Seguro subsidiado contra a seca para os agricultores na Áustria

Prevê-se que as alterações climáticas aumentem a frequência e a gravidade das secas agrícolas e ecológicas (Seneviratne et al., 2021). Na Europa, o risco de seca é particularmente grave na região mediterrânica, mas também afeta outras regiões, incluindo a Áustria. Na Áustria, a região a norte do Danúbio e a leste da Áustria, que alberga campos de trigo produtivos, é mais suscetível de ser gravemente afetada pela seca (Kromp-Kolb et al., 2014).

As secas são classificadas pelo Governo austríaco como fenómenos de baixa probabilidade e de grande impacto, dada a sua ocorrência relativamente rara, mas com encargos elevados (BMNT, 2017). A avaliação da probabilidade de ocorrência de secas e a quantificação dos impactos resultantes para o setor agrícola são complexas, em especial a nível nacional. Tal deve-se à natureza específica das culturas dos impactos da seca, à escala regional em que ocorrem os impactos da seca e à complexidade dos modelos de previsão dos riscos.

A gestão dos riscos de seca faz parte de uma abordagem global da gestão dos riscos agrícolas. Nas últimas décadas, na Áustria, as secas reduziram o rendimento das culturas alimentares para consumo humano e animal, causando assim perdas económicas aos agricultores. Isso forçou o governo austríaco a intervir com compensações ad hoc para apoiar os agricultores afetados. Em muitos países, os produtos de seguros para o setor agrícola baseiam-se frequentemente num sistema de compensação em função das perdas sofridas, embora recentemente tenham sido desenvolvidos novos sistemas associados aos níveis de precipitação ou ao número de dias secos ou quentes (ou seja, seguros baseados em índices). Desde a década de 1900, o governo austríaco compensou as perdas agrícolas induzidas pela seca através de medidas fiscais e baseadas em impostos e de compensações diretas (complementadas com medidas técnicas, como infraestruturas de irrigação e medidas regulamentares para permitir uma maior área de cultivo e períodos de colheita), recorrendo a um fundo de compensação para catástrofes naturais. Nomeadamente, o Governo gastou 57, 21, 32 e 35 milhões de EUR em 1992, 1994, 2003 e 2013, respetivamente, para compensar os agricultores pelas perdas económicas devidas à seca (IIASA, 2017). Devido à crescente frequência e magnitude dos eventos de seca, o governo austríaco desenvolveu uma nova abordagem para a gestão do risco de seca. A nova abordagem alarga um regime de seguros público-privado existente para os danos causados pelo granizo e pela geada, que combina produtos baseados em indemnizações e índices com os fenómenos de seca.

O objetivo da introdução de um sistema de seguros público-privado que combine produtos baseados em indemnizações e índices para danos agrícolas relacionados com a seca é:

1. proporcionar uma cobertura mais justa e mais rápida dos danos causados aos agricultores, o que deverá levar a que os agricultores sejam menos dependentes de subsídios públicos, menos propensos a preocupações económicas e ao seu impacto na saúde mental, e mais bem preparados para superar fenómenos extremos;
2. criar um instrumento financeiro de gestão de riscos que permita ao governo trabalhar com um orçamento anual programável (em comparação com custos ad hoc imprevistos) e se baseie numa combinação de fundos públicos, contribuições do setor privado e pagamentos de agricultores individuais.

O sistema de seguros para perdas relacionadas com a seca tem duas características proeminentes:

1. Consiste em novos produtos baseados em índices, que complementam os produtos clássicos baseados em indemnizações (que consideram uma perda comprovada de volume de negócios ou de produção). Os produtos baseados em índices consideram variações num indicador meteorológico, como o número de dias (consecutivos) sem chuva ou a quantidade de chuva. A compensação é paga se o número de dias húmidos ou a precipitação total num período predeterminado permanecer abaixo de uma percentagem da média de 10 anos desse período, independentemente dos danos. Estes produtos baseados em índices facilitam, de um modo geral, um pagamento mais rápido da compensação, libertando assim mais cedo a pressão económica dos agricultores e reduzindo os impactos na saúde mental.
   
   
2. Trata-se de um sistema de seguros público-privado em que o governo partilha os custos do risco com os agricultores, por oposição à compensação do risco de seca financiada exclusivamente pelas autoridades públicas. O Estado financia 55 % do custo dos prémios de seguro, com o objetivo de reduzir o custo global para o contribuinte e, ao mesmo tempo, apoiar os agricultores. O sistema de subsídios de prémios permite uma melhor gestão orçamental, tanto para o governo como para os profissionais agrícolas que subscrevem o seguro, que são menos dependentes de subsídios e estão mais bem preparados para superar eventos extremos.

Este novo regime evoluiu através do alargamento do atual sistema de seguro contra o granizo e a geada para cobrir os riscos de seca (e tempestades), substituindo assim o antigo sistema de pagamento ad hoc do Fundo Nacional de Catástrofes Agrícolas para perdas relacionadas com a seca.

Na Áustria, a maioria dos produtos de seguros relacionados com a agricultura está ligada à Associação Austríaca de Seguros de Velhice [Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)], que é uma associação de várias companhias de seguros austríacas com base na mutualidade, ou seja, uma forma de negócio de seguros numa organização sem fins lucrativos. A ÖHV gere o fundo de seguros, ao passo que a venda das apólices é da responsabilidade de cada companhia de seguros. Desde 1995, foram introduzidos novos riscos, para além do granizo, num seguro multirriscos; em 2000, os riscos de seca foram incluídos pela primeira vez numa seleção de culturas. Historicamente, a ÖHV oferecia apenas produtos baseados em indemnizações, como o seu principal produto, o AGRAR Universal (Agricultural Universal), que ainda hoje existe.

Atualmente, os riscos de seca agrícola na Áustria são cobertos pelo clássico seguro baseado no rendimento ou na indemnização, o AGRAR Universal, complementado por um produto baseado em índices para compensação adicional.

• A AGRAR Universal garante muitas culturas diferentes[1] contra uma longa lista de riscos, como granizo, geada, seca, pressão da neve, tempestades e chuvas torrenciais. No caso específico da seca, o seguro cobre as perdas reais causadas pela seca se os rendimentos por hectare permanecerem abaixo do limiar definido para o rendimento («Ertragsgrenze»). Devido à complexidade da avaliação dos rendimentos de referência para a avaliação comparativa das perdas de prados, beterraba sacarina, vinhas e pomares, não estão disponíveis seguros clássicos contra a seca AGRAR para estas culturas.
• O primeiro seguro baseado num índice, o «índice de seca», foi introduzido para os prados em 2015. Em 2016 e 2017, este seguro foi alargado ao milho, ao trigo de inverno e à beterraba sacarina. Outras culturas podem ser adicionadas no futuro. O índice de seca tem em conta os dois parâmetros mais importantes para os danos causados pela seca: Falta de chuvas e calor. A compensação é paga se a pluviosidade num período relevante para o sistema de cultura em causa for inferior a uma percentagem fixa da pluviosidade média de 10 anos; para o calor, é acrescentada uma compensação adicional por cada dia que exceda 30 °C durante o mesmo período. A percentagem, escolhida pelo subscritor do seguro, determina tanto o prémio como a indemnização paga.

Todos os segurados beneficiam de um subsídio estatal de 55% para o seu seguro contra os riscos de granizo, geada, seca, tempestades e chuvas fortes ou persistentes no sector das plantas[2].

[1] cereais, batatas, abóboras para a produção de óleo de sementes, soja, girassol, ervilhas

[2] Ver Österreichische Hagelversicherung

Autoridades nacionais e regionais

De acordo com a Lei austríaca relativa às subvenções ao seguro de granizo (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1], quando ocorrem condições meteorológicas extremas, o governo federal deve oferecer indemnizações e prémios de seguro ao setor agrícola. Em 2016, o Governo austríaco substituiu o seu sistema de pagamento ad hoc para danos relacionados com a seca, alargando o atual regime público-privado de seguro contra granizo e geada, que combina produtos baseados em indemnizações e índices para incluir os riscos relacionados com a seca. Esta abordagem é financiada pelo Fundo para as CatástrofesNaturais ( Katastrophenfonds), que é alimentado por impostos anuais sobre o rendimento e os rendimentos do capital e dos lucros das empresas. Os gastos do governo federal em subsídios de seguros (ou seja, 27,5% dos prémios de seguro) são complementados por subsídios do governo provincial.

Seguro austríaco de granizo (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

A ÖHV é uma mútua de seguros, que é propriedade dos seus tomadores de seguros e tem um formato empresarial sem fins lucrativos («Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit»). A associação oferece e gere seguros, enquanto as companhias de seguros individuais associadas vendem as apólices. Ao longo do tempo, o sistema de seguro baseado em indemnizações da ÖHV evoluiu para um sistema misto que inclui produtos baseados em indemnizações e índices.

Agricultores

Existem cerca de 155 000 explorações agrícolas na Áustria (Statistics Austria, 2022). Estes agricultores compram os prémios de seguro (subvencionados), com cerca de 65 000 apólices de seguro ativas em 2016[2]. A cobertura de seguro é de quase 100 % na horticultura; 70-75% para as frutas e as culturas arvenses; e cerca de 30 % para os prados e o gado (Sinabellet al., 2016).

[1] em vigor desde 1955, mas gradualmente alargado de modo a incluir vários riscos para além do granizo

[2] De acordo com a Österreichische Hagelversicherung

Os fatores de sucesso incluem:

• Componente de seguro baseada em índices: O sistema austríaco de seguros contra a seca é inovador, uma vez que envolve dois sistemas, ou seja, um seguro baseado em indemnizações que tem em conta as perdas de rendimento e um seguro complementar baseado em índices que tem em conta fatores climáticos físicos para uma compensação adicional. O segundo composto oferece um meio relativamente fácil e rápido para os agricultores obterem uma compensação por perdas de rendimento, em comparação com um produto baseado em indenizações. As indemnizações de seguro baseadas em índices podem ser pagas automaticamente, uma vez que o cálculo do pagamento se baseia em dados meteorológicos normalizados registados, em vez de estimativas complexas das perdas de rendimento. A par de uma estimativa simples e transparente da compensação e da rapidez de pagamento, a redução dos custos administrativos, a redução do risco moral e um melhor estado de saúde mental para os agricultores são outras vantagens dos produtos de seguros baseados em índices em relação aos baseados em indemnizações (Linnerooth-Bayer e Hochrainer-Stigler, 2015).
• O seguro subvencionado: O facto de o Estado cobrir cerca de metade do custo do prémio de seguro incentiva os agricultores a optarem por um seguro contra a seca. A cobertura do risco de seca através da subvenção de seguros significa que a despesa pública é coerente ao longo do ano – por oposição a montantes substanciais e ad hoc atribuídos no âmbito da gestão de crises durante episódios de seca imprevisíveis. Além disso, o risco de seca, anteriormente suportado exclusivamente pelo governo através do pagamento de indemnizações, é suportado pelo regime de seguro subvencionado partilhado com os profissionais do setor agrícola, o que reduz a pressão sobre as finanças públicas e os contribuintes.  

Os fatores limitativos incluem os custos crescentes dos prémios – para os agricultores – e dos subsídios aos prémios – para o Estado – das carteiras multirriscos e multiculturas num contexto de alterações climáticas e de risco crescente. Os agricultores enfrentam um conjunto complexo de riscos causados não só pelas condições meteorológicas e climáticas, mas também pelas alterações das políticas e dos mercados. Os pequenos agricultores, em particular, podem ter dificuldade em financiar seguros, apesar dos (generosos) subsídios. A volatilidade dos preços, a necessidade de complementar o rendimento agrícola com recursos de outras fontes para satisfazer os requisitos de financiamento ou assegurar a sucessão (ou seja, quem continuará a gerir a empresa) são exemplos de aspetos que aumentam a pressão sobre a saúde mental dos agricultores. Além disso, muitos pequenos agricultores prefeririam soluções baseadas na produção para a gestão dos riscos (por exemplo, infraestruturas de irrigação para gerir o risco de seca) em detrimento de outras opções, como os seguros (Palka e Hanger-Kopp, 2020). No entanto, a maioria dos agricultores combina medidas baseadas na produção com produtos de seguros, incluindo tanto o produto de seguros multiperigo, baseado em indemnizações (como o «AGRAR Universal») como um produto de índice específico da seca — para além da diversificação dos rendimentos fora da exploração ou da negociação de contratos a prazo e do preçode venda ( Palka e Hanger-Kopp, 2020). Para responder aos desafios das alterações climáticas, é necessário continuar a melhorar as competências dos agricultores em matéria de gestão dos riscos, por exemplo, através de apoio público para além do financiamento de risco.

Potenciais custos das secas para a agricultura

A avaliação dos custos e benefícios do sistema de seguro de seca subsidiado é complexa porque é difícil (i) prever a ocorrência de fenómenos extremos e (ii) medir o impacto desses fenómenos. Ainda assim, Hochrainer-Stigler e Hanger-Kopp (2017) propõem uma avaliação do custo do risco (para o milho na Áustria) e, por conseguinte, do peso económico do subsídio de seguro contra a seca a médio prazo. Ao comparar as probabilidades atuais e futuras de ocorrências de seca e os custos associados, calcularam que o custo anual para o Estado austríaco do financiamento de 50 % dos prémios de índice de seca para o milho (18 milhões de EUR em 2050, em comparação com os 13 milhões de EUR atuais) seria cerca de metade do custo da compensação anual das perdas de rendimento induzidas pela seca, ou seja, o risco orçamental para o Estado (ao abrigo do RCP 4.5).

Benefícios para o governo

As vantagens de um sistema baseado em seguros para o estado incluem a capacidade de trabalhar com um orçamento anual programável que pode ser suavizado ao longo de um ano fiscal (em oposição a compensações imprevistas e ad hoc). O sistema de gestão dos riscos agrícolas, baseado na antecipação e partilha dos riscos, permite igualmente partilhar os riscos com os intervenientes privados.

 Benefícios para os agricultores

As consequências das perdas agrícolas afetam economicamente os agricultores e as comunidades agrícolas, mas também podem ter um forte impacto na sua saúde mental, aumentando o stress, a ansiedade, o sofrimento emocional e psicológico, o que pode levar à depressão, à perturbação de stress pós-traumático e a pensamentos suicidas. A introdução de um sistema complementar de seguros, baseado na indexação da compensação aos fatores meteorológicos, simplifica a compensação e reduz os potenciais efeitos da incerteza económica na saúde mental. Os subsídios tornam o seguro de risco mais acessível para os agricultores e, como tal, podem conduzir a uma percentagem mais elevada de agricultores protegidos. Sendo criado por uma organização sem fins lucrativos (ÖHV), o prémio de seguro não foi concebido para ser rentável e deve, por conseguinte, ser mais acessível para os agricultores do que um produto de seguros do mercado privado. As taxas de penetração no mercado dos produtos de seguros na Áustria são elevadas, com quase 100 % de cobertura de seguro na horticultura, entre 70 % e 75 % para os frutos e as terras aráveis e cerca de 30 % para os prados e o gado (Sinabellet al., 2016). Mais de três quartos dos 500 agricultores austríacos inquiridos manifestaram o seu apoio ao sistema de seguro contra a seca subsidiado publicamente, em combinação ou não com compensações baseadas em indemnizações por grandes catástrofes (Palka e Hanger-Kopp, 2020). 

A participação do Estado austríaco no financiamento dos seguros contra a seca foi alcançada através de uma alteração à Lei relativa aos subsídios aos seguros contra o granizo (Hagelversicherungsförderungsgesetz) e à Lei relativa ao Fundo para as CatástrofesNaturais ( Katastrophenfonds) em 2016, a fim de substituir os pagamentos ad hoc do fundo para catástrofes por riscos seguráveis para os danos causados pela seca (BMNT, 2017). O fundo em si baseia-se na Lei relativa às subvenções ao seguro contra o granizo (Hagelversicherungsförderungsgesetz), que data de 1955, que foi gradualmente alargada de modo a incluir vários riscos para além do granizo, incluindo em 2016 a seca.

O sistema é apoiado pela política agrícola comum (PAC) da UE, que incentiva os governos a subsidiar a gestão dos riscos agrícolas.

Em 2016 e 2017, houve discussões no parlamento para aprovar a alteração à Lei do Fundo de Catástrofes Naturais e o alargamento da cobertura do seguro de granizo a outros eventos extremos, como a seca, a fim de substituir uma compensação ad hoc por um sistema de seguro de seca público-privado subsidiado.

O sistema de seguros continua a existir, com um desenvolvimento contínuo, incluindo o desenvolvimento de seguros do índice de seca para novas culturas, por exemplo, para prados em 2023, para vinhas em 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Seguro contra a seca agrícola: Austria as a case study - factsheet, Instituto Internacional de Análise de Sistemas Aplicados, Laxenburg, Áustria. Disponível em https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Lei relativa às subvenções ao seguro contra o granizo/Hagelversicherungsförderungsgesetz