Parceria público-privada para um novo distrito à prova de inundações em Bilbau, Espanha

Bilbau está situada no vale de Nerbioi, através do qual o rio Nerbioi flui, influenciado pelas marés oceânicas.

Atualmente, as inundações fluviais são já a ameaça mais comum no vale, causada principalmente pelo aumento do escoamento devido a alterações da cobertura do solo relacionadas com uma gestão florestal inadequada, a criação intensiva de gado e as práticas recreativas, bem como pela expansão urbana de Bilbau. Os custos incorridos pela área metropolitana de Bilbau associados a inundações fluviais foram estimados em 5,5 milhões de EUR para um evento pluviométrico uma vez em cada 10 anos (T=10), 241 milhões de EUR para um evento uma vez em cada 100 anos (T=100) e 444 milhões de EUR para um evento pluviométrico uma vez em cada 500 anos (T=500) (intervalo inferior de estimativas).

Bilbau é uma cidade com uma economia próspera e um sector de serviços em expansão. A cidade enfrenta uma elevada procura de novas unidades habitacionais e infraestruturas conexas. Situada num vale, Bilbau tem pouco espaço para expandir e as soluções devem ser encontradas dentro do ambiente construído atual. Zorrotzaurre é uma península industrial anteriormente abandonada situada na Ria de Bilbau, o estuário conjunto ou os rios Nerbioi e Ibaizábal, em cujas margens se encontra a cidade de Bilbau. Por conseguinte, representa uma oportunidade interessante para a requalificação urbana, desde que esteja garantida contra os riscos climáticos atuais e futuros.

Com base em projeções climáticas regionais anteriores, uma avaliação económica dos impactos das alterações climáticas na cidade concluiu que os custos dos danos previstos decorrentes do risco acrescido de inundações na área metropolitana de Bilbau podem aumentar significativamente em comparação com as estimativas atuais acima enumeradas.

A avaliação da vulnerabilidade climática incluída no Plano de Adaptação de Bilbau (2019) salienta que o risco de inundações para a cidade resulta do efeito conjunto de três perigos induzidos pelas alterações climáticas: aumento do nível do mar, inundações fluviais e inundações pluviais:

• O aumento do nível do mar pode resultar em níveis de água mais elevados no Golfo da Biscaia e, consequentemente, ao longo da costa de Bilbao Ría que flui através da cidade, com aumentos esperados que variam de 0,45 m (sob RCP4.5) a 0,65 m (sob RCP 8.5) até o final do século.
• As inundações fluviais na Ría podem transformar os actuais eventos T100 (nível de retorno de 100 anos) em eventos T10 até ao final do século.
• Isto é ainda agravado por um aumento esperado de 21% nas chuvas até meados do século e 15% até o final do século, num cenário RCP8.5.

Devido à sua posição e conformação, o Zorrotzaure está altamente exposto a estes perigos das árvores. No entanto, em outubro de 2018, a abertura do canal Deusto e a transformação da península numa ilha reduziram significativamente os riscos de inundações nesta parte da cidade e noutras zonas costeiras da cidade ao longo da Ria.

O objetivo do projeto de reabilitação é transformar Zorrotzaurre de uma zona industrial maioritariamente abandonada e contaminada numa zona residencial e num espaço animado para os residentes e visitantes de Bilbau. O seu plano de desenvolvimento prevê a construção de 5.473 novas habitações e 202.129 metros quadrados de construção para atividade económica (25% da área total).

Tal exige, nomeadamente, uma proteção adequada contra o risco acrescido de inundações causadas pelas alterações climáticas. Os objetivos no que diz respeito às inundações foram definidos como:

• as casas existentes em Zorrotzaurre devem ser bem protegidas contra eventos de precipitação T100 (ou seja, inundações de uma magnitude que está historicamente registada para acontecer a cada 100 anos).
• Os novos edifícios/habitações devem resistir a eventos T500 (eventos ainda menos frequentes e mais catastróficos, recorrentes a cada 500 anos).
• Estes objetivos são coerentes com o Plano Diretor de Planeamento Urbano de Bilbau, o Plano Diretor de Zorrotzaurre e o Plano de Adaptação de Bilbau (para mais pormenores, ver a secção Aspectos Jurídicos abaixo).

A fim de criar um desenvolvimento urbano equilibrado da zona de Zorrotzaurre, 50 % das novas unidades habitacionais são afetadas à habitação social e vendidas separadamente ao abrigo de um sistema de mercado protegido. O plano prevê um novo bairro bem ligado ao resto da cidade, equipado com habitação a preços acessíveis e áreas para atividades económicas amigas do ambiente. Dois terços da área de Zorrotzaurre estão reservados para uso público, incluindo áreas verdes abertas para serem desfrutadas pela comunidade local e visitantes e instalações públicas para usos educacionais, de saúde, esportivos e culturais. Esta combinação de atividades residenciais (habitação), públicas e económicas visa reduzir as necessidades de mobilidade dos habitantes da ilha e estimular o espaço para a inovação artística e criativa. Por conseguinte, Zorrotzaurre pretende transformar-se numa «ilha criativa». Para proteger o novo bairro residencial de Zorrotzaurre das inundações, estão a ser tomadas várias medidas:

• Abertura do canal Deusto entre o continente e a península de Zorrotzaurre (outubro de 2018). A abertura do canal reduz o potencial de inundação ao criar maior capacidade de água e, assim, diminuir a altura da superfície da água. Estudos mostram que a abertura do canal reduz consideravelmente o risco de inundações em Zorrotzaurre, bem como noutras zonas urbanas (por exemplo, Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra e Campo Volantín), incluindo o centro histórico de Bilbau a montante. Com esta medida de adaptação em vigor, pode ser alcançada uma diminuição do nível de inundação entre 1 e 0,5 metros. Do mesmo modo, o Centro de Investigação sobre as Alterações Climáticas, BC3, realizou um estudo que concluiu que a abertura do canal geraria uma redução considerável dos prejuízos económicos esperados decorrentes das inundações em Bilbau (Martinez-Juarez, 2020). A abertura do canal transforma a península numa ilha, ligada ao continente através de novas pontes.
• Elevação do nível do solo. Durante a primeira fase do projeto, a superfície no leste e oeste da península/ilha de Zorrotzaurre foi elevada em 1,5 metros para que novos edifícios possam ser construídos em um nível mais alto. Isto deve proteger os novos edifícios de eventos de chuva T = 500.
• Construção de um muro de proteção contra inundações (iniciado em agosto de 2023). Para proteger os 47 edifícios existentes (incluindo 352 apartamentos) na península, a maioria localizados ao lado do rio, uma barreira de proteção contra inundações de 1 metro de altura está em construção. Esta barreira deve garantir que os edifícios existentes estão protegidos contra inundações devido a chuvas de T=100.
• Espaços verdes e abertos. A margem fluvial de 7,5 km de comprimento tornar-se-á, na sua maioria (95 %), um espaço público de 20 metros de largura para peões e ciclistas, em parte ao nível atual e em parte ao nível elevado. Parte desta área pode ser usada como uma área de transbordamento para o rio. Os espaços verdes abertos estão concentrados em ambas as bordas da ilha. No lado do canal, há grandes passarelas em ambas as margens do canal, bem como um parque linear de 40 000 metros quadrados na área central da ilha. Os jardins da Botica Vieja no lado oposto do canal serão estendidos e aumentados de tamanho e ligados pelas novas pontes aos espaços abertos da ilha Zorrotzaurre. A rede é complementada com «dedos verdes» de mais de 5 000 metros quadrados que se estendem por toda a ilha, desde o canal até ao caminho situado na margem do rio.
• Fornecimento de tanques de águas pluviais. Para além das medidas acima referidas, foi lançada em outubro de 2022 a construção de três tanques de águas pluviais para armazenar o excesso de água, um em San Ignacio (620 metros cúbicos) e dois em Ribera de Duesto (2 100 metros cúbicos cada) (dois bairros do outro lado do canal).

Foram criadas instituições de governação específicas para orientar o processo de execução deste projeto complexo. Os proprietários privados de Zorrotzaurre reúnem-se com as autoridades públicas na «Comisión Gestora de Zorrotzaurre», a Comissão de Gestão de Zorrotzaurre.

O setor privado iniciou a parceria e, devido à importância do projeto e à quantidade de terrenos detidos pelas autoridades públicas (Porto, Cidade e Província), o setor público aderiu à «Comisión Gestora».

Além desta comissão, foi também criada a «Juntade Concertación»,uma organização definida na lei basca do urbanismo, para desenvolver a primeira fase do projeto.

Ambas as organizações (a Comisión Gestora e a Junta de Concertación) não têm fins lucrativos, uma vez que o objetivo final é equilibrar os custos com os investimentos realizados pelos proprietários.

As principais partes interessadas do projeto de requalificação são os proprietários de terrenos da Zorrotzaurre. São uma parte ativa da parceria público-privada, a «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» (Ver Soluções). Os atuais membros desta Comissão de Gestão detêm 65% das terras em Zorrotzaurre. Estes são: o Governo Basco Regional (através do Departamento de Ordenamento do Território, Habitação e Transportes e da empresa pública Visesa), a Câmara Municipal de Bilbau, a Autoridade Portuária de Bilbau e entidades privadas «Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.» e «Vicinay Cadenas S.A.». A «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» supervisiona o plano de reabilitação de Zorrotzaurre (a seguir «plano diretor Zorrotzaurre»).

Os residentes de Zorrotzaurre estão excluídos da adesão, uma vez que não devem pagar quaisquer custos do projeto. No entanto, juntamente com a associação de bairro, estiveram envolvidos na conceção e desenvolvimento dos planos através de várias interações com os gestores do projeto. Entre os resultados destes debates, foi criado um programa pela «Sociedade para a Restauração Municipal», ou Surbisa, com um orçamento reservado (doado em 50 % pelos promotores do projeto geral e em 50 % pelo município) para apoiar e ajudar os proprietários e inquilinos existentes a restaurar os seus edifícios, com especial atenção para melhorar a acessibilidade e a poupança de energia. A Surbisa é uma empresa municipal, detida a 100 % pela cidade.

Além disso, o plano de reabilitação foi objeto de dois períodos de consulta pública, durante os quais foram recebidos 38 e 10 pedidos, respetivamente, de cidadãos de Bilbau. Em resultado das alegações, foram introduzidas várias alterações na abordagem de planeamento inicial, algumas de natureza menor e outras mais fundamentais. Por exemplo, o antigo edifício industrial conhecido como «Papelera», situado na margem do rio Deusto, permaneceu no local, uma vez que os cidadãos pretendiam expressamente manter este edifício histórico agora convertido em universidade.

A requalificação de Zorrotzaurre é um projeto lento e complexo que também foi afetado pela crise económica geral de 2007-2008. Por conseguinte, em vez de realizar todo o projeto de uma só vez, decidiu-se dividir o plano para a península/ilha em duas zonas, tendo estes dois planos de ordenamento do território sido posteriormente divididos em desenvolvimentos faseados. Vários fatores contribuem para a complexidade do projeto e atrasam a sua execução:

• O grande número de partes interessadas envolvidas, incluindo o município, os proprietários de terras e os residentes.
• Poluição do solo: devido a atividades industriais anteriores, o solo em algumas zonas está poluído e precisa de ser descontaminado antes de os trabalhos de construção poderem começar. A recuperação do solo para dois terços da área (correspondente à primeira unidade de desenvolvimento) foi concluída em 2021. A recuperação está a ser paga pelas empresas que a causaram, ou pelos actuais proprietários de terras se os primeiros já não existirem.
• Indústrias em movimento: o plano implica igualmente a demolição de vários edifícios e a deslocalização de 30 empresas para outros locais fora de Zorrotzaurre. Para o efeito, foram criados um plano especial e um subprojeto, o chamado «projeto de relocação», que também consistia na recolha de fundos na «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» para compensar as partes envolvidas. A compensação e o amplo tempo de preparação para a recolocação significaram que, no final, foram encontrados muito poucos problemas com as partes em causa.

Por outro lado, um dos maiores ativos do projeto é o veículo de investimento que foi concluído: o grande número de proprietários de terras de todas as dimensões reunidos na parceria público-privada («Comisión Gestora de Zorrotzaurre»). A parceria inclui um Conselho de Coordenação e um Conselho de Administração, que supervisiona a execução das obras e facilita a coordenação e o funcionamento do projeto.

 

 

Os custos finais para a abertura do Deusto foram de cerca de 21 milhões de euros, quase o dobro da estimativa inicial (12,1 euros). A Câmara Municipal assume estes gastos ao chegar a um acordo com o governo basco de que o País Basco, por sua vez, financiará os custos de uma das novas pontes. O município pagará igualmente a barreira de proteção contra inundações (1,68 milhões de EUR) e os tanques de águas pluviais (com um orçamento de 5,7 milhões de EUR), tal como acordado entre o município e a «Comisión Gestora de Zorrotzaurre». Os custos da elevação do nível do solo e dos espaços verdes públicos (bem como os outros custos de reabilitação) são suportados pela «Comisión Gestora de Zorrotzaurre», a parceria público-privada criada para a reabilitação de Zorrotzaurre. Os membros da Comissão pagam todas as despesas do projeto e contribuem financeiramente em relação à parte dos terrenos que possuem (51 % públicos, 49 % privados).

De acordo com o estudo da BC3 sobre os custos e benefícios da abertura do canal de Deusto, estimou-se que as soluções globais de proteção contra inundações são capazes de: i) eliminar os custos dos danos associados aos eventos de precipitação T=10; e ii) reduzir os custos dos danos para eventos T=100 e T=500 em cerca de 67 % e 30 %, respetivamente. Para além dos benefícios diretos em termos de redução da exposição às inundações, a requalificação da ilha traz também benefícios conexos em termos de redução da pressão da procura de habitação, diminuição do congestionamento do tráfego e aumento das zonas verdes e dos espaços culturais disponíveis em Bilbau.

A base jurídica para a execução das ações de adaptação no Zorrotzaurre é o Plano Diretor para o Planeamento Urbano em Bilbau» (aprovado em 1995 e revisto em 2016) e o Plano Diretor para Zorrotzaurre (preparado em 2004 e revisto em 2007). O primeiro documento forneceu a base jurídica para a alteração do uso do solo de Zorrotzaurre de industrial para residencial. O segundo documento define o projeto de redesenvolvimento do distrito. Foi desenhado pela prestigiada arquiteta Zaha Hadid e aprovado oficialmente pela Câmara Municipal de Bilbau em 2012.

A «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» tem um papel de liderança para fazer avançar os trabalhos e alcançar os objetivos do plano, bem como para resolver os problemas que possam surgir durante a execução. As decisões executivas são tomadas pelos membros do Conselho de Administração da organização, que são representantes, ao mais alto nível, dos proprietários. O Conselho de Coordenação, por outro lado, é responsável pelas operações diárias e responde regularmente perante o Conselho de Administração.

Os objetivos de adaptação do «Plano Diretor Zorrotzaurre» são apoiados pelas estratégias de adaptação nacionais e regionais. O Ministério do Ambiente do Governo espanhol publicou uma «EstratégiaEspanhola para as Alterações Climáticas e as Energias Limpas» de 2007, que estabelece os seus planos até 2020. O País Basco seguiu-o e, em 2015, adotou a «EstratégiaBasca para as Alterações Climáticas 2050». Embora as implicações desta última para os municípios bascos ainda não sejam conhecidas, ambas as estratégias constituem um incentivo para fazer mais a nível local para evitar os impactos das alterações climáticas.

Em 2019, foi publicado o Plano de Adaptação para a cidade de Bilbau. Este plano apresenta as linhas de ação a curto e médio prazo para dar uma resposta abrangente às vulnerabilidades climáticas da cidade, tendo em conta as orientações da Estratégia Nacional Espanhola de Adaptação às Alterações Climáticas de 2014 e a Estratégia do País Basco para as Alterações Climáticas até 2050. A restauração de Zorrotzaurre, tal como descrita na Estratégia de Desenvolvimento Urbano Sustentável da cidade de Bilbau, é um dos elementos constitutivos do plano e a principal linha de ação para fazer face ao risco de inundações. 

As obras começaram em 2016 com a construção da ponte Frank Gehry sobre o canal, inaugurada em 2018. A descontaminação do solo da maior secção residencial foi concluída. Várias partes do projeto estão atualmente em fase de construção, e espera-se que o redesenvolvimento urbano completo da ilha leve mais de 30 anos para a sua conclusão.

A criação dos órgãos de governação responsáveis pela execução do projeto (Juntas de Concertación) é também um processo moroso. Enquanto as secções norte e sul da ilha foram lançadas em 2013, a parte central da ilha deverá ser estabelecida dez anos mais tarde, em novembro de 2023.

A parceria público-privada e a Comisión Gestora de Zorrotzaurre serão mantidas durante toda a duração do projeto.

Prevê-se que as medidas de proteção contra inundações durem a vida útil dos edifícios. Espera-se que todo o plano de redesenvolvimento da área dure por tempo indeterminado.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

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