera Maeslant ma już wpływ ochronny na najbardziej wewnętrzne odcinki portu (w szczególności Vondelingenplaat), ponieważ znajduje się na odcinku rzeki prowadzącej do nich.

Strategię sfinalizowano w 2021/2022 r. i zgłoszono wszystkim przedsiębiorstwom prowadzącym działalność na terenie portu we wrześniu 2022 r.

Okresy wdrażania poszczególnych środków, zalecane w strategii przystosowania się do zmiany klimatu w porcie, są bardzo zróżnicowane. Czas realizacji zależy od skali czasowej środków, które należy wdrożyć, w zależności od ich specyfiki. Mogą one wahać się od godzin i dni w przypadku środków zarządzania kryzysowego do kilku miesięcy lub lat w celu zbudowania dostosowanej do potrzeb infrastruktury ochrony przeciwpowodziowej. Co więcej, niektóre środki będą miały sens dopiero w odległej przyszłości, czyli wtedy, gdy pojawią się projekcje wzrostu poziomu morza. W strategii portu w Rotterdamie każdy środek przypisano umownie do jednego z czterech możliwych horyzontów czasowych: natychmiastowe wdrożenie; przed 2050 r., przed 2100 r., po 2100 r. Ten ostatni jest objęty zastrzeżeniem, że rzeczywista realizacja może zależeć od działań innych podmiotów oprócz organu zarządzającego portem (zazwyczaj odpowiedzialność jest dzielona z przedsiębiorstwami działającymi na obszarze portu).

Okres obowiązywania poszczególnych środków zalecanych w strategii przystosowania się do zmiany klimatu w porcie jest bardzo zmienny. Sama strategia podlega ciągłym przeglądom w miarę udostępniania nowych informacji. Przewiduje się, że strategia będzie ukierunkowywać działania dostosowawcze portu w Rotterdamie co najmniej do 2100 r., ale nie wyklucza to dłuższego okresu eksploatacji. Strategia jest żywym protokołem. Port w Rotterdamie będzie oceniać i dostosowywać strategie dla różnych obszarów portowych mniej więcej co 10 lat. Aktualizacja ta uwzględni faktyczny i przewidywany wzrost poziomu mórz w przyszłości. Oczekuje się już gruntownej rewizji w związku z nowymi prognozami klimatycznymi oczekiwanymi w 2024 r.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Wspieranie interesu publicznego poprzez własność państwową: Przypadek portu w Rotterdamie. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (w języku niderlandzkim)

Port Vision w Rotterdamie