Otimização da combinação de financiamento privado e público para a realização de medidas de adaptação às alterações climáticas em Malmö

Malmö está a sofrer os efeitos negativos das alterações climáticas devido ao aumento das temperaturas e à precipitação excessiva. Consequentemente, a cidade teve de lidar com vários problemas relacionados com inundações desde o início dos anos 90. A questão mais problemática tem sido o transbordamento frequente de sistemas de esgotos, que foi abordado, por exemplo, através de uma conceção sustentável para o trimestre de Augustenborg, envolvendo a parceria das partes interessadas. No final da década de 1990, Malmö deparou-se com uma grande mudança económica. Tradicionalmente, a economia da cidade dependia em grande medida do seu estaleiro naval e das indústrias pesadas. O encerramento do estaleiro devido a uma crise financeira constituiu uma oportunidade para transformar a economia local. A cidade, portanto, se propôs a fazer a mudança de uma cidade industrial para uma cidade sustentável e baseada no conhecimento. Malmö foi várias vezes reconhecido como líder na transição climática e foi considerado o município mais sustentável da Suécia cinco vezes desde 2010. No entanto, a cidade continua a melhorar, enfrentando os seus maiores desafios atuais; adaptação à explosão da nuvem, desigualdade social e défice de habitação.

A mudança económica conduziu a grandes obras internas no município na década de 1990 e à ambição de realizar 3 grandes investimentos; a ponte de Øresund que liga Malmö a Copenhaga em 2001, a criação da Universidade de Malmö em 1998 e a requalificação do Porto Ocidental desde 2001. O distrito do Porto Ocidental deveria ser desenvolvido como um exemplo de desenvolvimento urbano sustentável. No que diz respeito à adaptação às alterações climáticas, tal incluiu a ambição de criar um distrito resiliente a explosões de nuvens. No entanto, a cidade percebeu que a construção real do distrito estava nas mãos dos desenvolvedores. Por conseguinte, a cidade propôs-se desenvolver um processo de parceria entre as partes interessadas através do qual estas poderiam concretizar as ambições sustentáveis da cidade, sem, no entanto, financiar a construção do desenvolvimento. Permite à cidade identificar as medidas para as quais é necessário financiamento público adicional e, por conseguinte, a combinação ideal de financiamento público e privado para concretizar um desenvolvimento urbano sustentável.

A cidade de Malmö optou por concretizar as suas ambições de sustentabilidade (incluindo a adaptação às alterações climáticas), centrando-se na cocriação com promotores privados através da organização dos chamados «processos de parceria das partes interessadas». Tal permite uma combinação eficaz de financiamento privado e público. A abordagem implica o início de diálogos com promotores privados desde o início de um processo de desenvolvimento urbano. Através do diálogo, é cocriado um modelo de desenvolvimento urbano sustentável para um sítio específico. Desta forma, a cidade certifica-se de que as ambições de sustentabilidade previstas tomam forma na construção do desenvolvimento urbano sem ter a responsabilidade financeira pela sua execução. Além disso, a cidade é capaz de identificar, através do diálogo, se é necessário obter financiamento (público) adicional para alcançar um nível mais elevado de normas ambientais. Um exemplo é a construção de telhados verdes no porto ocidental, para a qual Malmö obteve financiamento nacional. O diálogo proporciona à cidade um bom senso das ambições ambientais dos desenvolvedores. Quando a cidade considerar que é necessário alcançar um nível mais elevado de ambição, pode decidir incluir no diálogo a opção de se candidatar a financiamento.

As parcerias com as partes interessadas fazem parte de grandes projetos de desenvolvimento urbano em Malmö desde o início dos anos 90. Um processo de parceria entre as partes interessadas consiste geralmente numa série de reuniões e seminários. O processo começa com uma viagem de estudo comum. Depois, segue-se uma série de workshops para os quais a cidade fornece os tópicos de acordo com os objetivos de sustentabilidade previstos. Em geral, a cidade toma a iniciativa de iniciar o processo de parceria. Esta participação diminui ao longo do tempo, à medida que as partes interessadas assumem a iniciativa das reuniões. O processo de parceria termina oficialmente quando o desenvolvimento urbano estiver concluído. No entanto, em alguns casos, as partes interessadas privadas prosseguiram as suas parcerias por sua própria iniciativa após o termo do acordo formal.

O Porto Ocidental é um exemplo de um projeto de desenvolvimento urbano em Malmö, no qual foram utilizadas parcerias entre as partes interessadas. Este antigo espaço abandonado foi reconvertido numa «cidade ecológica» sustentável. O desenvolvimento inclui medidas de adaptação às alterações climáticas e de atenuação dos seus efeitos. Exemplos de medidas de adaptação são a aplicação de telhados verdes, zonas verdes e medidas de gestão das águas pluviais. Cada promotor ligado à zona de desenvolvimento como proprietário ou comprador de terrenos foi convidado a participar na parceria entre as partes interessadas. Além disso, o município convidou outras partes interessadas pertinentes para os objetivos de sustentabilidade do projeto; a empresa de energia E.on (anteriormente Sydkraft), a Agência Sueca da Energia e a Universidade de Lund.

A forma como os processos de participação das partes interessadas tomam forma varia consoante o projeto. Cada projecto é composto por várias fases. Um dos primeiros projetos no Porto Ocidental que consistiu no desenvolvimento de habitações incluiu as seguintes fases:

• Fase 1: Esta fase incluiu o desenho de um Programa de Qualidade, que consistiu em um conjunto de diretrizes rigorosas de sustentabilidade. As diretrizes foram desenvolvidas em conjunto com uma seleção de desenvolvedores.
• Fase 2: Esta fase centrou-se no diálogo com as partes interessadas. Envolveu todos os promotores privados ligados à área como comprador ou proprietário de terrenos. Através do diálogo, a parceria de partes interessadas desenvolveu 5 a 6 objetivos de sustentabilidade para a área.
• Fase 3: Uma vez que um desenvolvimento é construído, uma avaliação é realizada para verificar se os desenvolvedores cumpriram suas promessas das duas fases anteriores.

O Programa de Qualidade é um documento desenvolvido especificamente para o caso do Porto Ocidental. O documento incluía uma base comum para os promotores, um nível mínimo de qualidade e normas de requisitos para a arquitetura, a paisagem, a energia, a água, a gestão de resíduos e a biodiversidade. Delineou um conjunto de orientações que foram desenvolvidas em conjunto com todas as partes interessadas para garantir a manutenção de elevados padrões ambientais. O programa foi desenvolvido através de um conjunto de reuniões designadas por «Diálogo Criativo», a fim de realçar o seu caráter aberto. O Programa de Qualidade serviu como uma base rigorosa para as fases consecutivas do projeto.

O processo de parceria das partes interessadas é iniciado pelo departamento de planeamento urbano. A dimensão da parceria varia em função do projeto. Um grupo de 30 pessoas é considerado uma pequena parceria. Tal grupo pode ser composto por 8-10 desenvolvedores, cada um com dois representantes em média. Outros participantes são geralmente especialistas da empresa de energia, da empresa de resíduos urbanos ou de outras agências (municipais) relevantes. A composição dos peritos varia consoante a reunião, em função do tema debatido. Os parceiros privados podem também recorrer a peritos específicos adicionais, como arquitetos ou consultores. Até à data, as parcerias não incluíram quaisquer ONG ou cidadãos, embora tal seja também uma possibilidade. O foco da composição das parcerias permanece nos desenvolvedores, já que a cidade pretende impactar os atores que acabarão por moldar o local e financiá-lo. Portanto, uma discussão com eles será a mais eficaz.

Há vários aspetos que são essenciais para a realização de uma parceria bem-sucedida. Um dos factores mais importantes é a confiança entre os parceiros. A confiança não era evidente no início dos primeiros processos de parceria das partes interessadas para o desenvolvimento urbano de Augustenborg. Em alguns casos, verificou-se que os desenvolvedores tinham dificuldades em confiar uns nos outros, uma vez que geralmente são concorrentes. Novas partes interessadas são, por vezes, encontradas a desconfiar da cidade. Por conseguinte, um processo de participação das partes interessadas deve sempre começar com uma visita ao local para envolver todos no local. É importante não iniciar o processo com uma reunião regular, uma vez que isso tende a fazer com que os participantes fiquem rapidamente bloqueados em suas posições familiares. A visita ao local é seguida de uma série de seminários e debates durante os quais as partes interessadas estão divididas em subgrupos. Estes seminários e discussões são iniciados pela cidade e concentram-se em um enredo ou tópico específico. Uma vez que a confiança tem de aumentar ao longo do tempo, torna o processo de parceria das partes interessadas menos adequado como solução para problemas (políticos) a curto prazo. No entanto, uma vez obtida a confiança, é um instrumento muito poderoso para concretizar desenvolvimentos mais sustentáveis com um investimento financeiro público limitado.

Existem também fatores externos fora do controlo da cidade que podem influenciar o êxito de um processo de parceria entre as partes interessadas. A sensibilização ambiental entre as partes interessadas é importante para o êxito de uma parceria entre as partes interessadas. No início do processo para Augustenborg esta consciência foi encontrada para ser muito limitada. Outros factores que podem influenciar o êxito de uma parceria são a evolução da legislação nacional. Até 2016, o processo de participação das partes interessadas foi complementado pelo «Código da Construção Ambiental». Este programa municipal inclui requisitos técnicos adicionais de construção, como normas energéticas e requisitos de compensação da natureza. O Green Space Factor, uma ferramenta aplicada no caso do Porto Ocidental, foi integrado no programa. Foi utilizado durante quase 10 anos, mas uma legislação nacional recentemente aprovada impossibilitou a imposição de legislação técnica mais rigorosa a nível municipal. Ainda não se sabe de que forma a aplicação do processo de parceria entre as partes interessadas sem o «Código da Construção Ambiental» afetará o seu impacto.

Um processo de parceria entre as partes interessadas pode ser um instrumento político útil quando uma cidade não é financeiramente responsável pela execução de um desenvolvimento urbano, mas gostaria de exercer a máxima orientação possível para objetivos de sustentabilidade específicos para a zona. No entanto, o processo de participação das partes interessadas exige um investimento de tempo por parte do município sem uma garantia de sucesso. Também requer um interesse de partes privadas no desenvolvimento do site. No caso de Malmö, o desenvolvimento destes sítios urbanos por promotores privados tem sido tradicionalmente uma prática corrente. O processo, portanto, funciona especialmente bem para projetos de desenvolvimento urbano. Para além do investimento de tempo e da utilização de instalações municipais, o processo de participação das partes interessadas não envolve qualquer investimento financeiro adicional. Por conseguinte, pode ser um instrumento bem-sucedido para aplicar medidas de adaptação às alterações climáticas quando uma cidade está preparada para investir tempo suficiente e ter paciência para ver resultados visíveis a longo prazo.

O financiamento nacional e europeu pode proporcionar às partes interessadas num processo de parceria uma fonte complementar de financiamento para a realização de medidas ambientais. No entanto, não é uma condição para o êxito. No caso do Porto Ocidental, foi obtido financiamento público para realizar as três primeiras fases do desenvolvimento. A quarta fase, embora geralmente considerada a parte mais sustentável do porto ocidental, não envolveu qualquer financiamento público. Esta diferença pode ser explicada pelo aumento geral da consciência ambiental da sociedade no momento em que a quarta fase foi implementada. Através do processo de participação das partes interessadas, a cidade obtém um bom senso das intenções e dos meios dos promotores para concretizar a visão ambiental da cidade. Por conseguinte, o processo de participação das partes interessadas permite à cidade identificar mais especificamente o tipo e o montante do financiamento público necessário, o que, consequentemente, aumenta as possibilidades de êxito na concretização do desenvolvimento sustentável previsto.

Os custos para a cidade implementar um processo de parceria são limitados. Incluem o tempo despendido pelos responsáveis políticos na gestão do processo e a disponibilização de recursos para facilitar reuniões e seminários. Os promotores privados são responsáveis por todos os custos relacionados com o desenvolvimento das parcelas. Mesmo as estradas, parques e ruas do local, que são desenvolvidos pela cidade, estão incluídos no preço dos lotes de construção e, portanto, são pagos indiretamente pelos desenvolvedores. Os custos do desenvolvimento da própria parcela de construção são totalmente cobertos pelos promotores imobiliários.

O processo de parceria entre as partes interessadas pode constituir uma oportunidade para os parceiros privados reduzirem os custos através da realização de estudos partilhados. No caso do Porto Ocidental, o município e os promotores imobiliários contrataram um coordenador de sustentabilidade para efetuar cálculos exaustivos da energia. Os custos envolvidos nesta contratação foram repartidos entre o município e os promotores. Estes custos teriam sido muito mais elevados no caso de cada dono da obra ter tido de pagar separadamente a um coordenador. Os projetos que incluam parcerias com as partes interessadas podem também ser elegíveis para financiamento adicional. No caso do Porto Ocidental, o projeto recebeu financiamento enquanto projeto europeu de I&D denominado SURE/RESECO no âmbito do 5.o programa-quadro da UE.

No caso do Porto Ocidental, a cidade candidatou-se a financiamento de fontes nacionais e europeias para melhorar a eficiência energética, realizar telhados verdes e organizar eventos de sensibilização (ou seja, normas de nível mais elevado). Foi concedido à cidade um total de 250 000 000 SEK (cerca de 26 300 000 EUR) de financiamento nacional (Fundo de Investimento Local) para a execução de vários projetos ambientais no porto ocidental. Os projetos variaram de uma exposição de sustentabilidade para apoiar os desenvolvedores na realização de telhados verdes. Os subsídios foram igualmente utilizados para construir edifícios mais eficientes do ponto de vista energético. O sistema obteve com êxito um pedido de financiamento europeu para financiar o sistema energético do Porto Ocidental. O sistema permite que o Porto Ocidental produza energia localmente através de uma central eólica, geração de energia solar e aquecimento geotérmico.

A participação do número e do tipo de partes interessadas no pedido de financiamento varia caso a caso. A candidatura que envolve financiamento nacional para a aquisição de materiais energeticamente eficientes para o desenvolvimento do Porto Ocidental foi criada em cooperação com o promotor. No caso do financiamento de telhados verdes, a cidade geriu completamente a candidatura e os promotores candidataram-se ao financiamento da cidade. Esta diferença de abordagem deveu-se principalmente ao facto de a decisão de solicitar financiamento ter sido tomada mais tarde no processo de desenvolvimento. O pedido de financiamento europeu para o sistema energético foi desenvolvido pela cidade em cooperação com a empresa de energia. A seleção das partes interessadas a envolver no pedido de financiamento é geralmente feita pela cidade com base no contributo do processo de participação das partes interessadas. Isto permite à cidade apresentar propostas de financiamento mais específicas. A cidade atua sempre como iniciadora e principal autora do pedido de financiamento.

A participação num processo de parceria entre as partes interessadas não é totalmente voluntária. A cidade pode incluir condições especiais relativas a um compromisso com os requisitos de parceria e sustentabilidade no contrato de venda do terreno. Esta abordagem limita-se a situações em que a cidade é proprietária do terreno a desenvolver. Até agora, a cidade só se envolveu em uma parceria com uma parte interessada que já era proprietária do terreno que estava a ser desenvolvido. Neste caso, o processo de diálogo foi considerado mais intenso e difícil. Eventualmente, um acordo foi alcançado com o apoio dos compradores de lotes de construção do proprietário privado.

A primeira parceria entre as partes interessadas foi criada para Augustenborg no início dos anos 90. O desenvolvimento do Porto Ocidental teve início em 2001 e ainda está em curso. O projeto consiste em várias fases para as quais são criadas diferentes parcerias entre as partes interessadas.

O processo de parceria entre as partes interessadas tem início assim que as parcelas são vendidas ao promotor e termina quando o desenvolvimento urbano é realizado.

A cidade de Malmö