Parcerias público-privadas (PPP) para a adaptação e manutenção de infraestruturas e serviços

Atualmente, a medida em que as partes interessadas estão envolvidas em PPP contratuais é um aspeto pouco estudado (Nederhand e Klijn, 2019) da conclusão bem-sucedida destes projetos. De um modo geral, é necessário distinguir o papel das partes interessadas no próprio projeto (por exemplo, desenvolvimento de infraestruturas) e o seu papel na criação da PPP. As partes interessadas incluem as que são membros formais da PPP e que controlam diretamente os recursos e as que, apesar de serem «externas» ao projeto, são diretamente afetadas por este e têm interesse no seu êxito (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Algumas conclusões do estudo indicam que uma PPP torna o ambiente das partes interessadas mais complexo de gerir, devido ao envolvimento de múltiplas relações numa estrutura de contratação de PPP. Tal pode criar possíveis conflitos de interesses ou expectativas diferentes das partes interessadas envolvidas em projetos de PPP. A má gestão das relações com as partes interessadas resultou numa das principais razões para o fracasso dos projetos de PPP num contexto global (Jayasuriya et al., 2020). Embora tenha sido denunciada a falta de estudos sobre a gestão das partes interessadas no âmbito das PPP, já são conhecidos aspetos cruciais para a prevenção de conflitos em projetos de PPP. Exemplos disso são a realização de amplas consultas, o acordo e a definição clara dos objetivos acordados e a definição das funções e responsabilidades dos intervenientes públicos e privados.Os principais elementos de uma gestão bem-sucedida das partes interessadas são resumidos no instrumento de gestão de contratos de PPP da Plataforma Global de Infraestruturas e do Banco Mundial (capítulo3). A ferramenta inclui uma orientação para a gestão das relações com a empresa privada da PPP, com outras partes interessadas privadas, com os utilizadores finais, as empresas e a comunidade, e com as agências governamentais.

As PPP oferecem uma via potencial para a disponibilização de infraestruturas e serviços públicos que permitam uma adaptação eficiente às alterações climáticas. O seu sucesso depende de vários factores-chave.

• O escopo, os objetivos e os resultados do projeto claramente definidos fornecem uma base sólida.
• A execução de projetos de PPP bem-sucedidos exige uma capacidade administrativa considerável. Tal só pode ser assegurado através de quadros institucionais e jurídicos adequados e de uma longa experiência na execução de projetos de PPP. Além disso, quadros de governação eficazes com funções, responsabilidades e processos de tomada de decisão claros são vitais para o êxito das PPP.
• Uma repartição eficaz dos riscos, em que os riscos são partilhados equitativamente entre os setores público e privado, é crucial para a viabilidade do projeto. Este também pode ser um fator desafiador, uma vez que o risco pode mudar ao longo do tempo devido às alterações climáticas.
• A promoção de relações de colaboração sólidas entre os parceiros é essencial para o êxito da execução do projeto, bem como para falar a uma só voz com as partes interessadas afetadas.
• A existência de estruturas financeiras sólidas, incluindo estratégias adequadas de gestão dos riscos, é fundamental para atrair o investimento privado.
• A utilização de procedimentos de EMR pode permitir acompanhar a eficácia das medidas e ajustar os projetos em curso, bem como gerar ensinamentos para projetos futuros. A gestão do desempenho de um parceiro privado num projeto de PPP é particularmente importante: deve ser assegurada a afetação de recursos adequados e a identificação clara dos indicadores-chave de desempenho. O instrumento de gestão de contratos de PPP da Plataforma Global de Infraestruturas e do Banco Mundial (capítulo3) fornece orientações pormenorizadas sobre o acompanhamento do desempenho.

Os desafios relacionados com as PPP são a instabilidade política, as recessões económicas e os processos regulamentares complexos que podem ter um impacto significativo na execução dos projetos (por exemplo, prazos, custos). Uma compreensão insuficiente das regras e características do setor público por parte dos investidores privados e vice-versa pode prejudicar o desenvolvimento e a execução dos projetos. Além disso, a perceção negativa das partes interessadas/público e a resistência à privatização podem criar obstáculos.

Os projetos tradicionais podem ser divididos em lotes, a fim de atrair mais proponentes. Os projetos de PPP exigem uma dimensão mínima para justificar o custo da contratação pública e facilitar as economias de escala necessárias para uma maior eficiência do funcionamento e da manutenção. No entanto, o âmbito muito vasto de potenciais projetos pode, por vezes, reduzir o nível de concorrência, uma vez que poucas empresas dispõem geralmente de meios financeiros para apresentar propostas. Com contratos de valor muito elevado, apenas um pequeno número de operadores, talvez apenas um, pode oferecer todos os produtos ou serviços solicitados. Tal poderia colocar a entidade adjudicante numa situação de dependência (Tribunalde Contas Europeu, 2018).

Para superar estes desafios, é imperativo um planeamento cuidadoso, uma gestão eficaz dos riscos e um forte envolvimento das partes interessadas. Ao abordar estes fatores, os governos e os parceiros privados podem aumentar a probabilidade de projetos de adaptação a PPP bem-sucedidos que proporcionem uma boa relação custo-benefício e melhores serviços públicos.

As PPP podem oferecer uma abordagem dupla a qualquer projeto de adaptação. Por um lado, aceleram a execução dos projetos, alavancando a eficiência e o capital do setor privado. Por outro lado, as PPP podem introduzir soluções inovadoras e, potencialmente, melhorar a qualidade do serviço. As PPP permitem financiar projetos que, de outro modo, não seriam viáveis, devido a limitações nos orçamentos públicos.

No entanto, estas vantagens têm um custo. As despesas de projeto ou os custos de manutenção muitas vezes excedem os modelos tradicionais do setor público devido às margens de lucro do setor privado. As complexidades da negociação de contratos e os compromissos financeiros a longo prazo para os governos são inconvenientes significativos. Além disso, a transferência de determinados riscos para o setor privado pode conduzir a desafios e conflitos imprevistos entre os parceiros públicos e privados.

A UE regulamenta as PPP através da utilização de diretivas, que aplicam e desenvolvem os princípios e as liberdades estabelecidos pelos Tratados da UE. Estas diretivas visam tornar os procedimentos de adjudicação de contratos públicos transparentes e abertos a todos os fornecedores em toda a UE. Por conseguinte, esses fornecedores podem oferecer os seus serviços e produtos às autoridades públicas em todo o mercado único da UE.

Em março de 2014, a UE adotou duas diretivas da UE relevantes para as PPP no domínio dos contratos públicos: Concretamente, os contratos públicos e as concessões. A Diretiva Contratos Públicos (2014/24/UE) e a Diretiva Concessões (2014/23/UE) refletem o desejo da UE de regulamentar as concessões de forma mais rigorosa (Banco Europeu de Investimento, 2016). Ambas as diretivas têm de ser transpostas para a legislação nacional. A aplicação efetiva das PPP é também condicionada pelos quadros jurídicos nacionais ou infranacionais. Estes podem estabelecer regras específicas para os contratos, limitações no âmbito de aplicação e diferentes tipologias de relações entre o setor público e o setor privado.

O calendário para a criação de uma PPP pode variar significativamente, dependendo de vários fatores:

• Complexidade do projecto: Os projetos maiores e mais complexos demoram naturalmente mais tempo a negociar e executar.
• Enquadramento regulamentar: Um quadro regulamentar claro e eficiente pode acelerar o processo.
• Procedimentos de contratação pública: a complexidade dos processos de contratação pública pode afetar os prazos.
• Competências de negociação: uma negociação eficaz entre parceiros públicos e privados pode acelerar o processo.
• Condições económicas: os fatores económicos podem influenciar a disponibilidade de financiamento privado e a viabilidade dos projetos.

De um modo geral, a criação de uma PPP pode demorar cerca de dois a cinco anos ou mesmo mais.

Os PPS são normalmente acordos de longo prazo. Dependendo do tipo de projeto que é regido pela PPP, o período de vigência varia entre 20 e 30 anos, mas pode ser mais longo ou mais curto consoante o projeto específico. As PPP não abrangem apenas a fase de construção de uma infraestrutura. Abrange também o seu funcionamento e manutenção, a partir dos quais obtêm retorno económico através de taxas de utilização ou de pagamentos governamentais.