Parcerias público-privadas (PPP) para a adaptação e manutenção de infraestruturas e serviços

As alterações climáticas colocam desafios crescentes às infraestruturas. Afetará todos os tipos de infraestruturas, incluindo a energia, os transportes e a água. Exemplos incluem diques, que podem não suportar o aumento dos níveis de água; portos que possam ser inundados, estradas e caminhos de ferro que possam já não estar acessíveis, serviços de transporte que possam ser reprogramados. Isto ocorre tanto devido a eventos de início lento e eventos extremos súbitos, e pode levar a custos mais elevados. De acordo com a análise da OCDE, do Banco Mundial e do Ambiente das Nações Unidas (Infraestruturas para um futuro resiliente às alterações climáticas, 2024), será necessário um investimento anual de 6,9 biliões de USD (cerca de 6,6 biliões de EUR) em infraestruturas até 2030, a fim de assegurar que o investimento em infraestruturas é compatível com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e o Acordo de Paris.

Uma vez que o financiamento público para a adaptação às alterações climáticas é limitado, o investimento privado e os conhecimentos especializados, incluindo o financiamento através de modelos de parcerias público-privadas (PPP), são fundamentais para adaptar as infraestruturas às alterações climáticas. Os governos também podem contratar empresas privadas para fornecer determinados serviços públicos para manter infraestruturas resilientes às alterações climáticas a longo prazo. Além disso, os investidores privados podem apoiar soluções baseadas na natureza cujo financiamento representa um obstáculo à sua aplicação generalizada.

A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) define PPP como «acordos contratuais a longo prazo entre o governo e um parceiro privado, através dos quais este último presta e financia serviços públicos utilizando um ativo de capital, partilhando os riscos associados».

A principal diferença entre as PPP e os modelos de financiamento tradicionais é a partilha de riscos entre os parceiros públicos e privados. Em princípio, os riscos de um projeto de PPP devem ser atribuídos à parte mais adequada para os gerir, com o objetivo de alcançar o equilíbrio ideal entre a transferência de riscos e a compensação para a parte que assume os riscos. O parceiro privado é frequentemente responsável pelos riscos associados à conceção, construção, financiamento, exploração e manutenção da infraestrutura, ao passo que o parceiro público assume normalmente riscos regulamentares e políticos. Normalmente, a PPP também envolve a obtenção de receitas dos contribuintes e/ou utilizadores para fins lucrativos ao longo do contrato de PPP.

As PPP são um ponto de entrada fundamental para mobilizar financiamento do setor privado a fim de colmatar um défice de financiamento das ações de adaptação. Devem ser resilientes às alterações climáticas e trabalhar para reforçar a resiliência das comunidades que servem. A participação do setor privado pode conduzir, para além da capacidade de investimento e do financiamento, a uma reflexão inovadora e a novos conhecimentos especializados.

No entanto, as PPP para a adaptação às alterações climáticas podem constituir um desafio, devido a condições futuras altamente incertas. Tal pode dificultar a criação de SPP, uma vez que exigem um certo grau de previsibilidade para atrair investimento e financiamento. Os PPS entre empresas e governos locais podem ser divulgados como parte da Responsabilidade Social Corporativa (RSE) das empresas, para tomar ações conjuntas para a adaptação das cidades às alterações climáticas. O projeto LIFE CITYAdaP3 apresentou exemplos bem-sucedidos que visavam envolver o setor privado da UE no financiamento da adaptação urbana. O Centro de Recursos de Parcerias Público-Privadas do Banco Mundial fornece um inventário de recursos para a conceção e execução de PPP resilientes às alterações climáticas.

Atualmente, a medida em que as partes interessadas estão envolvidas em PPP contratuais é um aspeto pouco estudado (Nederhand e Klijn, 2019) da conclusão bem-sucedida destes projetos. De um modo geral, é necessário distinguir o papel das partes interessadas no próprio projeto (por exemplo, o desenvolvimento de infraestruturas) e o seu papel na criação da PPP. As partes interessadas incluem as que são membros formais da PPP e que controlam diretamente os recursos e as que, apesar de serem «externas» ao projeto, são diretamente afetadas por este e têm interesse no seu êxito (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Algumas conclusões do estudo indicam que uma PPP torna o ambiente das partes interessadas mais complexo de gerir, devido ao envolvimento de múltiplas relações numa estrutura de contratação pública de PPP. Tal pode criar possíveis conflitos de interesses ou expectativas diferentes das partes interessadas envolvidas em projetos de PPP. A má gestão das relações com as partes interessadas resultou numa das principais razões para o fracasso dos projetos de PPP num contexto global (Jayasuriya et al., 2020). Embora se tenha queixado da falta de estudos sobre a gestão das partes interessadas no âmbito das PPP, já são conhecidos aspetos cruciais para a prevenção de conflitos nos projetos de PPP. Exemplos disso são a realização de amplas consultas, o acordo e a definição clara dos objetivos acordados e a definição das funções e responsabilidades dos intervenientes públicos e privados. Os principais elementos da gestão bem-sucedida das partes interessadas são resumidos na ferramenta de gestão de contratos de PPP da Plataforma Mundial de Infraestruturas e do Banco Mundial (capítulo 3). A ferramenta inclui orientações para a gestão das relações com a empresa privada da PPP, com outras partes interessadas privadas, com os utilizadores finais, as empresas e a comunidade e com as agências governamentais.

As PPP oferecem uma via potencial para a disponibilização de infraestruturas e serviços públicos para uma adaptação eficiente às alterações climáticas. O seu sucesso depende de vários factores-chave.

• O escopo, os objetivos e os resultados do projeto claramente definidos fornecem uma base sólida.
• A execução de projetos de PPP bem-sucedidos exige uma capacidade administrativa considerável. Tal só pode ser assegurado através de quadros institucionais e jurídicos adequados e de uma experiência duradoura na execução de projetos de PPP. Além disso, quadros de governação eficazes com papéis, responsabilidades e processos de tomada de decisão claros são vitais para o êxito das PPP.
• A afetação eficaz dos riscos, em que os riscos são partilhados equitativamente entre os setores público e privado, é crucial para a viabilidade do projeto. Este pode também ser um fator difícil, uma vez que o risco pode mudar ao longo do tempo devido às alterações climáticas.
• A promoção de relações de colaboração sólidas entre os parceiros é essencial para o êxito da execução dos projetos, bem como para falar a uma só voz com as partes interessadas afetadas.
• Estruturas financeiras sólidas, incluindo estratégias adequadas de gestão dos riscos, são fundamentais para atrair investimento privado.
• A utilização de procedimentos MRE pode permitir acompanhar a eficácia das medidas e ajustar os projetos em curso, bem como retirar ensinamentos para futuros projetos. A gestão do desempenho de um parceiro privado num projeto de PPP é particularmente importante: deve ser assegurada a afetação de recursos adequados e a identificação clara dos indicadores-chave de desempenho. O instrumento de gestão de contratos de PPP da Plataforma Mundial de Infraestruturas e do Banco Mundial (capítulo 3) fornece orientações pormenorizadas sobre o acompanhamento do desempenho.

Os desafios relacionados com as PPP são a instabilidade política, as recessões económicas e os processos regulamentares complexos que podem ter um impacto significativo na execução dos projetos (por exemplo, prazos, custos). A compreensão insuficiente das regras e características do setor público por parte dos investidores privados e vice-versa pode dificultar o desenvolvimento e a execução dos projetos. Além disso, a perceção negativa das partes interessadas/públicas e a resistência à privatização podem criar obstáculos.

Os projetos tradicionais podem ser divididos em lotes, a fim de atrair mais proponentes. Os projetos de PPP exigem uma dimensão mínima para justificar o custo dos contratos públicos e facilitar as economias de escala necessárias para aumentar a eficiência da exploração e da manutenção. No entanto, o vasto leque de projetos potenciais pode, por vezes, reduzir o nível de concorrência, uma vez que poucas empresas dispõem geralmente dos meios financeiros necessários para apresentar propostas. Com contratos de valor muito elevado, apenas um pequeno número de operadores, talvez apenas um, pode oferecer todos os produtos ou serviços solicitados. Tal poderia colocar a entidade adjudicante numa posição de dependência (Tribunal de Contas Europeu, 2018).

Para superar estes desafios, é imperativo um planeamento cuidadoso, uma gestão eficaz dos riscos e um forte envolvimento das partes interessadas. Ao abordar estes fatores, os governos e os parceiros privados podem aumentar a probabilidade de projetos de adaptação de PPP bem-sucedidos que proporcionem uma boa relação custo-benefício e serviços públicos melhorados.

As PPP podem oferecer uma abordagem de dois gumes para qualquer projeto de adaptação. Por um lado, aceleram a execução dos projetos, alavancando a eficiência e o capital do setor privado. Por outro lado, as PPP podem introduzir soluções inovadoras e potencialmente melhorar a qualidade do serviço. As PPP permitem financiar projetos que, de outro modo, não seriam viáveis, devido a limitações nos orçamentos públicos.

No entanto, estas vantagens têm um custo. As despesas do projeto ou os custos de manutenção muitas vezes excedem os modelos tradicionais do setor público devido às margens de lucro do setor privado. As complexidades da negociação de contratos e dos compromissos financeiros a longo prazo para os governos são inconvenientes significativos. Além disso, a transferência de determinados riscos para o setor privado pode conduzir a desafios e conflitos imprevistos entre os parceiros públicos e privados.

A UE regula as PPP através da utilização de diretivas, que aplicam e alargam os princípios e liberdades estabelecidos pelos Tratados da UE. Estas diretivas visam tornar os procedimentos de adjudicação de contratos públicos transparentes e abertos a todos os fornecedores em toda a UE. Por conseguinte, esses fornecedores podem oferecer os seus serviços e produtos às autoridades públicas em todo o mercado único da UE.

Em março de 2014, a UE adotou duas diretivas da UE relevantes para as PPP no domínio dos contratos públicos: especificamente, contratos públicos e concessões. A Diretiva Contratos Públicos (2014/24/UE) e a Diretiva Concessões (2014/23/UE), que refletem o desejo da UE de regulamentar mais estreitamente as concessões (Banco Europeu de Investimento, 2016). Ambas as diretivas têm de ser transpostas para a legislação nacional. A aplicação efetiva das PPP é também condicionada por quadros jurídicos nacionais ou infranacionais. Estes podem estabelecer regras específicas para os contratos, limitações no âmbito de aplicação e diferentes tipologias de relações entre o setor público e o setor privado.

O prazo para a criação de uma PPP pode variar significativamente, dependendo de vários fatores:

• Complexidade do projecto: Os projetos de maior dimensão e mais complexos demoram, naturalmente, mais tempo a negociar e a executar.
• Enquadramento regulamentar: Um quadro regulamentar claro e eficiente pode acelerar o processo.
• Procedimentos de contratação pública: a complexidade dos processos de contratação pública pode ter impacto nos prazos.
• Competências de negociação: uma negociação eficaz entre parceiros públicos e privados pode acelerar o processo.
• Condições económicas: os fatores económicos podem influenciar a disponibilidade de financiamento privado e a viabilidade dos projetos.

De um modo geral, a criação de uma PPP pode demorar cerca de dois a cinco anos ou mesmo mais.

Os PPS são normalmente acordos a longo prazo. Dependendo do tipo de projeto que é regido pela PPP, o período de vida varia entre 20 e 30 anos, mas pode ser mais longo ou mais curto em função do projeto específico. As PPP não abrangem apenas a fase de construção a de uma infraestrutura. Abrange também o seu funcionamento e manutenção, a partir do qual obtêm retorno económico através de taxas de utilização ou pagamentos governamentais.