Seguro de seca subsidiado para agricultores na Áustria

Prevê-se que as alterações climáticas aumentem a frequência e a gravidade das secas agrícolas e ecológicas (Seneviratne et al., 2021). Na Europa, o risco de seca é particularmente grave na região mediterrânica, mas também afeta outras regiões, incluindo a Áustria. Na Áustria, a região a norte do Danúbio e o leste da Áustria, que alberga campos de trigo produtivos, são mais suscetíveis de serem gravemente afetados pela seca (Kromp-Kolb et al., 2014).

As secas são classificadas pelo Governo austríaco como eventos de baixa probabilidade e de elevado impacto, dada a sua ocorrência relativamente rara, mas com encargos elevados (BMNT, 2017). A avaliação da probabilidade de ocorrência de secas e a quantificação dos impactos daí resultantes para o setor agrícola são complexas, em especial a nível nacional. Tal deve-se à natureza específica das culturas dos impactos da seca, à escala regional em que ocorrem os impactos da seca e à complexidade dos modelos de previsão dos riscos.

A gestão dos riscos de seca faz parte de uma abordagem global da gestão dos riscos agrícolas. Nas últimas décadas, na Áustria, as secas reduziram o rendimento das culturas alimentares para consumo humano e animal, causando assim perdas económicas aos agricultores. Esta situação obrigou o Governo austríaco a intervir com compensações ad hoc para apoiar os agricultores afetados. Em muitos países, os produtos de seguros para o setor agrícola baseiam-se frequentemente num sistema de compensação em função das perdas sofridas, embora recentemente tenham sido desenvolvidos novos sistemas associados aos níveis de precipitação ou ao número de dias secos ou quentes (ou seja, seguros baseados em índices). Desde 1900, o Governo austríaco compensou as perdas agrícolas induzidas pela seca através de medidas fiscais e fiscais e de compensações diretas (complementadas com medidas técnicas, como infraestruturas de irrigação e medidas regulamentares para permitir uma maior área de cultivo e períodos de colheita), recorrendo a um fundo de compensação para catástrofes naturais. Em especial, o Governo gastou 57, 21, 32 e 35 milhões de EUR em 1992, 1994, 2003 e 2013, respetivamente, para compensar os agricultores pelas perdas económicas causadas pela seca (IIASA, 2017). Devido à crescente frequência e magnitude dos eventos de seca, o governo austríaco desenvolveu uma nova abordagem para a gestão dos riscos de seca. A nova abordagem alarga um regime de seguro público-privado existente para os danos causados pelo granizo e pela geada, que combina produtos baseados em indemnizações e índices para fazer face a fenómenos de seca.

O objetivo da introdução de um sistema de seguro público-privado que combine produtos baseados em indemnizações e índices para os danos agrícolas relacionados com a seca é:

1. proporcionar uma cobertura mais justa e mais rápida dos danos causados aos agricultores, o que deverá levar a que estes sejam menos dependentes de subsídios públicos, menos propensos a preocupações económicas e ao seu impacto na saúde mental e mais bem preparados para superar fenómenos extremos;
2. criar um instrumento financeiro de gestão de riscos que permita ao governo trabalhar com um orçamento anual programável (em comparação com custos ad hoc imprevistos) e que se baseie numa combinação de fundos públicos, contribuições do setor privado e pagamentos de agricultores individuais.

O sistema de seguro para perdas relacionadas com a seca tem duas características proeminentes:

1. Consiste em novos produtos baseados em índices, que complementam os produtos clássicos baseados em indemnizações (que consideram uma perda comprovada de volume de negócios ou de produção). Os produtos baseados em índices têm em conta variações num indicador meteorológico, como o número de dias (consecutivos) sem chuva ou a quantidade de chuva. A compensação é paga se o número de dias húmidos ou a precipitação total num período predeterminado permanecer abaixo de uma percentagem da média de 10 anos para esse período, independentemente dos danos. Estes produtos baseados em índices facilitam, de um modo geral, um pagamento mais rápido das indemnizações, libertando assim mais cedo a pressão económica dos agricultores e reduzindo os impactos na saúde mental.
   
   
2. Trata-se de um sistema de seguros público-privado em que o governo partilha os custos dos riscos com os agricultores, por oposição à compensação dos riscos de seca financiada exclusivamente pelas autoridades públicas. O Estado financia 55 % do custo dos prémios de seguro, com o objetivo de reduzir o custo global para o contribuinte e, ao mesmo tempo, apoiar os agricultores. O sistema de subsídios premium permite uma melhor gestão orçamental, tanto para o governo como para os profissionais agrícolas subscritores do seguro, que são menos dependentes de subsídios e estão mais bem preparados para superar fenómenos extremos.

Este novo regime evoluiu através do alargamento do atual sistema de seguro contra o granizo e a geada para cobrir os riscos de seca (e tempestade), substituindo assim o antigo sistema de pagamento ad hoc do Fundo Nacional de Catástrofes Agrícolas para perdas relacionadas com a seca.

Na Áustria, a maioria dos produtos de seguros relacionados com a agricultura está associada à Associação Austríaca de Seguros de Granizo [Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)], que é uma associação de várias companhias de seguros austríacas com base na mutualidade, ou seja, um formato empresarial de seguros numa organização sem fins lucrativos. A ÖHV gere o fundo de seguros, ao passo que a venda de apólices é da responsabilidade de companhias de seguros individuais. Desde 1995, foram introduzidos novos riscos para além do granizo num seguro multirriscos; em 2000, os riscos de seca foram incluídos pela primeira vez para uma seleção de culturas. Historicamente, a ÖHV oferecia apenas produtos baseados em indemnizações, como o seu principal produto, o AGRAR Universal (Agricultural Universal), que ainda hoje existe.

Atualmente, os riscos de seca agrícola na Áustria são cobertos pelo seguro clássico baseado no rendimento ou na indemnização, AGRAR Universal, complementado por um produto baseado em índices para compensação adicional.

• A AGRAR Universal, baseada em indemnizações, assegura muitas culturas diferentes [1] contra uma longa lista de riscos, como granizo, geada, seca, pressão da neve, tempestade e chuva torrencial. No caso específico da seca, o seguro cobre as perdas reais causadas pela seca se os rendimentos por hectare permanecerem abaixo do limiar definido para o rendimento («Ertragsgrenze»). Devido à complexidade da avaliação dos rendimentos de referência para a avaliação comparativa das perdas de prados, beterraba sacarina, vinhas e pomares, não estão disponíveis seguros clássicos de seca AGRAR para estas culturas.
• O primeiro seguro baseado em índices, o «índice de seca», foi introduzido para os prados em 2015. Em 2016 e 2017, este seguro foi alargado ao milho, ao trigo de inverno e à beterraba sacarina. Outras culturas podem ser adicionadas no futuro. O índice de seca tem em conta os dois parâmetros mais importantes para os danos causados pela seca: a falta de precipitação e o calor. A compensação é paga se a precipitação num período relevante para o sistema de cultivo em causa for inferior a uma percentagem fixa da precipitação média de 10 anos; no caso do calor, é acrescentada uma compensação suplementar por cada dia que exceda 30 °C durante o mesmo período. A percentagem, escolhida pelo subscritor do seguro, determina tanto o prémio como a indemnização paga.

Todos os segurados beneficiam de um subsídio público de 55 % para o seu seguro contra os riscos de granizo, geada, seca, tempestades e chuvas fortes ou persistentes no setor vegetal [2].

[1] cereais, batatas, abóboras para a produção de óleo de semente, soja, girassol, ervilhas

[2] Ver Österreichische Hagelversicherung

Autoridades nacionais e regionais

De acordo com a Lei austríaca relativa às subvenções aos seguros de granizo (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1], em caso de condições meteorológicas extremas, o governo federal deve oferecer indemnizações e prémios de seguro ao setor agrícola. Em 2016, o Governo austríaco substituiu o seu sistema de pagamento ad hoc para os danos relacionados com a seca, alargando o atual regime público-privado de seguro contra danos causados pelo granizo e pela geada, que combina produtos baseados em indemnizações e índices, a fim de incluir os riscos relacionados com a seca. Esta abordagem é financiada pelo Fundo de Catástrofes Naturais (Katastrophenfonds), alimentado por impostos anuais sobre o rendimento e o rendimento do capital e dos lucros das empresas. As despesas do governo federal com subsídios de seguros (ou seja, 27,5 % dos prémios de seguros) são complementadas por subsídios do governo provincial.

Seguro austríaco de granizo (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

A ÖHV é uma associação mútua de seguros, detida pelos seus tomadores de seguros e sem fins lucrativos («Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit»). A associação oferece e gere seguros, enquanto as companhias de seguros individuais associadas vendem as apólices. Ao longo do tempo, o sistema de seguro baseado em indemnizações da ÖHV evoluiu para um sistema misto que incluía tanto produtos baseados em indemnizações como em índices.

Agricultores

Existem cerca de 155 000 explorações agrícolas na Áustria (Statistics Austria, 2022). Estes agricultores adquirem os prémios de seguro (subvencionados), com cerca de 65 000 apólices de seguro ativas em 2016 [2]. A cobertura de seguro é de quase 100 % na horticultura; 70-75 % para as frutas e culturas arvenses; e cerca de 30 % para os prados e o gado (Sinabell et al., 2016).

[1] em vigor desde 1955, mas gradualmente alargado para incluir vários riscos para além do granizo

[2] Segundo a Österreichische Hagelversicherung

Os fatores de sucesso incluem:

• A componente de seguros baseada em índices: O sistema austríaco de seguro contra a seca é inovador, uma vez que envolve dois sistemas, ou seja, um seguro baseado em indemnizações que tem em conta as perdas de rendimento e um seguro complementar baseado em índices que tem em conta fatores físicos meteorológicos para uma compensação adicional. O segundo composto oferece um meio relativamente fácil e rápido para os agricultores obterem uma compensação pelas perdas de rendimento, em comparação com um produto baseado em indenizações. As indemnizações de seguros baseadas em índices podem ser pagas automaticamente, uma vez que o cálculo do pagamento se baseia em dados meteorológicos normalizados registados e não em estimativas complexas das perdas de rendimento. Para além de uma estimativa simples e transparente da indemnização e da rapidez de pagamento, a redução dos custos administrativos, a redução do risco moral e um melhor estado de saúde mental para os agricultores são outras vantagens dos produtos de seguros baseados em índices em relação aos produtos de seguros baseados em indemnizações (Linnerooth-Bayer e Hochrainer-Stigler, 2015).
• O seguro subvencionado: O facto de o Estado cobrir cerca de metade do custo do prémio de seguro incentiva os agricultores a optarem por um seguro contra a seca. A cobertura do risco de seca através de seguros subvencionados significa que as despesas públicas são coerentes ao longo do ano, por oposição aos montantes substanciais e ad hoc atribuídos no âmbito da gestão de crises durante episódios de seca imprevisíveis. Além disso, o risco de seca, anteriormente suportado exclusivamente pelo Governo através do pagamento de indemnizações, é partilhado com os profissionais agrícolas através do regime de seguro subvencionado, o que reduz a pressão sobre as finanças públicas e os contribuintes.  

Os fatores limitativos incluem os custos crescentes dos prémios – para os agricultores – e dos subsídios aos prémios – para o Estado – das carteiras multirriscos e multiculturas num contexto de alterações climáticas e de risco crescente. Os agricultores enfrentam um conjunto complexo de riscos causados não só pelas condições meteorológicas e climáticas, mas também por mudanças nas políticas e nos mercados. Os pequenos agricultores, em particular, podem ter dificuldade em financiar seguros, apesar dos subsídios (generosos). A volatilidade dos preços, a necessidade de complementar o rendimento agrícola com contributos de outras fontes para satisfazer as necessidades de financiamento ou assegurar a sucessão (ou seja, quem continuará a gerir o negócio) são exemplos de aspetos que aumentam a pressão sobre a saúde mental dos agricultores. Além disso, muitos pequenos agricultores prefeririam soluções baseadas na produção para a gestão dos riscos (por exemplo, infraestruturas de irrigação para gerir o risco de seca) em detrimento de outras opções, como os seguros (Palka e Hanger-Kopp, 2020). No entanto, a maioria dos agricultores combina medidas baseadas na produção com produtos de seguros, incluindo tanto o produto de seguros multiperil baseado em indemnizações (como o «AGRAR Universal») como um produto índice específico da seca — para além da diversificação do rendimento fora da exploração ou da negociação de contratos a prazo e de preços de venda ( Palka e Hanger-Kopp, 2020). Para responder aos desafios das alterações climáticas, é necessário melhorar as competências dos agricultores em matéria de gestão dos riscos, por exemplo, através do apoio público para além do financiamento dos riscos.

Custos potenciais das secas para a agricultura

A avaliação dos custos e benefícios do sistema de seguro contra a seca subsidiado é complexa, uma vez que é difícil i) prever a ocorrência de fenómenos extremos e ii) medir o impacto desses fenómenos. Ainda assim, Hochrainer-Stigler e Hanger-Kopp (2017) propõem uma avaliação do custo do risco (para o milho na Áustria) e, por conseguinte, do peso económico da subvenção do seguro contra a seca a médio prazo. Ao comparar as probabilidades atuais e futuras de fenómenos de seca e os custos associados, calcularam que o custo anual para o Estado austríaco do financiamento de 50 % dos prémios relativos ao índice de seca para o milho (18 milhões de EUR em 2050, em comparação com os 13 milhões de EUR atuais) seria cerca de metade do custo da compensação das perdas de rendimento anuais variáveis induzidas pela seca, ou seja, o risco orçamental para o Estado (ao abrigo do PCR 4.5).

Benefícios para o governo

As vantagens de um sistema baseado em seguros para o estado incluem a capacidade de trabalhar com um orçamento anual programável que pode ser suavizado ao longo de um ano fiscal (em oposição a compensações imprevistas e ad-hoc). O sistema de gestão de riscos agrícolas baseado na antecipação e partilha de riscos também permite partilhar riscos com intervenientes privados.

Benefícios para os agricultores

As consequências das perdas agrícolas afetam economicamente os agricultores e as comunidades agrícolas, mas também podem ter um forte impacto na sua saúde mental, aumentando o stress, a ansiedade e o sofrimento emocional e psicológico, o que pode conduzir à depressão, à perturbação de stress pós-traumático e a pensamentos suicidas. A introdução de um sistema complementar de seguro, baseado na indexação da compensação aos fatores meteorológicos, simplifica a compensação e reduz os potenciais efeitos da incerteza económica na saúde mental. Os subsídios tornam o seguro de risco mais acessível para os agricultores e podem, como tal, conduzir a uma percentagem mais elevada de agricultores protegidos. Criado por uma organização sem fins lucrativos (ÖHV), o prémio de seguro não foi concebido para ser rentável e deve, por conseguinte, ser mais acessível para os agricultores do que um produto de seguro do mercado privado. As taxas de penetração no mercado dos produtos de seguros na Áustria são elevadas, com uma cobertura de seguro de quase 100 % na horticultura, entre 70 % e 75 % para os frutos e as terras aráveis e cerca de 30 % para os prados e os animais (Sinabell et al., 2016). Mais de três quartos dos 500 agricultores austríacos inquiridos manifestaram o seu apoio ao sistema de seguro contra a seca subsidiado pelo Estado, em combinação ou não com compensações baseadas em indemnizações por grandes catástrofes (Palka e Hanger-Kopp, 2020). 

A participação do Estado austríaco no financiamento dos seguros contra a seca foi alcançada através de uma alteração da Lei relativa às subvenções ao seguro de granizo (Hagelversicherungsförderungsgesetz) e da Lei relativa ao Fundo de Catástrofes Naturais (Katastrophenfonds) em 2016, a fim de substituir os pagamentos ad hoc do fundo de catástrofe por riscos seguráveis de danos causados pela seca (BMNT, 2017). O próprio fundo baseia-se na Lei relativa às subvenções aos seguros contra o granizo (Hagelversicherungsförderungsgesetz), de 1955, que foi gradualmente alargada de modo a incluir vários riscos para além do granizo, incluindo, em 2016, a seca.

O sistema é apoiado pela política agrícola comum (PAC) da UE, que incentiva os governos a subsidiar a gestão dos riscos agrícolas.

Em 2016 e 2017, houve discussões no parlamento para aprovar a alteração à Lei do Fundo de Catástrofes Naturais e a extensão da cobertura do seguro de granizo a outros eventos extremos, como a seca, a fim de substituir uma compensação ad hoc por um sistema de seguro de seca público-privado subsidiado.

O sistema de seguros continua a existir, com um desenvolvimento contínuo, incluindo o desenvolvimento de seguros do índice de seca para novas culturas, por exemplo, para prados em 2023, para vinhas em 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual drought insurance: Austria as a case study - factsheet, Instituto Internacional de Análise de Sistemas Aplicados, Laxenburg, Áustria. Disponível em https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Lei sobre as subvenções ao seguro de granizo/Hagelversicherungsförderungsgesetz