Subvencionirano zavarovanje za primer suše za kmete v Avstriji

Pričakuje se, da bodo podnebne spremembe povečale pogostost in resnost kmetijskih in ekoloških suš (Seneviratne idr., 2021). V Evropi je tveganje suše še posebej veliko v sredozemski regiji, vendar vpliva tudi na druge regije, vključno z Avstrijo. V Avstriji bo suša najverjetneje močno prizadela regijo severno od Donave in vzhodno Avstrijo, kjer so rodovitna polja pšenice (Kromp-Kolb idr., 2014).

Avstrijska vlada suše uvršča med dogodke z majhno verjetnostjo in velikim vplivom, saj so razmeroma redki, vendar zelo obremenjeni (BMNT, 2017). Ocenjevanje verjetnosti pojava suše in količinska opredelitev posledičnih vplivov na kmetijski sektor sta zapletena, zlasti na nacionalni ravni. Razlog za to je posebna narava posledic suše za posamezne kmetijske rastline, regionalna raven, na kateri se pojavijo posledice suše, in zapletenost modelov za napovedovanje tveganja.

Obvladovanje tveganja suše je del splošnega pristopa k obvladovanju tveganja v kmetijstvu. V zadnjih desetletjih so suše v Avstriji zmanjšale donos poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, kar je kmetom povzročilo gospodarske izgube. To je avstrijsko vlado prisililo k posredovanju z ad hoc nadomestili za podporo prizadetim kmetom. V številnih državah zavarovalniški produkti za kmetijski sektor pogosto temeljijo na sistemu nadomestil glede na nastale izgube, čeprav so bili nedavno razviti novi sistemi, povezani z ravnmi padavin ali številom suhih ali vročih dni (tj. zavarovanja na podlagi indeksa). Avstrijska vlada je od 20. stoletja nadomestila izgube v kmetijstvu, ki jih je povzročila suša, z davčnimi in davčnimi ukrepi ter neposrednimi nadomestili (dopolnjenimi s tehničnimi ukrepi, kot so namakalna infrastruktura in regulativni ukrepi, ki omogočajo širše pridelovalno območje in obdobja žetve), pri čemer se je opirala na kompenzacijski sklad za naravne nesreče. Vlada je zlasti porabila 57, 21, 32 oziroma 35 milijonov EUR v letih 1992, 1994, 2003 oziroma 2013 za nadomestilo kmetom za gospodarske izgube zaradi suše (IIASA, 2017). Zaradi vse pogostejših in obsežnejših sušnih dogodkov je avstrijska vlada razvila nov pristop k obvladovanju tveganja suše. Novi pristop razširja obstoječo javno-zasebno shemo zavarovanja za škodo zaradi toče in pozebe, ki združuje proizvode, ki temeljijo na odškodninah in indeksih, na sušne dogodke.

Cilj uvedbe javno-zasebnega sistema zavarovanja, ki združuje produkte, ki temeljijo na odškodninah in indeksih, za kmetijsko škodo, povezano s sušo, je:

1. zagotoviti pravičnejše in hitrejše kritje škode za kmete, zaradi česar bi morali biti kmetje manj odvisni od javnih subvencij, manj izpostavljeni gospodarskim težavam in njihovemu vplivu na duševno zdravje ter bolje pripravljeni na premagovanje ekstremnih dogodkov;
2. oblikovati finančni instrument za obvladovanje tveganj, ki bo vladi omogočal delo z letno načrtovanim proračunom (v primerjavi z nepredvidenimi, priložnostnimi stroški) in bo temeljil na kombinaciji javnih sredstev, prispevkov zasebnega sektorja in plačil posameznih kmetov.

Sistem zavarovanja za izgube, povezane s sušo, ima dve pomembni značilnosti:

1. Sestavljen je iz novih izdelkov na podlagi indeksa, ki dopolnjujejo klasične izdelke na podlagi nadomestila (ki upoštevajo dokazano izgubo prometa ali proizvodnje). Izdelki, ki temeljijo na indeksu, upoštevajo razlike v vremenskem kazalniku, kot je število (zaporednih) dni brez dežja ali količina padavin. Odškodnina se izplača, če število mokrih dni ali skupna količina padavin v vnaprej določenem obdobju ostane pod odstotkom desetletnega povprečja za to obdobje, ne glede na škodo. Ti produkti, ki temeljijo na indeksu, na splošno omogočajo hitrejše izplačilo nadomestil, s čimer se prej sprosti gospodarski pritisk kmetov in zmanjšajo vplivi na duševno zdravje.
   
   
2. Gre za javno-zasebno financiran sistem zavarovanja, v katerem si vlada stroške tveganja deli s kmeti v nasprotju z nadomestilom za tveganje suše, ki ga financirajo izključno javni organi. Država financira 55 % stroškov zavarovalnih premij, da bi zmanjšala skupne stroške za davkoplačevalce in hkrati podprla kmete. Sistem premijskih subvencij omogoča boljše upravljanje proračuna, tako za vlado kot za kmetijske strokovnjake, ki sklenejo zavarovanje, ki so manj odvisni od subvencij in bolje pripravljeni na premagovanje ekstremnih dogodkov.

Ta nova shema se je razvila z razširitvijo obstoječega sistema zavarovanja za točo in zmrzal na kritje tveganj suše (in neurja), s čimer je nadomestil stari ad hoc plačilni sistem iz nacionalnega kmetijskega sklada za nesreče za izgube, povezane s sušo.

V Avstriji je večina zavarovalnih produktov, povezanih s kmetijstvom, povezanih z avstrijskim združenjem za zavarovanje toče (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), ki je združenje več avstrijskih zavarovalnic na podlagi vzajemnosti, tj. oblika zavarovalnega poslovanja v neprofitni organizaciji. ÖHV upravlja zavarovalni sklad, za prodajo polic pa so odgovorne posamezne zavarovalnice. Od leta 1995 so bila poleg toče v zavarovanje za več tveganj uvedena nova tveganja; leta 2000 so bila tveganja suše prvič vključena v izbor pridelkov. V preteklosti je družba ÖHV ponujala le proizvode, ki temeljijo na nadomestilih, kot je njen glavni proizvod AGRAR Universal (Agricultural Universal), ki obstaja še danes.

Danes so tveganja kmetijske suše v Avstriji krita s klasičnim zavarovanjem na podlagi donosa ali odškodnine, AGRAR Universal, ki ga dopolnjuje indeksni produkt za dodatno nadomestilo.

• AGRAR Universal, ki temelji na odškodnini, zavaruje številne različne pridelke [1] pred dolgim seznamom tveganj, kot so toča, zmrzal, suša, pritisk snega, nevihta in hudo deževje. Zlasti za sušo zavarovanje krije dejanske izgube, ki jih povzroči suša, če donos na hektar ostane pod opredeljeno mejno vrednostjo donosa („Ertragsgrenze“). Zaradi zapletenosti ocenjevanja referenčnih donosov za primerjalno analizo izgub za travinje, sladkorno peso, vinograde in sadovnjake klasična zavarovanja AGRAR za sušo za te pridelke niso na voljo.
• Prvo zavarovanje na podlagi indeksa, „indeks suše“, je bilo za travinje uvedeno leta 2015. V letih 2016 in 2017 je bilo to zavarovanje razširjeno na koruzo, ozimno pšenico in sladkorno peso. V prihodnosti se lahko dodajo drugi pridelki. Indeks suše upošteva dva najpomembnejša parametra škode zaradi suše: pomanjkanje padavin in vročine. Nadomestilo se izplača, če količina padavin v obdobju, pomembnem za zadevni pridelovalni sistem, pade pod določen odstotek desetletne povprečne količine padavin; za toploto se doda dodatno nadomestilo za vsak dan nad 30 °C v istem obdobju. Odstotek, ki ga izbere zavarovanec, določa tako premijo kot izplačano nadomestilo.

Vse zavarovane osebe so upravičene do 55-odstotne državne subvencije za zavarovanje pred nevarnostjo toče, pozebe, suše, neviht in močnega ali vztrajnega dežja v sektorju rastlin [2].

[1] žita, krompir, buče za proizvodnjo semenskega olja, soja, sončnice, grah

[2] glej Österreichische Hagelversicherung

Nacionalni in regionalni organi

V skladu z avstrijskim zakonom o subvencijah za zavarovanje proti toči (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] mora zvezna vlada ob ekstremnih vremenskih razmerah kmetijskemu sektorju ponuditi odškodnine in zavarovalne premije. Avstrijska vlada je leta 2016 nadomestila svoj ad hoc plačilni sistem za škodo, povezano s sušo, z razširitvijo obstoječe javno-zasebne sheme zavarovanja za škodo zaradi toče in pozebe, ki združuje proizvode, ki temeljijo na odškodninah in indeksih, da bi vključevala tveganja, povezana s sušo. Ta pristop se financira iz sklada za naravne nesreče (Katastrophenfonds), ki se financira z letnimi davki na dohodek ter donosi na kapital in dobiček podjetij. Poraba zvezne vlade za subvencije za zavarovanje (tj. 27,5 % zavarovalnih premij) se poveča s subvencijami deželne vlade.

Avstrijsko zavarovanje toče (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV je združenje vzajemnih zavarovalnic, ki je v lasti imetnikov polic in ima nepridobitno poslovno obliko („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit“). Združenje ponuja in upravlja zavarovanja, medtem ko povezane posamezne zavarovalnice prodajajo police. Sčasoma se je sistem zavarovanj ÖHV, ki temelji na odškodninah, razvil v mešani sistem, ki je vključeval tako produkte, ki temeljijo na odškodninah, kot tudi produkte, ki temeljijo na indeksih.

Kmetje

V Avstriji je približno 155.000 kmetijskih gospodarstev (Statistics Austria, 2022). Ti kmetje kupujejo (subvencionirane) zavarovalne premije, pri čemer je bilo leta 2016 približno 65 000 aktivnih zavarovalnih polic [2]. V vrtnarstvu je zavarovalno kritje skoraj 100-odstotno; 70–75 % za sadje in poljščine; in približno 30 % za travinje in živino (Sinabell idr., 2016).

[1] V veljavi od leta 1955, vendar se je postopoma razširila, tako da poleg toče vključuje tudi več tveganj.

[2] Po mnenju Österreichische Hagelversicherung

Dejavniki uspeha vključujejo:

• Zavarovalna komponenta, ki temelji na indeksu: Avstrijski sistem zavarovanja pred sušo je inovativen, saj vključuje dva sistema, tj. zavarovanje na podlagi odškodnine ob upoštevanju izgub donosa in dopolnilno zavarovanje na podlagi indeksa ob upoštevanju dejavnikov fizičnega vremena za dodatno nadomestilo. Druga spojina kmetom ponuja razmeroma enostaven in hiter način za pridobitev nadomestila za izgubo pridelka v primerjavi s proizvodom, ki temelji na nadomestilu. Nadomestila za zavarovanje na podlagi indeksa se lahko izplačajo samodejno, saj izračun plačila temelji na standardnih evidentiranih vremenskih podatkih namesto na zapletenih ocenah izgube donosa. Poleg preproste in pregledne ocene nadomestila in hitrosti plačila so tudi druge prednosti zavarovalnih produktov, ki temeljijo na indeksu, pred zavarovalnimi produkti, ki temeljijo na odškodninah, nižji upravni stroški, manjše moralno tveganje in boljše duševno zdravje kmetov ( Linnerooth-Bayer in Hochrainer-Stigler, 2015).
• Subvencionirano zavarovanje: Dejstvo, da država krije približno polovico stroškov zavarovalne premije, kmete spodbuja, da se odločijo za zavarovanje pred sušo. Kritje tveganja suše s subvencioniranjem zavarovanja pomeni, da je državna poraba skozi vse leto dosledna – v nasprotju z znatnimi ad hoc zneski, dodeljenimi v okviru kriznega upravljanja med nepredvidljivimi sušnimi obdobji. Poleg tega je tveganje suše, ki ga je prej nosila izključno vlada z izplačilom nadomestila, povezano s shemo subvencioniranega zavarovanja, ki si jo delijo kmetijski strokovnjaki, kar zmanjšuje pritisk na javne finance in davkoplačevalce.  

Omejevalni dejavniki vključujejo naraščajoče stroške premij – za kmete – in subvencije premij – za državo – portfeljev z več tveganji in več pridelki v okviru podnebnih sprememb in vse večjega tveganja. Kmetje se soočajo z zapletenim sklopom tveganj, ki jih ne povzročajo le vreme in podnebje, temveč tudi spremembe politike in trgi. Zlasti mali kmetje imajo lahko težave pri financiranju zavarovanja kljub (velikim) subvencijam. Nestanovitnost cen, potreba po dopolnitvi dohodka kmetij z vložki iz drugih virov za izpolnitev finančnih zahtev ali zagotavljanje nasledstva (tj. kdo bo še naprej vodil podjetje) so primeri vidikov, ki povečujejo pritisk na duševno zdravje kmetov. Poleg tega bi številni mali kmetje dali prednost proizvodnim rešitvam za obvladovanje tveganja (npr. namakalna infrastruktura za obvladovanje tveganja suše) pred drugimi možnostmi, kot je zavarovanje (Palka in Hanger-Kopp, 2020). Kljub temu večina kmetov poleg diverzifikacije dohodkov zunaj kmetij ali pogajanj o terminskih pogodbah in prodajni ceni kombinira ukrepe, ki temeljijo na proizvodnji, z zavarovalnimi produkti, ki vključujejo več nevarnosti, zavarovalnim produktom, ki temelji na odškodnini (kot je „AGRAR Universal“), in indeksnim produktom, specifičnim za sušo ( Palka in Hanger-Kopp, 2020). Da bi se odzvali na izzive podnebnih sprememb, je treba dodatno izboljšati spretnosti kmetov za obvladovanje tveganj, npr. z javno podporo, ki presega financiranje tveganja.

Potencialni stroški suše za kmetijstvo

Ocenjevanje stroškov in koristi subvencioniranega sistema zavarovanja pred sušo je zapleteno, ker je težko (i) napovedati pojav ekstremnih dogodkov in (ii) izmeriti vpliv teh dogodkov. Kljub temu Hochrainer-Stigler in Hanger-Kopp (2017) predlagata oceno stroškov tveganja (za koruzo v Avstriji) in s tem ekonomske teže subvencije za zavarovanje pred sušo v srednjeročnem obdobju. Pri primerjavi sedanjih in prihodnjih verjetnosti sušnih dogodkov in z njimi povezanih stroškov so izračunali, da bi letni stroški avstrijske države za financiranje 50 % premij na indeks suše za koruzo (18 milijonov EUR leta 2050 v primerjavi s 13 milijoni EUR danes) znašali približno polovico stroškov za nadomestilo letno spremenljivih izgub donosa zaradi suše, tj. fiskalnega tveganja za državo (v skladu z RCP 4.5).

Koristi za vlado

Prednosti sistema, ki temelji na zavarovanju, za državo vključujejo sposobnost dela z letno programljivim proračunom, ki ga je mogoče izravnati v proračunskem letu (v nasprotju z nepredvidenimi, ad hoc nadomestili). Sistem obvladovanja tveganj v kmetijstvu, ki temelji na predvidevanju in delitvi tveganj, omogoča tudi delitev tveganj z zasebnimi akterji.

Koristi za kmete

Posledice kmetijskih izgub ekonomsko vplivajo na kmete in kmetijske skupnosti, lahko pa močno vplivajo tudi na njihovo duševno zdravje, saj povečujejo stres, tesnobo, čustveno in psihološko stisko, kar lahko privede do depresije, posttravmatske stresne motnje in samomorilnih misli. Uvedba sistema dodatnega zavarovanja, ki temelji na indeksaciji nadomestil glede na meteorološke dejavnike, poenostavlja nadomestila in zmanjšuje morebitne učinke gospodarske negotovosti na duševno zdravje. S subvencijami je zavarovanje tveganja dostopnejše za kmete in lahko kot tako privede do večjega deleža zaščitenih kmetov. Zavarovalna premija, ki jo je ustanovila neprofitna organizacija (ÖHV), ni zasnovana tako, da bi bila dobičkonosna, zato bi morala biti kmetom cenovno dostopnejša od zavarovalnega produkta na zasebnem trgu. Stopnje prodora zavarovalnih produktov na trg v Avstriji so visoke, s skoraj 100-odstotnim zavarovalnim kritjem v vrtnarstvu, med 70–75 % za sadje in orna zemljišča ter približno 30 % za travinje in živino (Sinabell et al., 2016). Več kot tri četrtine od 500 anketiranih avstrijskih kmetov je izrazilo podporo javno subvencioniranemu sistemu zavarovanja za primer suše, ne glede na to, ali je kombiniran z odškodninami za velike nesreče ali ne (Palka in Hanger-Kopp, 2020). 

Avstrijska država je bila leta 2016 vključena v financiranje zavarovanja za primer suše s spremembo Zakona o subvencijah za zavarovanje proti toči ( Hagelversicherungsförderungsgesetz) in Zakona o skladu za naravne nesreče (Katastrophenfonds), da bi se plačila iz ad hoc sklada za primer katastrofe nadomestila z zavarovalnimi tveganji za škodo zaradi suše (BMNT, 2017). Sam sklad temelji na zakonu o subvencijah za zavarovanje proti toči (Hagelversicherungsförderungsgesetz) iz leta 1955, ki je bil postopoma razširjen, da poleg toče vključuje tudi več tveganj, med drugim leta 2016 tudi sušo.

Sistem podpira skupna kmetijska politika (SKP) EU, ki vlade spodbuja k subvencioniranju obvladovanja tveganja v kmetijstvu.

V letih 2016 in 2017 so v parlamentu potekale razprave o odobritvi spremembe zakona o skladu za naravne nesreče in razširitvi zavarovalnega kritja za točo na druge ekstremne dogodke, kot je suša, da bi ad hoc nadomestila nadomestili s subvencioniranim javno-zasebnim sistemom zavarovanja za sušo.

Sistem zavarovanja še vedno obstaja, pri čemer se stalno razvija, vključno z razvojem zavarovanj za indeks suše za nove pridelke, npr. za travinje v letu 2023, za vinograde v letu 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual drought insurance: Avstrija kot študija primera – informativni pregled, Mednarodni inštitut za uporabno analizo sistemov, Laxenburg, Avstrija. Na voljo na https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Zakon o subvencijah za zavarovanje toče/Hagelversicherungsförderungsgesetz