Incentivos económicos à mudança de comportamento

Os instrumentos de política económica (IPE) são incentivos concebidos e aplicados com o objetivo de adaptar as decisões individuais aos objetivos acordados coletivamente. Os IPE são tradicionalmente classificados em: fixação de preços (por exemplo, tarifas da água), impostos e taxas ambientais, subsídios (sobre produtos e práticas), comércio (por exemplo, licença negociável para poluição ou captação de água, mecanismos de compensação, pagamentos por serviços ambientais) e, por último, acordos voluntários e regimes de gestão de riscos (como seguros ou passivos). As IPE podem melhorar significativamente um quadro político existente, incentivando, em vez de impor, alterações comportamentais que possam conduzir à adaptação.

Os IPE podem estimular mudanças comportamentais através de incentivos ou desincentivos, alterar as condições para permitir transações económicas ou reduzir o risco. Nas últimas décadas, os instrumentos económicos têm recebido uma atenção crescente como um caminho a seguir na gestão ambiental, devido à sua capacidade de alinhar as decisões individuais com os objetivos acordados coletivamente e promover o crescimento económico sustentável. A principal vantagem destes instrumentos é a sua eficiência económica, ou seja, a capacidade de distribuir os encargos da distorção e da redução nos casos em que é mais barato fazê-lo. As desvantagens estão do lado da equidade, uma vez que afetam diferentes agentes ou grupos sociais, não necessariamente de forma progressiva, e estritamente ligadas a isso, desvantagens importantes estão do lado da viabilidade política.

Os instrumentos de política económica têm sido aplicados num leque diversificado de políticas ambientais. Foram, por exemplo, desenvolvidos regimes de comércio de licenças de emissão para a política de atenuação das alterações climáticas e os IPE foram também utilizados no contexto da qualidade do ar, da adaptação às alterações climáticas e das políticas energéticas. Neste último caso, foram aplicados instrumentos políticos para melhorar a eficiência energética, incluindo impostos sobre a energia, regulamentos que fixam um nível mínimo de eficiência energética e certificados brancos negociáveis (TWC) para a poupança de energia. O projeto EuroPACE pretende desenvolver um mecanismo de financiamento inovador para impulsionar o investimento em eficiência energética em edifícios residenciais existentes. O projeto de investigação WEATHER «Weather extremes: impacts on transport systems and hazards for European regions», financiado pelo 7.o PQ, apresenta uma panorâmica dos possíveis incentivos à adaptação dos transportes e do seu potencial impacto.

A aplicação dos IPE às políticas no domínio da água apresenta características e desafios específicos. Os IPE mais recorrentes no setor da água são as tarifas, os impostos e os encargos, mas também os subsídios e os regimes de cooperação são amplamente aplicados. Na Europa, os esquemas comerciais sobre a quantidade de água, que são populares na Austrália e nos EUA, limitaram-se a poucos casos localizados em Espanha, Inglaterra e País de Gales. O projeto EPI-Água financiado pela UE fornece uma boa panorâmica dos instrumentos económicos aplicados ao setor da água e referências a estudos de casos. O projeto produziu um vasto conjunto de dados sobre os diferentes tipos, características de conceção e resultados dos instrumentos de política económica relacionados com a água em vigor, bem como sobre a prática que orienta a sua seleção e execução. O exercício de avaliação é um dos poucos exames ex post exaustivos e coerentes (por exemplo, utilizando os mesmos princípios de avaliação) dos IPE no domínio dos recursos hídricos na Europa e, em muitos casos, o primeiro a esclarecer a utilização de exemplos de instrumentos económicos em todos os Estados-Membros da UE.

Não surpreendentemente, a participação do público é um elemento crucial para aumentar a aceitação geral das IPE e motivar as partes interessadas a participar. Isto não quer dizer que a participação do público seja sempre necessária para tornar o EPI aceitável. Por exemplo, a importância da participação do público pode ser reduzida nos casos em que o IPE enquanto tal, ou a solução específica que o IPE pretende promover, já tenha obtido aceitação (social) do público.

Ao lidar com a aplicação de EPIs, há uma variação substancial nas necessidades, oportunidades e constrangimentos enfrentados por cada país. Mesmo dentro dos países, existe uma variação substancial na capacidade de aplicar instrumentos económicos em diferentes regiões ou setores. Algumas alterações desejadas são mais fáceis de implementar através de instrumentos económicos, enquanto outras são mais fáceis de implementar através de regulamentos de comando e controlo. Os IPE não são, de modo algum, substitutos de outros modos de ação governamental, mas sim instrumentos que podem complementar e reforçar a governação como parte de uma vasta combinação de instrumentos políticos. Em termos gerais, é possível distinguir entre: i) combinações de IPE, como parte de uma estratégia de «incentivos à embalagem», e ii) mistura com outros tipos de instrumentos políticos, incluindo regulamentação, sensibilização, informação, etc. Ao analisar potenciais IPE, deve-se estar ciente da combinação de políticas existente, mas a seleção não deve ser ditada por ela.

Os custos e benefícios dos IPE são pouco investigados e é possível encontrar poucas informações sobre a sua comparação com as abordagens clássicas de comando e controlo.

Os custos de um EPI podem ser distinguidos entre os custos diretos (por exemplo, o custo de pagar o imposto) e os custos de transação (por exemplo, o custo de tempo e dinheiro de chegar ao mercado, encontrar um comprador ou vendedor, negociar uma compra, consumar o comércio e voltar do mercado). Os custos de transação podem também estar relacionados com a monitorização adicional necessária. Por exemplo, os custos de transação decorrentes da monitorização das águas subterrâneas ou das águas superficiais podem impedir a adoção de um imposto (por exemplo, um imposto sobre a eliminação de águas de drenagem poluídas numa base volumétrica), mas também pode valer a pena pagar para garantir a eficácia do imposto. Do mesmo modo, um novo mecanismo de atribuição de água pode aumentar a eficiência económica, mas impor elevados custos de negociação e execução, tornando potencialmente preferíveis mecanismos de atribuição mais simples.

Os benefícios dos IPE incluem a melhoria da qualidade ambiental e da eficiência económica, bem como uma melhor distribuição social dos encargos para alcançar o objetivo pretendido. Ao mesmo tempo, os IPE aumentam as receitas (no caso das taxas) a fim de financiar atividades de monitorização e controlo ou atribuição da poluição, por exemplo, e podem, por conseguinte, ser relevantes para o financiamento de medidas de adaptação.

Os IPE são reconhecidos a nível político em vários atos legislativos e documentos políticos europeus importantes:

• A Diretiva-Quadro da Água da UE introduz um conjunto de princípios e medidas que racionalizam o uso da água em todos os Estados-Membros. O seu artigo 9.o apela à recuperação total dos custos dos serviços hídricos através da fixação de preços.
• O Plano de Ação da UE para a Salvaguarda das Águas da Europa, de 2012, salienta a importância de incentivar a tarifação da água e de outros IPE, como o comércio de água e os pagamentos por serviços ecossistémicos, na combinação de políticas para melhorar a gestão da água na Europa.
• A ação da UE em matéria de escassez de água e secas (a partir de 2007) destaca o papel da tarifação dos incentivos para adaptar a procura de água e assegurar uma gestão sustentável da água
• A Diretiva Inundações da UE (2007) incentiva a adoção de infraestruturas verdes e a gestão das inundações naturais, recompensando financeiramente os gestores de terras e os utilizadores da água.
• A política agrícola comum inclui uma recompensa financeira (sob a forma de subsídios) pela protecção do ambiente hídrico.
• A Diretiva Nitratos (1991) promove a adoção de acordos de cooperação através de códigos de boas práticas agrícolas.
• A Estratégia de Adaptação às Alterações Climáticas (2013) incentiva uma maior utilização dos seguros para reforçar a resiliência contra os impactos das alterações climáticas, em especial a escassez de água, as secas e os riscos de inundações.
• A política de biodiversidade da UE (incluindo as Diretivas Habitats e Aves e o mecanismo de financiamento LIFE) incentiva a utilização de recompensas financeiras e não financeiras para a proteção dos ecossistemas aquáticos.

A conceção e a aplicação dos IPE podem demorar entre um e cinco anos.

Os IPE são normalmente medidas de longa duração. No entanto, o tempo de vida é muitas vezes determinado pelo quadro político, pela legislação específica em vigor e pela aceitação social.