Gerir o risco crescente de incêndios florestais num clima em mudança, Suécia

Numa perspetiva internacional, o problema dos incêndios florestais é relativamente pequeno na Suécia. No entanto, os grandes incêndios de 2014 e 2018 demonstraram claramente que o risco de incêndios florestais é muito real e que é importante estar preparado para reduzir o impacto no ambiente, na economia e na sociedade.

Prevê-se que as alterações climáticas aumentem o número e a intensidade dos incêndios florestais

O número de incêndios florestais varia muito de ano para ano na Suécia. Nos últimos 20 anos, registaram-se entre 2 000 e 8 000 incêndios por ano. O maior número de incêndios ocorre em áreas densamente povoadas e a maioria dos esforços de combate a incêndios são realizados durante os meses de abril a agosto.

O clima afeta o perigo de incêndio. A precipitação, a temperatura, a humidade, a velocidade do vento, o trovão e a radiação solar têm o maior impacto na forma como os incêndios florestais se instalam e se propagam. Quanto mais seca a vegetação e mais forte o vento, mais rápido o fogo vai espalhar-se. Os incêndios de alta intensidade podem queimar tudo em seu caminho e, portanto, são muito destrutivos. Não surpreendentemente, um verão seco e quente produz muito mais incêndios do que um verão húmido. Um estudo recente, realizado pelo Instituto Meteorológico e Hidrológico sueco e pela Agência Sueca de Proteção Civil (2024), prevê que a frequência e a duração dos chamados períodos de alto risco na Suécia aumentarão com as alterações climáticas, especialmente no sul da Suécia e ao longo da costa do mar Báltico. Portanto, é provável que veremos mais incidentes de incêndios florestais no futuro.  

A Suécia tem uma vasta área terrestre e um grande número de partes interessadas, o que complica a gestão dos incêndios florestais

A área terrestre da Suécia é de cerca de 41 milhões de hectares, dos quais 68% são florestas e 7% são terras agrícolas. 48 % das florestas são propriedade privada (cerca de 315 000 pessoas), as restantes são detidas por sociedades anónimas (25 %), sociedades anónimas estatais (12 %) e pelo próprio Estado (8 %).

De acordo com a lei, a responsabilidade pela prevenção, planeamento e extinção de incêndios é dividida entre indivíduos, proprietários, municípios e o Estado. A grande superfície e a variedade de tipos de partes interessadas, juntamente com o direito sueco de acesso ao público, incluindo em terrenos privados, agravam os desafios da gestão dos incêndios florestais. Muitos intervenientes diferentes têm de trabalhar em conjunto para prevenir e extinguir eficazmente os incêndios florestais, caso ocorram.

Durante os incêndios florestais de 2014 e 2018, concluiu-se que muitos atores agiram muito lentamente ou com cautela no início. Houve também uma falta de recursos de combate a incêndios. A importância da deteção precoce e da intervenção precoce para extinguir incêndios foi confirmada e as funções claras, a coordenação dos recursos e as boas linhas de comunicação são fundamentais para uma gestão eficaz dos incêndios florestais.

Os incêndios florestais são dispendiosos

Os incêndios florestais descontrolados podem causar danos importantes às florestas e pôr em perigo a vida de pessoas, animais e plantas. Os incêndios florestais causam perdas económicas significativas não só para os proprietários de terras afetados, mas também para a sociedade no seu conjunto, afetando as oportunidades de subsistência e a saúde. Os efeitos negativos podem continuar mesmo depois que o fogo é extinto. As árvores danificadas pelo fogo podem cair e causar lesões; as indústrias relacionadas com as florestas podem enfrentar uma escassez de toros; os gases com efeito de estufa libertados pelos incêndios contribuem para novas alterações climáticas; redução da produção florestal; e a biodiversidade e os serviços ecossistémicos podem ser perturbados. Um aumento do número de incêndios florestais também aumentará o custo do combate a incêndios.

Os incêndios florestais afetam o ambiente e o clima

Os incêndios controlados podem ser utilizados como instrumento de gestão e contribuir para a gestão dos ecossistemas e a manutenção da biodiversidade. O problema está fora de controlo dos incêndios florestais. A detecção precoce e a extinção rápida ajudam a reduzir o risco de danos aos ecossistemas, animais e plantas, ao mesmo tempo em que minimizam a poluição da água e do ar devido ao fumo e aos produtos químicos de extinção perigosos.

Os valores sociais das florestas são um recurso importante para a sociedade na Suécia em termos de bem-estar das pessoas, saúde, habitação/ambiente de vida, desenvolvimento regional e turismo. A proteção das florestas através da prevenção dos danos causados pelos incêndios florestais é, por conseguinte, outra dimensão fundamental da proposta de melhoria da gestão dos incêndios florestais.

As florestas também desempenham um papel importante na atenuação das emissões de gases com efeito de estufa da Suécia e são também um importante fator motivador para minimizar o número de incêndios florestais.

Várias leis e regulamentos regem as funções e responsabilidades em torno da prevenção de incêndios florestais e da gestão de incêndios florestais. Os mais importantes são:

A Lei das Florestas [Skogsvårdslagen (1979:429)] afirma que a floresta é um ativo nacional e um recurso renovável que deve ser gerido de modo a proporcionar um bom retorno numa base sustentável, mantendo simultaneamente a biodiversidade. Tal inclui a minimização do risco de incêndios florestais através de uma gestão adequada.

A Lei da Proteção Civil [Lagen om skydd mot olyckor (2003:778)] confirma que a responsabilidade pela prevenção, planeamento e extinção de incêndios é repartida entre particulares, proprietários, municípios e o Estado. Isto significa que todos têm a responsabilidade de minimizar o risco de incêndios florestais e de ajudar a extinguir incêndios. A lei atualizada confirma agora também o papel da Agência de Proteção Civil na coordenação e definição de prioridades a nível nacional.

O Código do Ambiente sueco (Miljöbalk (1998:808)) regula o direito ao acesso público estipulando que aqueles que passam tempo na natureza "devem mostrar consideração e cuidado em suas relações com ela", geralmente resumido como "não perturbe ou destrua", o que inclui seguir restrições e regulamentos de incêndio. Os vários aspectos de fazer fogos ao ar livre são cobertos por uma variedade de outras leis. As responsabilidades e obrigações dos proprietários florestais e dos empresários que trabalham na floresta são igualmente abrangidas pela regulamentação relativa aos seguros privados.

Assim, todos têm a responsabilidade de se comportar de forma responsável para evitar iniciar incêndios por acidente. Por conseguinte, o sistema depende de as pessoas estarem cientes das restrições e regulamentações em matéria de incêndios florestais e terem algum conhecimento dos riscos conexos.

Com um aumento previsto do número de incêndios florestais no futuro, o Governo sueco pretende minimizar, tanto quanto possível, os riscos, os danos e os custos dos incêndios florestais. Após os incêndios florestais de 2018, foram lançados vários inquéritos governamentais para analisar a legislação em vigor e os esforços operacionais de salvamento. Com base nos inquéritos, o Governo decidiu alterar a Lei da Proteção Civil com o objetivo de melhorar a proteção contra incêndios florestais e reduzir potenciais danos. Estas alterações foram igualmente introduzidas para clarificar as funções, as responsabilidades e as estratégias de comunicação. Outras melhorias incluíram a utilização de tecnologias modernas para a deteção precoce e a monitorização de incêndios florestais, a melhoria das capacidades de combate a incêndios e o aumento dos níveis de conhecimento sobre incêndios florestais, tanto entre os proprietários florestais como entre os cidadãos em geral.

A nova Lei da Proteção Civil, atualizada pelo Governo sueco, inclui os seguintes domínios de ação.

Mandatos claros e melhor coordenação e cooperação entre os intervenientes públicos e privados pertinentes

Numa situação de crise ou de emergência, são essenciais responsabilidades, procedimentos, financiamento e canais de comunicação claros. Através da lei atualizada, a Agência Sueca de Contingência Civil (MSB) agora tem autoridade reforçada para supervisionar a adesão municipal aos regulamentos de gestão de incêndios florestais, organizar a liderança de crises e supervisionar a resposta a incêndios florestais. Embora os serviços de bombeiros regionais e municipais mantenham a responsabilidade primária, a MSB expandiu os poderes para apoiar e coordenar entre municípios, condados e serviços de emergência, e pode alocar recursos adicionais se os suprimentos locais forem insuficientes, incluindo pessoal, equipamentos, helicópteros e aviões aquáticos.

Estas atualizações legais dão ao MSB um maior controlo, permitindo-lhe emitir regulamentos vinculativos e monitorizar o cumprimento municipal dos requisitos de resposta a incêndios florestais. O MSB analisa as práticas de coordenação regional, fornecendo informações sobre cerca de metade dos sistemas monitorizados. Além disso, o MSB fornece às autoridades locais informações para orientar as decisões de proibição de incêndios, utilizando previsões do Instituto Meteorológico e Hidrológico Sueco (SMHI).

Embora a MSB seja responsável pela proteção contra incêndios florestais, as responsabilidades pelo cumprimento da estratégia nacional de proteção das florestas, incluindo as florestas com elevados valores naturais, são da responsabilidade da Agência Sueca de Proteção Ambiental . Juntamente com o MSB e outras organizações do setor público, o setor privado continua a desenvolver produtos, serviços e equipamentos para ajudar os proprietários florestais na deteção, monitorização e gestão de incêndios florestais.

Melhores serviços de previsão, deteção e cartografia

São necessárias previsões e mapas de perigo de incêndio atempados e fiáveis para fornecer orientações diretas aos serviços de emergência municipais, de modo a que estes possam planear e preparar-se para reduzir o tempo de resposta em caso de surtos de incêndio. As previsões também servem como base para direcionar recursos conjuntos de combate a incêndios.

As tecnologias de previsão de perigo de incêndio estão em constante evolução, com cada vez mais informações a serem adicionadas aos cálculos avançados a um nível geográfico cada vez mais detalhado. O Instituto Meteorológico e Hidrológico Sueco (SMHI), em cooperação com o MSB, desenvolveu modelos melhorados de previsão do perigo de incêndio para a Suécia. As previsões e informações de perigo de incêndio fazem parte dos serviços gerais de previsão e alerta da SMHI e estão disponíveis ao público através do site da SMHI.  

Estas previsões também fornecem a base para a aplicação Outdoor Fire Danger da MSB e os seus serviços de mapas Fire Danger, que mostram previsões de cinco dias que são atualizadas várias vezes por dia. Os produtos são concebidos para o público em geral e para os serviços municipais de combate a incêndios e salvamento, os conselhos administrativos distritais (Länsstyrelser) e outros para fornecer informações sobre a propensão da vegetação florestal para o fogo. As previsões e os mapas de perigo de incêndio são utilizados pelos municípios e conselhos administrativos distritais para emitir proibições de incêndio. Também ajudam a orientar os voos de monitoramento de incêndios florestais.

É importante detetar os incêndios numa fase precoce, razão pela qual a monitorização dos incêndios florestais é efetuada com recurso a aviões. Os conselhos de administração distritais decidem onde e como devem ser utilizados para efeitos de vigilância. Os drones são agora por vezes utilizados em vez de aviões ou como complemento dos mesmos. Durante o verão de 2022, a deteção de incêndios utilizando dados de satélite foi introduzida como um novo e importante complemento das aeronaves de monitorização de incêndios florestais.

Outra melhoria é o mapeamento de vias navegáveis adequadas para o "scooping" da água para guiar a aeronave, que é feito pela MSB.

Aumento dos recursos para o combate a incêndios

A preparação nacional para o combate a incêndios foi reforçada para incluir pelo menos dez helicópteros de combate a incêndios e quatro aeronaves de evacuação aquática que podem ser implantadas em diferentes locais com base na atual previsão de perigo de incêndio. Há agora também mais de vinte depósitos de incêndios florestais em todo o país que podem ser usados quando os recursos próprios dos serviços de resgate locais estão esgotados. Os depósitos contêm vários tipos de equipamentos de extinção de incêndios, como mangueiras de incêndio, pulverizadores motorizados, veículos todo-o-terreno, motosserras, etc. Além dos depósitos, existem também duas bombas de alta capacidade que permitem o transporte de água a longas distâncias disponíveis a nível central.

As quatro aeronaves de delimitação do âmbito da água estão ligadas à rescEU, o que significa que são recursos à escala da UE em que a UE financia a maior parte dos custos. Os pilotos de combate a incêndios recebem treinamento contínuo para manter altos níveis de competência e padrões de segurança.

A MSB também apoia os conselhos administrativos distritais, os serviços de bombeiros e salvamento e outras autoridades com informações e formação regular, e desenvolveu um serviço de formação digital gratuito com cursos em linha e material de exercícios.

Maior sensibilização do público

Aumentar o conhecimento público sobre como evitar incêndios florestais e como extinguir incêndios é uma parte essencial do trabalho preventivo, uma vez que muitos incêndios florestais são acidentalmente iniciados por pessoas.

A informação começa na escola, onde os direitos e responsabilidades relacionados com o Direito de Acesso ao Público fazem parte do currículo escolar. A maioria dos suecos, portanto, tem uma compreensão básica do risco de incêndios florestais no momento em que saem da escola.

A informação geral sobre incêndios florestais ao público, aos residentes e aos turistas é principalmente da responsabilidade dos municípios e dos conselhos administrativos distritais, mas a MSB também fornece apoio e materiais de comunicação. Muitas das informações ao público estão agora disponíveis digitalmente, por exemplo, através da aplicação de risco de incêndio e dos sítios Web acima descritos, que ajudam os particulares a acompanhar o perigo de incêndio nas florestas e nos campos. O aplicativo mostra a previsão do perigo de incêndio atual e futuro por área, as proibições de incêndio existentes e fornece conselhos e informações sobre como construir incêndios e churrascos com segurança durante os períodos em que os incêndios são permitidos. Está disponível em sueco e inglês.

Novas orientações para a gestão florestal

Para além das organizações de proteção civil, a Agência Florestal sueca e os proprietários florestais desempenham um papel importante na prevenção de incêndios florestais. A política florestal sueca é frequentemente resumida sob o lema «Liberdade com responsabilidade». A liberdade significa que a legislação florestal contém relativamente poucas regras que regem e são vinculativas. Por conseguinte, são necessárias orientações para ajudar os proprietários florestais a tomarem consciência de como podem ajudar a reduzir o risco de incêndios florestais a partir de medidas de gestão.

As partes interessadas do setor florestal estão a desenvolver os seus próprios instrumentos para prevenir a ocorrência e a propagação de incêndios florestais. As orientações atualizadas a nível da indústria prestam apoio ao planeamento, à consulta, às competências, aos procedimentos e equipamentos de emergência e às soluções baseadas na natureza. O aconselhamento e as orientações florestais são apresentados no sítio Web da Skogforsk, o instituto sueco de investigação florestal, financiado pela indústria florestal e pelo Governo.

O Instituto Meteorológico e Hidrológico Sueco (SMHI) está a realizar investigação sobre a utilização de soluções baseadas na natureza (NbS) à luz das alterações climáticas. A SBN pode ser uma abordagem de longo prazo para reduzir o perigo de incêndio. Os incêndios em florestas caducifólias são menos intensos e propagam-se mais lentamente. As zonas húmidas, com a sua capacidade de reter água na paisagem, às vezes também podem ajudar a limitar o perigo de incêndio, embora os processos sejam complexos. A criação, preservação e recuperação de zonas húmidas na paisagem florestal é, por conseguinte, uma potencial nova oportunidade de gestão. As diretrizes para florestas caducifólias e zonas húmidas estão disponíveis na Agência Sueca de Proteção Ambiental.

O Governo sueco encomendou recentemente um inquérito especial (2024) para rever a política florestal nacional com o objetivo de desenvolver uma política florestal adequada para o futuro que promova uma silvicultura sueca sustentável a longo prazo e uma bioeconomia em crescimento, ou seja, um desenvolvimento económico e social baseado em recursos renováveis. 

Foi realizado um inquérito governamental após os grandes incêndios florestais de 2018. Incluiu a representação de vários ministérios, autoridades nacionais, incluindo a Agência Sueca para as Emergências Civis (MSB), as forças de defesa, os serviços de salvamento, os proprietários florestais, as autoridades regionais (conselhos administrativos distritais) e os serviços locais de combate a incêndios. Vários investigadores e organizações, como a MSB, também publicaram relatos e avaliações do evento de incêndios florestais. Os respetivos relatórios baseiam-se em extensas entrevistas com todos os grupos e pessoas que estiveram envolvidos no combate aos incêndios florestais. As conclusões e as melhorias propostas estão, por conseguinte, bem ancoradas tanto a nível governamental como público.

Fatores que contribuíram para o sucesso superam os fatores limitantes.

Fatores políticos

Neste caso, o público e o governo têm as mesmas prioridades, ou seja, reduzir o impacto dos incêndios florestais e manter uma paisagem florestal saudável como base para a economia, mas também para o lazer e o bem-estar. O forte apoio governamental, a liderança e as subsequentes alterações ao quadro jurídico que rege os incêndios florestais têm sido um fator essencial para acelerar a aplicação das recomendações.  

Fatores de governação

Com um padrão multifacetado de partes interessadas, tem sido essencial que a aplicação de medidas de adaptação tenha responsabilidades e mandatos claros. Os incêndios florestais de 2018 provaram que as linhas de comunicação e os papéis pouco claros correm o risco de abrandar a tomada de decisões vitais e contribuíram para o aumento dos danos. O facto de os mandatos e a responsabilidade global pelos recursos e pelo acompanhamento dos incêndios florestais estarem consagrados na Lei da Proteção Civil contribui para reforçar as estruturas de execução.

Fatores técnicos

A tecnologia e os conhecimentos especializados estão disseminados por toda a sociedade. A nomeação da Agência de Emergência da Proteção Civil (MSB) para coordenar os recursos e o acompanhamento das responsabilidades contribui para assegurar a atualização dos conhecimentos técnicos, das competências especializadas e dos recursos. As tecnologias de deteção de incêndios florestais continuam a ser desenvolvidas e aperfeiçoadas. Espera-se que a utilização de dados de satélite e de drones aumente no futuro, uma vez que são meios eficazes em termos de custos de deteção e monitorização de incêndios florestais.

Fatores físicos e biológicos de gestão florestal

A Suécia tem muitas florestas espalhadas por uma vasta área, muitas das quais são remotas. As florestas são constituídas principalmente por espécies de pinheiros e píceas. As florestas de coníferas são mais propensas a incêndios florestais do que as florestas de folha caduca que contêm mais umidade. Estes fatores ajudam a defender a coordenação e a partilha de recursos para manter os custos baixos, mas também a introduzir soluções baseadas na natureza, como a limitação das monoculturas e a mistura em árvores mais caducifólias para reduzir o risco dos chamados mega incêndios florestais no futuro.

Fatores sociais

O direito à itinerância e o acesso público à natureza (Allemansrätt) são pedras angulares da sociedade sueca e a maioria dos suecos tem uma compreensão básica de como se comportar na natureza através do currículo escolar. Há também um entendimento comum de que passar tempo na natureza é bom para a saúde e o bem-estar. A necessidade de um quadro jurídico sólido e de medidas de adaptação para reduzir os incêndios florestais, a fim de proteger a natureza e as pessoas, está, por conseguinte, bem ancorada no público em geral. É importante continuar a sensibilizar as pessoas para os riscos e os custos relacionados com os incêndios florestais e incentivar um comportamento responsável para evitar incêndios acidentais. Tal deve incluir grupos como os recém-chegados e os turistas estrangeiros que não passaram pelo sistema escolar sueco e podem não ter uma compreensão plena dos papéis e responsabilidades associados ao «allemansrätt», especialmente tendo em conta o aumento previsto do número de turistas no futuro.

Fatores económicos

Combater os incêndios florestais é caro e muitas vezes requer recursos conjuntos. A partilha de recursos, como aviões e helicópteros, é uma forma eficaz em termos de custos de gerir os serviços de combate a incêndios florestais. As dotações orçamentais recorrentes para manter os serviços podem tornar-se um fator limitativo se a economia nacional estiver sob pressão.

A coordenação dos serviços de combate a incêndios florestais é implementada numa perspetiva nacional e em colaboração com a UE. Os serviços são financiados principalmente através de orçamentos públicos - do Estado, dos municípios e também de fundos da UE.

É provável que as perdas económicas combinadas de um megaincêndio sejam muito mais elevadas do que o custo das medidas de adaptação, uma vez que os incêndios florestais afetam não só a floresta, mas toda a indústria florestal, as infraestruturas e a saúde pública.

O custo total para a sociedade dos incêndios florestais de 2014 e 2018 é difícil de estimar. Só o setor dos seguros estima o custo dos danos diretos em mais de 500 milhões de coroas suecas (mais de 43 milhões de EUR) de cada vez e os custos sociais são suscetíveis de exceder mil milhões de coroas suecas (cerca de 87 milhões de EUR).

A indústria florestal é importante para a Suécia e produz, direta e indiretamente, bens com um valor acrescentado de cerca de 120 mil milhões de SEK (cerca de 10 milhões de EUR) por ano, o que corresponde a pouco menos de 2,5 % do PIB da Suécia. Um total de 120 mil pessoas trabalham na indústria florestal. Os benefícios da redução, tanto quanto possível, dos danos causados às florestas, das perturbações na produção e dos efeitos negativos na biodiversidade e na saúde são, por conseguinte, mais suscetíveis de compensar os custos da deteção e do combate a incêndios.

Existem também benefícios societais não económicos decorrentes da limitação do número de incêndios florestais não controlados. Incluem a manutenção da biodiversidade e dos serviços ecossistémicos, a redução da poluição atmosférica, a manutenção da qualidade da água e do solo, a preservação das paisagens e das zonas recreativas. Estes, por sua vez, têm um efeito positivo na saúde e no bem-estar, bem como na criação de emprego através da indústria florestal, da apanha de bagas e do turismo, por exemplo.

Evitar incêndios florestais também é benéfico para a atenuação das alterações climáticas. As florestas contribuem diretamente para o sequestro de carbono e o potencial contribui diretamente para a atenuação das alterações climáticas através dos sumidouros de carbono. A biomassa é uma fonte de energia renovável e os produtos de madeira, se utilizados de forma sustentável, produzem muito menos emissões de carbono do que os produzidos a partir do aço ou do betão.

A análise das necessidades, as alterações a uma legislação de habilitação e a subsequente aplicação de medidas de adaptação aos incêndios florestais demoraram cerca de cinco anos. Até 2024, as medidas de adaptação não estão concluídas e as melhorias continuarão indefinidamente, mas existe agora uma estrutura prática a desenvolver.

Uma vez que os incêndios florestais são acontecimentos recorrentes, as medidas para prevenir, detetar e gerir incêndios florestais terão de continuar indefinidamente e, eventualmente, ser aumentadas no futuro, em função do ritmo das alterações climáticas. Em março de 2018, o Governo sueco apresentou uma estratégia nacional sueca de adaptação às alterações climáticas. A estratégia inclui os objetivos da Suécia em matéria de adaptação às alterações climáticas, os princípios orientadores para o trabalho, a organização e a distribuição de responsabilidades, o acompanhamento, os princípios de financiamento e as iniciativas de reforço dos conhecimentos. A estratégia nacional de adaptação às alterações climáticas será atualizada de cinco em cinco anos e constitui outra fonte para acompanhar o êxito das medidas de adaptação às alterações climáticas adotadas no âmbito dos incêndios florestais.

Leif Sandahl, fire engineer, The Swedish Civil Contingencies Agency
Leif.Sandahl@msb.se

Stefan Andersson, meteorologist, The Swedish Civil Contingencies Agency
Stefan.Andersson@msb.se

registrator@msb.se

(em sueco)

SMHI (2024). Framtida brandrisk – förändringar i perioder av hög brandrisk enligt FWI-modellen (em sueco),

Skogsbränderna sommaren 2018 – Statens offentliga utredningar SOU 2019:7  

Lag 2003-778 Lag om skydd mot olyckor