Strategia przystosowania portów w Rotterdamie na rzecz transportu i działalności gospodarczej odpornych na zmianę klimatu

Port w Rotterdamie, mimo że został już zaprojektowany z myślą o niewielkich powodziach i podnoszeniu się poziomu mórz, jest narażony na zagrożenia związane z poważnymi burzami i dalszym wzrostem poziomu mórz w wyniku zmiany klimatu. Najnowocześniejsze prognozy wzrostu poziomu mórz z 2023 r. (bazadanych Rijkswaterstaat Hydra-NL w połączeniu z prognozami zmiany klimatu sporządzonymi przez Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut – KNMI)wskazują na zakres wzrostu poziomu mórz o +26 cm do +124 cm w 2100 r. i wskazują na prawdopodobny wzrost szkód powodziowych w czasie. Założeniem roboczym przyjętym w strategii jest +35 cm w 2050 r. i +85 cm w 2100 r. Obszar portu znajduje się nad poziomem morza i poza niderlandzkim systemem grobli. W ten sposób obszar ten jest już naturalnie chroniony przed ryzykiem powodziowym, na jakie narażona jest część terytorium Niderlandów leżąca poniżej poziomu morza. Będąc jednak poza systemem grobli, jest podatny na spodziewane powodzie związane z prognozowanym wzrostem poziomu morza. Jego lokalizacja poza systemem grobli oznacza również inne ramy regulacji ryzyka w porównaniu z obszarami wykopanymi. Stanowi to wyzwanie w zakresie koordynacji między wszystkimi zaangażowanymi podmiotami prywatnymi i publicznymi. Kolejne wyzwanie wynika z różnych cech różnych obszarów w porcie. Budynki w różnych obszarach mogą mieć różne wysokości; obszary te mogą obejmować lub nie kanały i inne wodociągi. Ponadto obszary mogą się różnić pod względem wykorzystania, od terenów przemysłowych po węzły logistyczne transportu towarowego, budynki biurowe, a nawet obszary mieszkalne.

W strategii należy uwzględnić potrzeby i zagrożenia, na jakie narażone są różne podmioty w różnych lokalizacjach. Strategia jest zestawem różnych podstrategii, które muszą być starannie zorganizowane razem. Nie wszystkie obszary stosowały tę samą metodologię przy określaniu swojej konkretnej strategii. W niektórych obszarach pojawiły się nowe spostrzeżenia. Zostały one zastosowane do strategii opracowanych później, a różne podejścia wynikają naturalnie z różnic między obszarami.

Port Rotterdam N.V. jest spółką zajmującą się rozwojem portów. Działa jako właściciel, dzierżawiąc tereny portowe firmom zarządzającym terminalami, logistyką i działalnością produkcyjną. Skutkuje to złożoną siecią wzajemnie połączonych i zróżnicowanych obszarów położonych wzdłuż ujścia rzeki Mose (Maas), z których każdy charakteryzuje się szczególnymi cechami fizycznymi i specyficzną działalnością gospodarczą. To ustawienie implikuje różne prawnie odpowiedzialne podmioty i podmioty oraz różnice w przepisach ustawowych i wykonawczych, których muszą przestrzegać.

Pierwszy, znaczący aspekt prawny tej strategii jest zakorzeniony w położeniu geograficznym całego portu. Znajduje się poza systemami wałów utrzymujących suchość części terytorium Niderlandów leżącej poniżej poziomu morza.

Zgodnie z prawem niderlandzkim na obszarach poza systemem grobli (w języku niderlandzkim buitendijkse gebieden) nie istnieją normy prawne dotyczące ochrony przeciwpowodziowej. Użytkownicy i zarządcy zewnętrznego obszaru portowego grobli są odpowiedzialni za podejmowanie działań mających na celu ograniczenie szkód powodziowych. Nadal istnieją jednak obowiązki instytucji publicznych, które gwarantują pewne podstawowe wsparcie. Na przykład rząd krajowy jest odpowiedzialny za informowanie o ryzyku powodziowym.

W obrębie portu, poza prawem morskim i żeglugowym dotyczącym eksploatacji portu, szereg rodzajów działalności gospodarczej wiąże się z przeładunkiem i przetwarzaniem niebezpiecznych towarów i substancji, a zatem podlega szczególnym przepisom, takim jak BRZO (Besluit Risico’s Zware Ongevallen, dekret w sprawie ryzyka poważnych awarii – rozporządzenie SEVESO III) i BEVI (Besluit externe veiligheid inrichtigen – dekret w sprawie bezpieczeństwa zewnętrznego zakładów). Przepisy te dotyczą, odpowiednio, właściwego postępowania z ryzykiem i zapobiegania mu w lokalu przedsiębiorstwa i poza nim. Ten ostatni ma oczywiście bezpośredni wpływ na zapobieganie katastrofom ekologicznym na dużym obszarze.

Innym aspektem prawnym, który należy wziąć pod uwagę, jest obecność organów mających jurysdykcję w zakresie działań objętych strategią dostosowawczą na obszarze portu. Mandat organu zarządzającego portem w Rotterdamie obejmuje "utrzymanie bezpiecznej i sprawnej obsługi całej żeglugi". Nawiasem mówiąc, miasto Rotterdam i rząd Królestwa Niderlandów są dwoma udziałowcami portu w Rotterdamie. W związku z tym są one zaangażowane w planowanie i eksploatację portu w Rotterdamie zarówno jako podmioty regulacyjne, jak i regulowane. Obaj akcjonariusze uzasadniają swój udział w porcie w Rotterdamie: (i) ochrona interesu publicznego związanego z działalnością portu (zob. de Langen, 2023 r.)w odniesieniu do kluczowej roli gospodarczej portu w Rotterdamie dla lokalnej gospodarki, (ii) potrzeba zachowania efektywnych warunków rynkowych dla kluczowej działalności, która w przeciwnym razie byłaby w najlepszym razie naturalnie monopolistyczna lub oligopolistyczna, (iii) uwzględnienie bezpieczeństwa morskiego, (iv) efektywne wykorzystanie gruntów na tym obszarze oraz (v) względy zrównoważonego rozwoju (w perspektywie redukcji emisji CO2). Ogólna długoterminowa strategia portu w Rotterdamie, wizja portu w Rotterdamie, jest opracowywana wspólnie przez kilka instytucji, w tym miasto Rotterdam, Królestwo Niderlandów (za pośrednictwem ministerstw gospodarki i zmiany klimatu, spraw wewnętrznych i stosunków z Królestwem oraz infrastruktury i gospodarki wodnej), prowincję Zuid-Holland i stowarzyszenie przedsiębiorców reprezentujące przedsiębiorstwa działające w porcie (Deltalinqs)oraz zarząd portu w Rotterdamie. Wizja Portu ma silne powiązania ze strategią adaptacyjną Portu w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz kryteriów rozwoju obszaru. Ponadto w wizji portu w Rotterdamie zauważono, że obszar portowy podlega ramowej dyrektywie wodnej UE, która zobowiązuje organy ds. gospodarki wodnej (Rijkswaterstaat i niderlandzkie organy ds. gospodarki wodnej) oraz użytkowników do utrzymania dobrej jakości wody na tym obszarze.

Celem strategii dostosowania portu w Rotterdamie jest zapewnienie zestawu środków, które mają zostać wdrożone w porcie w Rotterdamie, w sposób uwzględniający specyfikę różnych obszarów i zaangażowanych podmiotów. Jego głównym celem jest zmniejszenie szkód gospodarczych wynikających z powodzi na obszarach portowych, które według prognoz będą stanowić większość negatywnych skutków, które prawdopodobnie wystąpią. Ponadto strategia przystosowania się do zmiany klimatu wspiera również zmniejszenie szkód wynikających z mniej prawdopodobnych zdarzeń, takich jak szkody w środowisku spowodowane rozproszeniem zanieczyszczeń i ofiarami śmiertelnymi.

Strategia przystosowania portów przewiduje szeroki zakres środków, obejmujących głównie infrastrukturę, ale także plany gotowości i zmiany zachowań. Środki te są dostosowane do charakterystyki obszarów oraz do stopnia ryzyka uznanego za akceptowalny przez zainteresowane strony działające na tych obszarach. Opierają się one na środkach przyjętych na obszarach wewnątrz niderlandzkiego systemu grobli i są dostosowane do potrzeb i cech obszaru znajdującego się poza tym systemem. Środki te są podzielone na środki mające na celu zapobieganie, środki mające na celu dostosowanie przestrzenne oraz środki dotyczące zarządzania kryzysowego.

Środki zapobiegawcze ("utrzymanie wody na zewnątrz") obejmują:

• Podnoszenie nasypów i/lub stoków: środek ten zapewnia, aby obszary nisko położone nie mogły zostać zalane, jeżeli woda pozostaje poniżej poziomu wody określonego w projekcie. Oznacza to dostosowanie wysokości nabrzeży (w tym leżących pod nimi obszarów załadunku i rozładunku) do odpowiedniej wysokości.
• Zastosowanie przedziałów do uszczelniania odcinków portu zapewnia, że powodzie nie rozleją się na inne podobszary. Środek ten może chronić obszary o wysokich wartościach gospodarczych zagrożone powodzią, które w związku z tym można oddzielić od obszarów o niskich wartościach gospodarczych, których nie można chronić w sposób racjonalny pod względem kosztów.
• Podnoszenie dróg jako barier: wymaga to podniesienia wysokości nisko położonych odcinków dróg i zainstalowania bram w celu uszczelnienia podziemnych odcinków dróg, takich jak tunele i metro, w przypadku zalania.
• Zamykana otwarta bariera: środek ten można wdrożyć poprzez zainstalowanie niewielkiej wersji koncepcji bariery Maeslanta lub innej bariery zamykanej na małą skalę w celu zmniejszenia regulowanego poziomu wody na obszarach poza systemem wałów wałów w porcie. Środek ten może również zmniejszyć ryzyko powodziowe również na obszarach przyległych.
• Zdejmowana bariera grobli / (elastyczna) bariera może działać w podobny sposób, z tą zaletą, że jest zdejmowana, a zatem tylko na miejscu, gdy jest to potrzebne. Może być uzupełniony przez pionową barierę, taką jak ściana.

Działania w zakresie przystosowania przestrzennego („życie z wodą”) obejmują:

• Wodoodporny projekt terenu obejmuje fizyczne (ponowne) przeniesienie działań i obiektów na obszary o niższym prawdopodobieństwie zalania. Na przykład działalność o krytycznym znaczeniu dla biznesu lub kapitałochłonna oraz kluczowe obiekty, takie jak energia elektryczna, telekomunikacja i IT, powinny zostać przeniesione na bezpieczniejsze obszary naziemne. Firmy logistyczne powinny upewnić się, że produkty o najwyższej wartości są przechowywane na najwyższym terenie witryny. Mogą również zacząć od najwyższej podstawy do przechowywania towarów, aby zapewnić, że jak najmniej produktów jest przechowywanych w najniższych częściach witryny. Ma to zastosowanie tylko wtedy, gdy dostępne są bezpieczne poziomy gruntu, a usunięcie jest wykonalne, ponieważ niektóre kluczowe obiekty mogą być potrzebne na miejscu.
• Podwyższenie podobszarów / terenów / obiektów krytycznych jest oczywistym działaniem, które należy podjąć, jeśli jest to w ogóle wykonalne, ponieważ ogólnie rzecz biorąc, im wyższa powierzchnia gruntu, tym bardziej jest on chroniony przed powodziami – szczególnie wyjątkowo wysokimi. Wznoszące się tereny wiążą się z konsekwencjami powodzi. Budowa istniejących obiektów jest jednak zazwyczaj niewykonalna ze względu na zniszczenie kapitału lub koszty odbudowy kosztownej infrastruktury. Podnoszenie nasypów (wśród środków zapobiegawczych) może jednak okazać się opłacalne w przypadku dużych otwartych terenów portowych lub działek pod lub planowanych do zabudowy.
• Wylewka wiąże się z odprowadzaniem wody przez śluzę, wszędzie tam, gdzie woda może być odprowadzana do zewnętrznej części wód. Dzieje się tak na przykład na śluzach Haringvliet, gdzie nadmiar wody rzecznej jest odprowadzany do morza, gdy poziom wody jest zbyt wysoki.
• Odporność na wilgoć polega na upewnieniu się, że woda może zalewać zasób do wstępnie określonej wysokości projektowej, bez powodowania jakichkolwiek szkód, których nie można naprawić poprzez poważną operację oczyszczania, i pozwalania na skuteczny przepływ i wypływ. Wymaga to zainstalowania wszystkich połączeń mediów (przewodów elektrycznych, gazociągów itp.) powyżej projektowanego poziomu wody, podczas gdy wszystko, co znajduje się poniżej tego poziomu, musi być wodoodporne. Fakt, że woda może, z założenia, dostać się do obiektu, oznacza, że opcja ta nie jest realna, gdy charakter działalności jest taki, że nie jest pożądane wpuszczanie wody.
• Uodparnianie na sucho polega na całkowitym uszczelnieniu obiektu i wzmocnieniu go, aby wytrzymał ciśnienie wody na jego zewnętrznej powierzchni. Obejmuje to instalację wodoszczelnych ścian, okien i drzwi oraz uszczelnienie kanałów i innych rur wodociągowych, aby uniknąć dopływu wody. W przypadku infrastruktury w porcie w Rotterdamie uznaje się, że zabezpieczenie przed suchością ma zastosowanie do wysokości jednego metra i wymaga terminowego wykonania dodatkowych działań, takich jak zamknięcie drzwi, okien i kanałów w przypadku zalania. Zaleca się również wstępną dokładną analizę wykonalności.

Środki zarządzania kryzysowego („przygotowywanie się na kryzys”) obejmują wszystko, co można przewidzieć i wdrożyć w zakresie przygotowań do powodzi oraz ograniczania jej skutków i zaradzania im. Obejmuje to wszystkie działania podejmowane tuż przed powodzią lub w jej trakcie. Ten zestaw środków obejmuje:

• przygotowanie i wdrożenie planów awaryjnych i planów naprawy dla poszczególnych obiektów (poza planami obowiązkowymi dla instalacji i operacji związanych z substancjami niebezpiecznymi) oraz ogólnego planu dla regionu bezpieczeństwa Rotterdam-Rijnmond;
• przygotowywanie i wdrażanie rozwiązań awaryjnych (takich jak gromadzenie zapasów krytycznych, przemieszczanie się na wyższe tereny lub w inny sposób ochrona krytycznych lub kosztownych towarów i sprzętu, instalowanie awaryjnych rezerw energii elektrycznej itp.);
• instalowanie wałów awaryjnych i nasypów.

Charakterystyczną cechą tej strategii przystosowawczej jest dostosowanie zestawu środków, które mają zostać wdrożone, do specyfiki każdego obszaru w porcie. Opiera się to na działalności geograficznej, technicznej i gospodarczej każdego obszaru, szczegółowym modelowaniu możliwego wpływu poważnego zdarzenia powodziowego oraz osadzeniu w projekcie strategii priorytetów określonych przez przedsiębiorstwa działające w różnych sekcjach portu. Strategia składa się zatem z zestawów środków specyficznych dla danego obszaru, co do których oczekuje się, że zaradzą słabościom każdego obszaru w sposób najbardziej racjonalny pod względem kosztów. Menu te zostały oznakowane zgodnie z „tematem” przeważającego rodzaju środków, które mają zostać przyjęte na danym obszarze. Etykiety odpowiadają również w przybliżeniu trzem wymienionym powyżej klasom środków (zapobieganie, dostosowanie przestrzenne i zarządzanie kryzysowe). Na przykład w odniesieniu do obszaru Botlek, w środkowej części portu, w strategii zaleca się strategię "trzymania wody na zewnątrz", która koncentruje się na środkach zapobiegawczych. W odniesieniu do obszaru Maasvlakte (położonego bezpośrednio nad brzegiem Morza Północnego) i obszaru Merwe-Vierhavens (najbardziej wewnętrznego) proponuje się strategię „życia z wodą”, która koncentruje się na środkach adaptacji przestrzennej. Strategia adaptacyjna dla Europoort i Waal-Eemhaven łączy oba tematy. Na obszarach, na których ryzyko powodziowe przekracza dopuszczalny próg tylko wtedy, gdy poziom mórz wzrośnie o ponad 85 cm (jak ma to miejsce w przypadku obszaru Vondelingenplaat), najbardziej obiecująca jest strategia oparta na przygotowaniu na kryzys.

Przeprowadzono konsultacje z użytkownikami portu w Rotterdamie (głównie z firmami transportowymi i logistycznymi, deweloperami, właścicielami nieruchomości) w celu zastosowania „prywatnej perspektywy”, za pomocą której ocenia się ryzyko. Ryzyko oceniono w oparciu o podstawy naukowe (modelowanie oparte na prognozach klimatycznych). Odpowiednie zainteresowane strony w każdym podobszarze portu poproszono jednak o podzielenie ich na kategorie „dopuszczalne” lub „niedopuszczalne”. Wyniki konsultacji połączono z analogiczną oceną przeprowadzoną przez organy publiczne w celu uwzględnienia punktu widzenia społeczności lokalnej. To podejście oparte na współprojektowaniu doprowadziło do kompleksowej i wspólnej identyfikacji poziomów ryzyka uznanych za dopuszczalne w odniesieniu do różnych skutków oczekiwanych w różnych obszarach portu. Na poziomie instytucjonalnym uwzględnienie interesu publicznego jest podstawą mandatu dwóch udziałowców portu w Rotterdamie N.V., jak omówiono w części dotyczącej aspektów prawnych.

Istnieją cztery główne czynniki, które prawdopodobnie zwiększą szanse powodzenia strategii przystosowania się do zmiany klimatu. Po pierwsze, opiera się na solidnej wiedzy na temat funkcjonowania grobli oraz na naukowym modelowaniu możliwych scenariuszy klimatycznych dla obszaru portu. Ta baza naukowa podlega regularnym przeglądom i aktualizacjom. Po drugie, ma bardzo szczegółowe podejście do specyfiki poszczególnych odcinków portu. Upewnia się, że wdrażane są tylko te środki, które najlepiej pasują do każdego obszaru. Po trzecie, projekt jest współtworzony z zainteresowanymi stronami z każdego obszaru. W związku z tym może ona polegać na wsparciu i współpracy bezpośrednio dotkniętych rodzajów działalności gospodarczej. Po czwarte, opiera się ona na solidnej analizie kosztów i korzyści (szczegóły w następnej sekcji), która zapewnia, że zalecane są tylko najbardziej opłacalne środki.

Główne czynniki ograniczające są związane ze skrajną złożonością wielu wzajemnie powiązanych działań prowadzonych w porcie, jego powiązaniami gospodarczymi i infrastrukturalnymi z niderlandzkimi, europejskimi i światowymi systemami gospodarczymi oraz nieodłączną niepewnością związaną z przyszłą ewolucją takich systemów. Złożoność portu miała wyraźny wpływ na rozwój strategii. Trzeba było go wielokrotnie dostosowywać, aby obejmował różne odcinki portu. Doprowadziło to do różnych terminów rozwoju strategii lub do rozważenia alternatywnych ścieżek ewolucji dla różnych obszarów. Na przykład możliwość realizacji projektów mieszkaniowych na obszarze Merwe-Vierhavens skłoniła do rozważenia dwóch alternatywnych scenariuszy na przyszłość tego obszaru. Jeden z nich był bardziej skoncentrowany na działalności gospodarczej. W drugim scenariuszu rozważano zastosowanie mieszane, w którym należało również wziąć pod uwagę potrzeby adaptacyjne przyszłych mieszkańców. Radzenie sobie z niepewnością przyszłości jest częścią ogólnej strategii każdej firmy, a port w Rotterdamie włączył niepewność związaną z klimatem do swoich głównych dokumentów strategicznych, takich jak wizja portu w Rotterdamie.

Strategia zawiera kompleksową analizę kosztów i korzyści środków wybranych dla różnych obszarów portowych. Niniejszy dokument zawiera szczegółowy podział kosztów i korzyści oraz tabelę podsumowującą je w podziale na główne środki i odcinki portów, których to dotyczy. Ogólnie rzecz biorąc, wartość bieżącą kosztów zalecanych środków szacuje się na prawie 90 mln EUR. Szacowane korzyści pod względem oczekiwanego zmniejszenia szkód gospodarczych w wyniku tych środków wynoszą około 611 mln EUR. Daje to pozytywny stosunek korzyści do kosztów wynoszący 6,8. W strategii uwzględniono również potrzebę ewentualnych nadzwyczajnych interwencji w zakresie utrzymania: koszty utrzymania są określane dla każdego środka i uwzględniane w analizie kosztów i korzyści. W dokumencie omówiono również alternatywne pakiety środków i przedstawiono porównanie z zalecanymi. Na podstawie tych informacji stwierdza się, że pakiet przynoszący znacznie większe korzyści w przypadku bardzo ekstremalnego zdarzenia powodziowego byłby wykonalny, ale wprowadzenie go byłoby znacznie droższe niż zalecany pakiet. To alternatywne rozwiązanie byłoby pełnowymiarową "otwartą" barierą podobną do koncepcji bariery Maeslant. Kosztowałby on znacznie więcej niż wszystkie środki na obszar razem wzięte (820 mln EUR w porównaniu z 90 mln EUR) i przyniósłby ogólne korzyści gospodarcze w wysokości 1,608 mln EUR. W związku z tym, chociaż całkowita bezwzględna kwota świadczeń byłaby ponad dwukrotnie wyższa niż w przypadku zalecanego pakietu, stosunek kosztów świadczeń wynosiłby tylko 2 zamiast 6,8. Wskazuje to na ogólnie mniej odpowiednie rozwiązanie. Należy również policzyć, że Bariera Maeslant ma już wpływ ochronny na najbardziej wewnętrzne odcinki portu (w szczególności Vondelingenplaat), ponieważ znajduje się na odcinku rzeki prowadzącej do nich.

Strategia została sfinalizowana w 2021/2022 r. i zgłoszona wszystkim przedsiębiorstwom działającym na obszarze portu we wrześniu 2022 r.

Czas wdrożenia różnych środków zalecanych w strategii przystosowania się do zmiany klimatu w porcie jest bardzo zróżnicowany. Czas wdrożenia zależy od skali czasowej środków, które należy wdrożyć, w zależności od ich specyfiki. Mogą one wahać się od godzin i dni w przypadku środków zarządzania kryzysowego do kilku miesięcy lub lat w celu zbudowania dostosowanej do potrzeb infrastruktury ochrony przeciwpowodziowej. Co więcej, niektóre środki będą miały sens dopiero w odległej przyszłości, to znaczy, gdy zmaterializują się prognozy wzrostu poziomu morza. W strategii dotyczącej portu w Rotterdamie każde działanie przypisano umownie do jednego z czterech możliwych horyzontów czasowych: natychmiastowe wdrożenie; przed 2050 r., przed 2100 r., po 2100 r. Ten ostatni jest objęty zastrzeżeniem, że rzeczywista realizacja może zależeć od działań innych podmiotów poza organem zarządzającym portem (zazwyczaj odpowiedzialność jest dzielona z przedsiębiorstwami działającymi na obszarze portu).

Okres stosowania różnych środków zalecanych w strategii przystosowania się do zmiany klimatu w porcie jest bardzo zróżnicowany. Sama strategia podlega ciągłym zmianom w miarę udostępniania nowych informacji. Strategia ma na celu ukierunkowanie działań adaptacyjnych portu w Rotterdamie co najmniej do 2100 r., ale nie wyklucza to dłuższego okresu eksploatacji. Strategia jest żywym protokołem. Port w Rotterdamie będzie oceniał i dostosowywał strategie dla różnych obszarów portowych mniej więcej co 10 lat. Aktualizacja ta uwzględni faktyczny i przewidywany wzrost poziomu mórz w przyszłości. W związku z nowymi prognozami klimatycznymi spodziewanymi w 2024 r. oczekuje się już istotnej zmiany.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Promowanie interesu publicznego poprzez własność państwową: Przypadek portu w Rotterdamie. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (w języku niderlandzkim)

Port Vision Rotterdam