Gestão do risco crescente de incêndios florestais num clima em mudança, Suécia

Numa perspetiva internacional, o problema dos incêndios florestais é relativamente pequeno na Suécia. No entanto, os grandes incêndios de 2014 e 2018 mostraram claramente que o risco de incêndios florestais é muito real e que é importante estar preparado para reduzir o impacto no ambiente, na economia e na sociedade.

Prevê-se que as alterações climáticas aumentem o número e a intensidade dos incêndios florestais

O número de incêndios florestais varia muito de ano para ano na Suécia. Nos últimos 20 anos, registaram-se entre 2 000 e 8 000 incêndios por ano. O maior número de incêndios ocorre em torno de áreas densamente povoadas e a maioria dos esforços de combate a incêndios são realizados durante os meses de abril a agosto.

O tempo afeta o perigo de incêndio. A precipitação, a temperatura, a umidade, a velocidade do vento, o trovão e a radiação solar têm o maior impacto na forma como os incêndios florestais se instalam e se espalham. Quanto mais seca a vegetação e mais forte o vento, mais rapidamente o fogo se espalhará. Os incêndios de alta intensidade podem queimar tudo em seu caminho e, portanto, são muito destrutivos. Não surpreendentemente, um verão seco e quente produz muito mais incêndios do que um verão úmido. Um estudo recente, realizado pelo Instituto Meteorológico e Hidrológico da Suécia e pela Agência Sueca de Proteção Civil (2024), prevê que a frequência e a duração dos chamados períodos de alto risco na Suécia aumentarão com as alterações climáticas, especialmente no sul da Suécia e ao longo da costa do mar Báltico. Por conseguinte, é provável que venhamos a assistir a mais incidentes de incêndios florestais no futuro.  

A Suécia tem uma vasta área terrestre e um grande número de partes interessadas, o que complica a gestão dos incêndios florestais

A área de terra da Suécia é de cerca de 41 milhões de hectares, dos quais 68% são terras florestais e 7% terras agrícolas. 48 % das florestas são propriedade privada (cerca de 315 000 pessoas), o resto é propriedade de sociedades anónimas (25 %), de sociedades anónimas estatais (12 %) e do próprio Estado (8 %).

De acordo com a lei, a responsabilidade pela prevenção, planeamento e extinção de incêndios é dividida entre indivíduos, proprietários, municípios e o estado. A grande área, a variedade de tipos de partes interessadas, juntamente com o direito sueco de acesso público, incluindo em terrenos privados, aumentam os desafios da gestão dos incêndios florestais. Muitos intervenientes diferentes têm de trabalhar em conjunto para prevenir e extinguir eficazmente os incêndios florestais, caso estes ocorram.

Durante os incêndios florestais de 2014 e 2018, concluiu-se que muitos atores agiram muito lentamente ou com cautela no início. Houve também uma falta de recursos de combate a incêndios. Confirmou-se a importância da deteção precoce e da intervenção precoce para extinguir incêndios e que papéis claros, coordenação de recursos e boas linhas de comunicação são fundamentais para uma gestão eficaz dos incêndios florestais.

Os incêndios florestais são dispendiosos

Incêndios florestais descontrolados podem causar grandes danos às florestas e pôr em perigo a vida de pessoas, animais e plantas. Os incêndios florestais causam perdas económicas significativas não só para os proprietários de terras afetados, mas também para a sociedade como um todo, afetando as oportunidades de subsistência e a saúde. Os efeitos negativos podem continuar mesmo depois que o fogo é extinto. As árvores danificadas pelo fogo podem cair e causar ferimentos; as indústrias relacionadas com a floresta podem enfrentar uma escassez de toros; os gases com efeito de estufa libertados pelos incêndios contribuem para o aumento das alterações climáticas; redução da produção florestal; e a biodiversidade e os serviços ecossistémicos podem ser perturbados. O aumento do número de incêndios florestais também aumentará o custo do combate a incêndios.

Os incêndios florestais afetam o ambiente e o clima

Os incêndios controlados podem ser utilizados como instrumento de gestão e contribuir para a gestão dos ecossistemas e a manutenção da biodiversidade. O problema está fora de controlo dos incêndios florestais. A detecção precoce e a extinção rápida ajudam a reduzir o risco de danos aos ecossistemas, animais e plantas, enquanto minimizam a poluição da água e do ar devido ao fumo e aos produtos químicos de extinção perigosos.

Os valores sociais das florestas são um recurso importante para a sociedade sueca em termos de bem-estar das pessoas, saúde, habitação/ambiente de vida, desenvolvimento regional e turismo. A proteção das florestas através da prevenção dos danos causados pelos incêndios florestais é, por conseguinte, outra dimensão fundamental da proposta de melhoria da gestão dos incêndios florestais.

As florestas também desempenham um papel importante na mitigação das emissões de gases de efeito estufa da Suécia e também são um importante fator motivador na minimização do número de incêndios florestais.

Várias leis e regulamentos regem os papéis e as responsabilidades em relação à prevenção de incêndios florestais e à gestão de incêndios florestais. Os mais importantes são:

A Lei das Florestas [Skogsvårdslagen (1979:429)] estabelece que a floresta é um ativo nacional e um recurso renovável que deve ser gerido de modo a proporcionar um bom retorno numa base sustentável, mantendo simultaneamente a biodiversidade. Isto inclui minimizar o risco de incêndios florestais através de uma gestão adequada.

A Lei da Proteção Civil [Lagen om skydd mot olyckor (2003:778)] confirma que a responsabilidade pela prevenção, planeamento e extinção de incêndios é repartida entre particulares, proprietários, municípios e o Estado. Isto significa que todos têm a responsabilidade de minimizar o risco de incêndios florestais e de ajudar a extinguir incêndios. A lei atualizada confirma agora também o papel da Agência de Proteção Civil na coordenação e definição de prioridades a nível nacional.

O Código do Ambiente sueco (Miljöbalk (1998:808)) regula o direito de acesso público ao estipular que aqueles que passam tempo na natureza "devem demonstrar consideração e cuidado nas suas relações com ele", geralmente resumido como "não perturbe ou destrua", o que inclui seguir restrições e regulamentos de incêndio. Os vários aspectos de fazer incêndios ao ar livre são abrangidos por uma variedade de outras leis. As responsabilidades e obrigações dos proprietários e empresários florestais que trabalham na floresta também estão cobertas por regulamentos de seguros privados.

Assim, todos têm a responsabilidade de se comportar de forma responsável para evitar o início de incêndios por acidente. O sistema depende, portanto, de as pessoas estarem cientes das restrições e regulamentos de incêndios florestais e terem algum conhecimento dos riscos relacionados.

Com um aumento previsto do número de incêndios florestais no futuro, o Governo sueco pretende minimizar tanto quanto possível os riscos, os danos e os custos dos incêndios florestais. Foram criados vários inquéritos governamentais após os incêndios florestais de 2018 para analisar a legislação em vigor e os esforços operacionais de salvamento. Com base nos inquéritos, o Governo decidiu alterar a Lei de Proteção Civil com o objetivo de melhorar a proteção contra incêndios florestais e reduzir potenciais danos. Estas alterações foram igualmente introduzidas para clarificar as funções, as responsabilidades e as estratégias de comunicação. Outras melhorias incluíram a utilização de tecnologias modernas para a deteção precoce e a monitorização de incêndios florestais, a melhoria das capacidades de combate a incêndios e o aumento dos níveis de conhecimento sobre incêndios florestais, tanto entre os proprietários florestais como entre os cidadãos em geral.

A nova Lei da Proteção Civil, atualizada pelo Governo sueco, inclui os seguintes domínios de ação.

Mandatos claros e melhor coordenação e cooperação entre os intervenientes públicos e privados relevantes

Numa situação de crise ou de emergência, são essenciais responsabilidades, procedimentos, financiamento e canais de comunicação claros. Através da lei atualizada, a Agência Sueca de Contingência Civil (MSB) agora reforçou a autoridade para supervisionar a adesão municipal aos regulamentos de gestão de incêndios florestais, organizar a liderança de crise e supervisionar a resposta a incêndios florestais. Embora os serviços regionais e municipais de bombeiros mantenham a responsabilidade principal, a MSB expandiu os poderes para apoiar e coordenar entre municípios, condados e serviços de emergência, e pode alocar recursos adicionais se os suprimentos locais forem insuficientes, incluindo pessoal, equipamentos, helicópteros e aviões aquáticos.

Estas atualizações legais dão ao MSB maior controle, permitindo-lhe emitir regulamentos vinculativos e monitorar o cumprimento municipal com os requisitos de resposta a incêndios florestais. O MSB analisa as práticas de coordenação regional, fornecendo informações sobre cerca de metade dos sistemas monitorizados. Além disso, a MSB fornece às autoridades locais informações para orientar as decisões de proibição de incêndio, usando previsões do Instituto Meteorológico e Hidrológico Sueco (SMHI).

Embora a MSB seja responsável pela proteção contra incêndios florestais, as responsabilidades pelo cumprimento da estratégia nacional de proteção das florestas, incluindo as florestas de elevado valor natural, são da responsabilidade da Agência Sueca de Proteção do Ambiente (.). Juntamente com a MSB e outras organizações do setor público, o setor privado continua a desenvolver produtos, serviços e equipamentos para ajudar os proprietários florestais na deteção, monitorização e gestão de incêndios florestais.

Melhores serviços de previsão, deteção e cartografia

São necessários mapas e previsões atempadas e fiáveis do perigo de incêndio para fornecer orientações diretas aos serviços de emergência do município, de modo a que estes possam planear e preparar-se para reduzir o tempo de resposta em caso de surtos de incêndio. As previsões também servem de base para a orientação de recursos conjuntos de combate a incêndios.

As tecnologias de previsão de perigo de incêndio estão em constante evolução, com cada vez mais informações a serem adicionadas aos cálculos avançados a um nível geográfico cada vez mais detalhado. O Instituto Meteorológico e Hidrológico Sueco (SMHI) desenvolveu modelos melhorados de previsão do perigo de incêndio para a Suécia, em cooperação com a MSB. As previsões e informações de perigo de incêndio fazem parte dos serviços gerais de previsão e alerta da SMHI e estão disponíveis ao público através do site da SMHI.  

Estas previsões também fornecem a base para a aplicação Outdoor Fire Danger da MSB e os seus serviços de mapas Fire Danger, que mostram previsões de cinco dias que são atualizadas várias vezes por dia. Os produtos são concebidos para o público em geral e para os serviços municipais de combate a incêndios e salvamento, os conselhos de administração distritais (Länsstyrelser) e outros, a fim de fornecer informações sobre a propensão da vegetação florestal para incêndios. As previsões e os mapas de perigo de incêndio são utilizados pelos municípios e conselhos administrativos distritais para emitir proibições de incêndio. Eles também ajudam a orientar os voos de monitoramento de incêndios florestais.

É importante detetar incêndios numa fase precoce, razão pela qual a monitorização dos incêndios florestais é efetuada com aviões. Os conselhos de administração distritais decidem onde e como devem ser utilizados para efeitos de vigilância. Os drones são agora por vezes utilizados em vez de, ou como complemento de, aviões. Durante o verão de 2022, a deteção de incêndios com recurso a dados de satélite foi introduzida como um novo e importante complemento das aeronaves de monitorização de incêndios florestais.

Outra melhoria é o mapeamento de vias navegáveis adequadas para o scooping da água para guiar a aeronave de scooping, que é feito pelo MSB.

Aumento dos recursos para o combate a incêndios

A preparação nacional para o combate a incêndios foi reforçada para incluir pelo menos dez helicópteros de combate a incêndios e quatro aeronaves de limpeza de água que podem ser implantadas em diferentes locais com base na atual previsão de perigo de incêndio. Há agora também mais de vinte depósitos de incêndios florestais em todo o país que podem ser usados quando os recursos próprios dos serviços de resgate locais estão esgotados. Os depósitos contêm vários tipos de equipamentos para a extinção de incêndios, tais como mangueiras de incêndio, pulverizadores motorizados, veículos todo-o-terreno, motosserras, etc. Além dos depósitos, existem também duas bombas de alta capacidade que permitem o transporte de água em longas distâncias disponíveis centralmente.

As quatro aeronaves que exploram a água estão ligadas ao rescEU, o que significa que são recursos à escala da UE em que a UE financia a maior parte dos custos. Os pilotos de combate a incêndios recebem formação contínua para manter altos níveis de competência e padrões de segurança.

A MSB também apoia os conselhos administrativos distritais, os serviços de bombeiros e salvamento e outras autoridades com informações e formação regular, e desenvolveu um serviço de formação digital gratuito com cursos em linha e material de exercícios.

Maior sensibilização do público

Aumentar o conhecimento público sobre como evitar incêndios florestais e como extinguir incêndios é uma parte essencial do trabalho preventivo, uma vez que muitos incêndios florestais são acidentalmente iniciados pelas pessoas.

A informação começa na escola onde os direitos e responsabilidades relacionados com o Direito ao Acesso Público fazem parte do currículo escolar. A maioria dos suecos, portanto, tem uma compreensão básica do risco de incêndios florestais no momento em que saem da escola.

As informações gerais sobre incêndios florestais destinadas ao público, aos residentes e aos turistas são principalmente da responsabilidade dos municípios e dos conselhos administrativos distritais, mas a MSB também fornece apoio e materiais de comunicação. Muitas das informações ao público estão agora disponíveis digitalmente, por exemplo, através da aplicação de perigo de incêndio e dos sítios Web acima descritos, que ajudam os particulares a acompanhar o perigo de incêndio nas florestas e nos campos. O aplicativo mostra a previsão de perigo de incêndio atual e futuro por área, as proibições de incêndio existentes e fornece conselhos e informações sobre como construir incêndios e churrascos com segurança durante os períodos em que os incêndios são permitidos. Está disponível em sueco e inglês.

Novas orientações para a gestão florestal

Para além das organizações de proteção civil, a Agência Florestal sueca e os proprietários florestais desempenham um papel importante na prevenção de incêndios florestais. A política florestal sueca é frequentemente resumida sob o lema «Liberdade com responsabilidade». A liberdade significa que a legislação florestal contém relativamente poucas regras regulamentares e vinculativas. Por conseguinte, são necessárias orientações para ajudar os proprietários florestais a tomar consciência de como podem ajudar a reduzir o risco de incêndios florestais, começando por medidas de gestão.

As partes interessadas do setor florestal estão a desenvolver os seus próprios instrumentos para prevenir a ocorrência e a propagação de incêndios florestais. As orientações atualizadas a nível da indústria prestam apoio ao planeamento, à consulta, às competências, aos procedimentos e equipamentos de emergência e às soluções baseadas na natureza. O aconselhamento e as orientações florestais são apresentados no sítio Web do Skogforsk, o instituto sueco de investigação florestal, financiado pela indústria florestal e pelo governo.

O Instituto Meteorológico e Hidrológico Sueco (SMHI) está a realizar investigação sobre a utilização de soluções baseadas na natureza (NbS) à luz das alterações climáticas. NbS pode ser uma abordagem a longo prazo para reduzir o perigo de incêndio. Os incêndios nas florestas caducifólias são menos intensos e propagam-se mais lentamente. As zonas húmidas, com sua capacidade de reter água na paisagem, às vezes também podem ajudar a limitar o perigo de incêndio, embora os processos sejam complexos. A criação, preservação e recuperação de zonas húmidas na paisagem florestal é, por conseguinte, uma nova oportunidade potencial de gestão. As orientações para as florestas caducifólias e as zonas húmidas estão disponíveis na Agência Sueca de Proteção do Ambiente.

O Governo sueco encomendou recentemente uma investigação especial (2024) para rever a política florestal nacional com o objetivo de desenvolver uma política florestal adequada para o futuro que promova uma silvicultura sueca sustentável a longo prazo e uma bioeconomia em crescimento, ou seja, um desenvolvimento económico e social baseado em recursos renováveis. 

Um inquérito do governo foi conduzido após os grandes incêndios florestais em 2018. Incluiu a representação de vários ministérios, autoridades nacionais, incluindo a Agência Sueca de Contingência Civil (MSB), forças de defesa, serviços de salvamento, proprietários florestais, autoridades regionais (conselhos administrativos dos condados) e serviços locais de combate a incêndios. Vários investigadores e organizações, como a MSB, também publicaram relatos e avaliações do evento dos incêndios florestais. Os respectivos relatórios baseiam-se em extensas entrevistas com todos os grupos e pessoas que estiveram envolvidos no combate aos incêndios florestais. As conclusões e as melhorias propostas estão, por conseguinte, bem ancoradas, tanto a nível governamental como público.

Fatores que contribuíram para o sucesso superam os fatores limitantes.

Fatores políticos

Neste caso, o público e o governo têm as mesmas prioridades, ou seja, reduzir o impacto dos incêndios florestais e manter uma paisagem florestal saudável como base para a economia, mas também para o lazer e o bem-estar. O forte apoio do Governo, a liderança e as subsequentes alterações ao quadro jurídico que rege os incêndios florestais têm sido um fator essencial para acelerar a aplicação das recomendações.  

Fatores de governação

Com um padrão multifacetado de partes interessadas, tem sido essencial que a aplicação das medidas de adaptação tenha responsabilidades e mandatos claros. Os incêndios florestais de 2018 provaram que linhas e papéis de comunicação pouco claros correm o risco de abrandar a tomada de decisões vitais e contribuíram para o aumento dos danos. O facto de os mandatos e a responsabilidade global pelos recursos de incêndios florestais e pelo acompanhamento estarem consagrados na Lei da Proteção Civil serve ainda para reforçar as estruturas de execução.

Fatores técnicos

A tecnologia e os conhecimentos especializados estão generalizados em toda a sociedade. A nomeação da Agência de Contingência para a Proteção Civil (MSB) para coordenar os recursos e o acompanhamento das responsabilidades contribui para assegurar a atualização dos conhecimentos técnicos, dos conhecimentos especializados e dos recursos. As tecnologias de deteção de incêndios florestais continuam a ser desenvolvidas e aperfeiçoadas. Espera-se que a utilização de dados de satélite e drones aumente no futuro, uma vez que são meios eficazes em termos de custos para detetar e monitorizar incêndios florestais.

Fatores físicos e biológicos de gestão florestal

A Suécia tem muitas florestas espalhadas por uma vasta área, muitas das quais são remotas. As florestas são constituídas principalmente por espécies de pinheiros e píceas. As florestas de coníferas são mais propensas a incêndios florestais do que as florestas caducifólias que contêm mais umidade. Estes fatores ajudam a defender a coordenação e a partilha de recursos para manter os custos baixos, mas também a introduzir soluções baseadas na natureza, como a limitação das monoculturas e a mistura em árvores mais caducifólias para reduzir o risco dos chamados megaincêndios no futuro.

Fatores sociais

O direito à itinerância e o acesso público à natureza (Allemansrätt) são pedras angulares da sociedade sueca e a maioria dos suecos tem uma compreensão básica de como se comportar na natureza através do currículo escolar. Há também um entendimento comum de que passar tempo na natureza é bom para a sua saúde e bem-estar. A necessidade de um quadro jurídico sólido e de medidas de adaptação para reduzir os incêndios florestais, a fim de proteger a natureza e as pessoas, está, por conseguinte, bem ancorada junto do público em geral. É importante continuar a sensibilizar as pessoas para os riscos e custos relacionados com os incêndios florestais e incentivar um comportamento responsável para evitar incêndios acidentais. Tal deve incluir grupos como os recém-chegados e os turistas estrangeiros que não tenham passado pelo sistema escolar sueco e que possam não ter uma compreensão plena das funções e responsabilidades associadas ao «allemansrätt», especialmente tendo em conta o aumento previsto do número de turistas no futuro.

Fatores económicos

A luta contra os incêndios florestais é dispendiosa e, muitas vezes, requer recursos conjuntos. A partilha de recursos, como aviões e helicópteros, é uma forma rentável de gerir os serviços de combate a incêndios florestais. As dotações orçamentais recorrentes para manter os serviços podem tornar-se um fator limitativo se a economia nacional estiver sob pressão.

A coordenação dos serviços de combate a incêndios florestais é implementada numa perspetiva nacional e em colaboração com a UE. Os serviços são financiados principalmente através de orçamentos públicos - do Estado, dos municípios e também de fundos da UE.

É provável que as perdas económicas combinadas de um megaincêndio sejam muito superiores ao custo das medidas de adaptação, uma vez que os incêndios florestais afetam não só a floresta, mas toda a indústria florestal, as infraestruturas e a saúde pública.

O custo total para a sociedade dos incêndios florestais de 2014 e 2018 é difícil de estimar. O setor dos seguros, por si só, estima o custo dos danos diretos em mais de 500 milhões de coroas suecas (mais de 43 milhões de EUR) de cada vez e os custos societais deverão exceder mil milhões de coroas suecas (cerca de 87 milhões de EUR).

A indústria florestal é importante para a Suécia e produz, direta e indiretamente, bens com um valor acrescentado de cerca de 120 mil milhões de SEK (cerca de 10 milhões de EUR) por ano, o que corresponde a pouco menos de 2,5 % do PIB sueco. Um total de 120 000 pessoas trabalham na indústria florestal. Os benefícios da redução, tanto quanto possível, dos danos causados às florestas, das perturbações na produção e dos efeitos negativos na biodiversidade e na saúde são, no entanto, mais suscetíveis de compensar o custo da deteção e do combate a incêndios.

Existem também benefícios sociais não económicos decorrentes da limitação do número de incêndios florestais não controlados. Incluem a manutenção da biodiversidade e dos serviços ecossistémicos, a redução da poluição atmosférica, a manutenção da qualidade da água e do solo, a preservação das paisagens e das zonas de lazer. Estes, por sua vez, têm um efeito positivo na saúde e no bem-estar, bem como na criação de emprego através da indústria florestal, da apanha de bagas e do turismo, por exemplo.

Evitar incêndios florestais também é benéfico para a mitigação climática. As florestas contribuem diretamente para o sequestro de carbono e o potencial contribui diretamente para a atenuação das alterações climáticas através de sumidouros de carbono. A biomassa é uma fonte de energia renovável e produtos de madeira, se utilizados num resultado sustentável em muito menos emissões de carbono do que os produzidos a partir de aço ou betão.

A análise das necessidades, as alterações a uma legislação facilitadora e a subsequente aplicação de medidas de adaptação aos incêndios florestais demoraram cerca de cinco anos. Até 2024, as medidas de adaptação não estão concluídas e as melhorias continuarão indefinidamente, mas existe agora uma estrutura prática para desenvolver.

Uma vez que os incêndios florestais são fenómenos recorrentes, as medidas para prevenir, detetar e gerir incêndios florestais terão de continuar indefinidamente e, eventualmente, ser aumentadas no futuro, em função da taxa de alterações climáticas. Em março de 2018, o Governo sueco apresentou uma estratégia nacional sueca de adaptação às alterações climáticas. A estratégia inclui os objetivos da Suécia em matéria de adaptação às alterações climáticas, os princípios orientadores para o trabalho, a organização e a distribuição de responsabilidades, o acompanhamento, os princípios de financiamento e as iniciativas de reforço dos conhecimentos. A estratégia nacional de adaptação às alterações climáticas será atualizada de cinco em cinco anos e constitui outra fonte para acompanhar o êxito das medidas de adaptação às alterações climáticas aplicadas aos incêndios florestais.

Leif Sandahl, fire engineer, The Swedish Civil Contingencies Agency
Leif.Sandahl@msb.se

Stefan Andersson, meteorologist, The Swedish Civil Contingencies Agency
Stefan.Andersson@msb.se

registrator@msb.se

(em sueco)

SMHI (2024). Framtida brandrisk – förändringar i perioder av hög brandrisk enligt FWI-modellen (em sueco),

Skogsbränderna sommaren 2018 – Statens offentliga utredningar SOU 2019:7  

Lag 2003-778 Lag om skydd mot olyckor