Subvencionirano zavarovanje za primer suše za kmete v Avstriji

Pričakuje se, da bodo podnebne spremembe povečale pogostost in resnost kmetijskih in ekoloških suš (Seneviratne idr., 2021). V Evropi je tveganje suše še posebej pereče v sredozemski regiji, vendar vpliva tudi na druge regije, vključno z Avstrijo. V Avstriji je suša najverjetneje močno prizadela regijo severno od Donave in vzhodno Avstrijo, kjer so pridelovalna polja pšenice (Kromp-Kolb et al., 2014).

Avstrijska vlada sušo uvršča med dogodke z majhno verjetnostjo in velikim vplivom, saj se pojavljajo razmeroma redko, vendar so zelo obremenjeni (BMNT,2017). Ocenjevanje verjetnosti sušnih dogodkov in količinska opredelitev njihovih posledic za kmetijski sektor sta zapletena, zlasti na nacionalni ravni. To je posledica posebne narave vplivov suše na posamezne pridelke, regionalnega obsega, na katerem se pojavljajo vplivi suše, in zapletenosti modelov za napovedovanje tveganja.

Obvladovanje tveganja suše je del splošnega pristopa k obvladovanju tveganja v kmetijstvu. V zadnjih desetletjih so suše v Avstriji zmanjšale pridelek poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, s čimer so kmetom povzročile gospodarske izgube. To je avstrijsko vlado prisililo, da je posredovala z ad hoc nadomestili za podporo prizadetim kmetom. V številnih državah zavarovalni produkti za kmetijski sektor pogosto temeljijo na sistemu nadomestil glede na nastale izgube, čeprav so bili nedavno razviti novi sistemi, povezani s količino padavin ali številom suhih ali vročih dni (tj. zavarovanja na podlagi indeksa). Od 19. stoletja je avstrijska vlada nadomestila kmetijske izgube, ki jih je povzročila suša, z davčnimi in davčnimi ukrepi ter neposrednimi nadomestili (dopolnjenimi s tehničnimi ukrepi, kot so namakalna infrastruktura in regulativni ukrepi za omogočanje širših pridelovalnih površin in obdobij žetve), pri čemer je črpala iz kompenzacijskega sklada za naravne nesreče. Vlada je v letih 1992, 1994, 2003 in 2013 porabila 57, 21, 32 oziroma 35 milijonov EUR, da bi kmetom nadomestila gospodarske izgube zaradi suše (mednarodnisporazum o pomoči v kmetijstvu, 2017). Zaradi vse pogostejših in obsežnejših sušnih dogodkov je avstrijska vlada razvila nov pristop k obvladovanju tveganja suše. Novi pristop razširja obstoječo javno-zasebno zavarovalno shemo za škodo zaradi toče in pozebe, ki združuje odškodninske proizvode in proizvode, ki temeljijo na indeksu, s sušnimi dogodki.

Cilj uvedbe javno-zasebnega sistema zavarovanja, ki združuje odškodninske proizvode in proizvode, ki temeljijo na indeksu, za kmetijsko škodo, povezano s sušo, je:

1. zagotoviti pravičnejše in hitrejše kritje škode kmetom, kar bi moralo privesti do tega, da bi bili kmetje manj odvisni od javnih subvencij, manj dovzetni za gospodarske težave in njihov vpliv na duševno zdravje ter bolje pripravljeni na premagovanje ekstremnih dogodkov;
2. oblikovati finančni instrument za obvladovanje tveganja, ki vladi omogoča delo z letno načrtovanim proračunom (v primerjavi z nepredvidenimi, ad hoc stroški) in temelji na kombinaciji javnih sredstev, prispevkov zasebnega sektorja in plačil posameznih kmetov.

Sistem zavarovanja za izgube, povezane s sušo, ima dve pomembni značilnosti:

1. Sestavljen je iz novih produktov, ki temeljijo na indeksu in dopolnjujejo klasične produkte, ki temeljijo na odškodnini (pri katerih se upošteva dokazana izguba prometa ali proizvodnje). Produkti, ki temeljijo na indeksu, upoštevajo spremembe vremenskega kazalnika, kot je število (zaporednih) dni brez dežja ali količina padavin. Odškodnina se izplača, če število mokrih dni ali skupna količina padavin v vnaprej določenem obdobju ne presega odstotka desetletnega povprečja za navedeno obdobje, ne glede na škodo. Ti proizvodi, ki temeljijo na indeksu, na splošno omogočajo hitrejše izplačilo nadomestil, s čimer se prej sprosti gospodarski pritisk kmetov in zmanjšajo vplivi na duševno zdravje.
   
   
2. Gre za javno-zasebni sistem zavarovanja, v katerem si država deli stroške tveganja s kmeti v nasprotju z nadomestili za tveganje suše, ki jih financirajo izključno javni organi. Država financira 55 % stroškov zavarovalnih premij, da bi zmanjšala skupne stroške za davkoplačevalce in hkrati podprla kmete. Sistem subvencioniranja premij omogoča boljše upravljanje proračuna, tako za vlado kot za kmetijske strokovnjake, ki sklenejo zavarovanje, ki so manj odvisni od subvencij in bolje pripravljeni na premagovanje ekstremnih dogodkov.

Ta nova shema se je razvila z razširitvijo obstoječega sistema zavarovanja za točo in zmrzal na tveganja suše (in neurja), s čimer se je nadomestil stari ad hoc plačilni sistem iz nacionalnega sklada za nesreče v kmetijstvu za izgube, povezane s sušo.

V Avstriji je večina zavarovalnih produktov, povezanih s kmetijstvom, povezanih z avstrijskim združenjem za zavarovanje toče (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), ki je združenje več avstrijskih zavarovalnic, ki temelji na vzajemnosti, tj. zavarovalni poslovni obliki v neprofitni organizaciji. ÖHV upravlja zavarovalni sklad, za prodajo polic pa so odgovorne posamezne zavarovalnice. Od leta 1995 so bila v zavarovanje z več tveganji poleg toče uvedena nova tveganja; leta 2000 so bila prvič vključena tveganja suše za izbor pridelkov. V preteklosti je družba ÖHV ponujala le izdelke, ki temeljijo na odškodninah, kot je njen glavni izdelek, AGRAR Universal (Agricultural Universal), ki še vedno obstaja.

Danes so tveganja za sušo v kmetijstvu v Avstriji krita s klasičnim zavarovanjem, ki temelji na donosu ali odškodnini, AGRAR Universal, ki ga dopolnjuje produkt, ki temelji na indeksu, za dodatno nadomestilo.

• AGRAR Universal, ki temelji na odškodnini, zavaruje številne različne pridelke[1] pred dolgim seznamom tveganj, kot so toča, zmrzal, suša, snežni pritisk, nevihta in hudourniški dež. Zlasti za sušo zavarovanje krije dejanske izgube, ki jih povzroči suša, če donos na hektar ostane pod opredeljeno mejno vrednostjo donosa („Ertragsgrenze“). Zaradi zapletenosti ocenjevanja referenčnih donosov za primerjalno analizo izgub za travišča, sladkorno peso, vinograde in sadovnjake klasična zavarovanja AGRAR za primer suše za te poljščine niso na voljo.
• Prvo indeksno zavarovanje, tj. „indeks suše“, je bilo za travinje uvedeno leta 2015. V letih 2016 in 2017 je bilo to zavarovanje razširjeno na koruzo, ozimno pšenico in sladkorno peso. V prihodnosti se lahko dodajo drugi pridelki. Indeks suše upošteva dva najpomembnejša parametra za škodo zaradi suše: Pomanjkanje padavin in vročine. Nadomestilo se izplača, če količina padavin v obdobju, ki je pomembno za zadevni pridelovalni sistem, pade pod določen odstotek desetletne povprečne količine padavin; za toploto se doda dodatna kompenzacija za vsak dan, ki v istem obdobju presega 30 °C. Odstotek, ki ga izbere zavarovalec, določa premijo in plačano nadomestilo.

Vsi zavarovanci so upravičeni do 55-odstotne državne subvencije za zavarovanje pred nevarnostjo toče, zmrzali, suše, neviht in močnega ali dolgotrajnega dežja v sektorju rastlin[2].

[1] žita, krompir, buče za proizvodnjo semenskega olja, soja, sončnice, grah

[2] glej Österreichische Hagelversicherung

Nacionalni in regionalni organi

V skladu z avstrijskim zakonom o subvencijah za zavarovanje pred točo (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] mora zvezna vlada v primeru ekstremnih vremenskih razmer kmetijskemu sektorju ponuditi nadomestila in zavarovalne premije. Avstrijska vlada je leta 2016 svoj sistem ad hoc plačil za škodo, povezano s sušo, nadomestila z razširitvijo obstoječe javno-zasebne sheme zavarovanja za škodo zaradi toče in pozebe, ki združuje odškodninske produkte in produkte, ki temeljijo na indeksu, da bi vključevala tveganja, povezana s sušo. Ta pristop se financira iz sklada za naravne nesreče (Katastrophenfonds), ki se napaja iz letnih davkov na dohodek ter donosov kapitala in dobička podjetij. Porabe zvezne vlade za zavarovalniške subvencije (tj. 27,5 % zavarovalnih premij) dopolnjujejo subvencije deželne vlade.

Avstrijsko zavarovanje za točo (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV je združenje za vzajemno zavarovanje, ki je v lasti zavarovancev in ima nepridobitno poslovno obliko („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit“). Združenje ponuja in upravlja zavarovanja, posamezne povezane zavarovalnice pa prodajajo police. Sčasoma se je zavarovalni sistem ÖHV, ki temelji na odškodninah, razvil v mešani sistem, ki je vključeval tako odškodninske produkte kot produkte, ki temeljijo na indeksih.

Kmetje

V Avstriji je približno 155.000 kmetijskih gospodarstev (StatisticsAustria, 2022). Ti kmetje kupujejo (subvencionirane) zavarovalne premije, pri čemer je bilo leta 2016 približno 65 000 aktivnih zavarovalnih polic[2]. Zavarovalno kritje v vrtnarstvu je skoraj 100-odstotno; 70–75 % za sadje in poljščine; ter približno 30 % za travinje in živino (Sinabell idr., 2016).

[1] velja od leta 1955, vendar se je postopoma razširila, tako da poleg toče vključuje več tveganj

[2] Po mnenju Österreichische Hagelversicherung

Dejavniki uspeha vključujejo:

• Indeksirana zavarovalna komponenta: Avstrijski sistem zavarovanja za primer suše je inovativen, saj vključuje dva sistema, tj. zavarovanje na podlagi odškodnine ob upoštevanju izgub donosa in dopolnilno zavarovanje na podlagi indeksa ob upoštevanju dejavnikov fizičnega vremena za dodatno nadomestilo. Druga spojina v primerjavi s proizvodom, ki temelji na odškodnini, kmetom zagotavlja razmeroma enostaven in hiter način za pridobitev nadomestila za izgubo pridelka. Indeksirana zavarovalna nadomestila se lahko izplačajo samodejno, saj izračun plačila temelji na standardnih evidentiranih vremenskih podatkih namesto na zapletenih ocenah izgube donosa. Poleg preproste in pregledne ocene nadomestila in hitrosti plačila so nižje upravne stroške, manjše moralno tveganje in boljše duševno zdravje kmetov druge prednosti zavarovalnih produktov, ki temeljijo na indeksu, pred zavarovalnimi produkti, ki temeljijo na odškodninah (Linnerooth-Bayerin Hochrainer-Stigler, 2015).
• Subvencionirano zavarovanje: Dejstvo, da država krije približno polovico stroškov zavarovalne premije, spodbuja kmete, da se odločijo za zavarovanje za sušo. Kritje tveganja suše s subvencioniranjem zavarovanja pomeni, da so vladni izdatki skozi vse leto dosledni – v nasprotju z znatnimi ad hoc zneski, dodeljenimi v okviru kriznega upravljanja v nepredvidljivih sušnih obdobjih. Poleg tega je tveganje suše, ki ga je prej nosila samo vlada z izplačilom nadomestil, povezano s subvencioniranim sistemom zavarovanja, ki si ga delijo kmetijski strokovnjaki, kar zmanjšuje pritisk na javne finance in davkoplačevalce.  

Omejevalni dejavniki vključujejo naraščajoče stroške premij – za kmete – in premijskih subvencij – za državo – portfeljev z več tveganji in več pridelki v okviru podnebnih sprememb in naraščajočega tveganja. Kmetje se soočajo z zapletenim sklopom tveganj, ki jih ne povzročajo le vreme in podnebje, temveč tudi spremembe politike in trgi. Zlasti mali kmetje imajo lahko težave pri financiranju zavarovanja kljub (velikim) subvencijam. Nestanovitnost cen, potreba po dopolnitvi dohodka kmetij z vložki iz drugih virov, da se izpolnijo potrebe po financiranju, ali zagotavljanje nasledstva (tj. kdo bo še naprej vodil podjetje) so primeri vidikov, ki povečujejo pritisk na duševno zdravje kmetov. Poleg tega bi številni mali kmetje dali prednost rešitvam za obvladovanje tveganja, ki temeljijo na proizvodnji (npr. namakalna infrastruktura za obvladovanje tveganja suše), pred drugimi možnostmi, kot je zavarovanje (Palkain Hanger-Kopp, 2020). Kljub temu večina kmetov združuje ukrepe, ki temeljijo na proizvodnji, z zavarovalnimi produkti, vključno z zavarovalnim produktom, ki temelji na več nevarnostih in odškodninah (kot je „AGRAR Universal“), in indeksnim produktom, specifičnim za sušo – poleg diverzifikacije dohodka zunaj kmetij ali pogajanj o terminskih pogodbah in prodajni ceni (Palka in Hanger-Kopp, 2020). Da bi se odzvali na izzive podnebnih sprememb, je treba dodatno izboljšati znanje in spretnosti kmetov za obvladovanje tveganj, npr. z javno podporo, ki presega financiranje tveganja.

Potencialni stroški suše za kmetijstvo

Ocenjevanje stroškov in koristi subvencioniranega sistema zavarovanja za primer suše je zapleteno, ker je težko (i) predvideti pojav ekstremnih dogodkov in (ii) izmeriti vpliv teh dogodkov. Kljub temu družbi Hochrainer-Stigler in Hanger-Kopp (leta2017)predlagata oceno stroškov tveganja (za koruzo v Avstriji) in s tem gospodarske teže subvencije za zavarovanje za primer suše v srednjeročnem obdobju. Pri primerjavi sedanjih in prihodnjih verjetnosti sušnih dogodkov in s tem povezanih stroškov so izračunali, da bi letni stroški avstrijske države za financiranje 50 % premij za sušne indekse za koruzo (18 milijonov EUR leta 2050 v primerjavi z današnjimi 13 milijoni EUR) znašali približno polovico stroškov za nadomestilo letno spremenljivih izgub pridelka zaradi suše, tj. fiskalnega tveganja za državo (v okviru RCP 4.5).

Prednosti za vlado

Prednosti zavarovalnega sistema za državo vključujejo sposobnost dela z letno programljivim proračunom, ki ga je mogoče izravnati v proračunskem letu (v nasprotju z nepredvidenimi, ad hoc nadomestili). Sistem obvladovanja tveganj v kmetijstvu, ki temelji na predvidevanju in delitvi tveganj, omogoča tudi delitev tveganj z zasebnimi akterji.

 Koristi za kmete

Posledice kmetijskih izgub gospodarsko vplivajo na kmete in kmetijske skupnosti, lahko pa tudi močno vplivajo na njihovo duševno zdravje, saj povečujejo stres, tesnobo ter čustveno in psihološko stisko, kar lahko privede do depresije, posttravmatske stresne motnje in samomorilnih misli. Uvedba sistema dopolnilnega zavarovanja, ki temelji na indeksaciji nadomestil glede na meteorološke dejavnike, poenostavlja nadomestila in zmanjšuje morebitne učinke gospodarske negotovosti na duševno zdravje. Zaradi subvencij je zavarovanje tveganj za kmete cenovno dostopnejše in lahko kot tako privede do večjega deleža zaščitenih kmetov. Zavarovalna premija, ki jo je ustanovila neprofitna organizacija (ÖHV), ni zasnovana tako, da bi bila dobičkonosna, zato bi morala biti kmetom cenovno dostopnejša od zavarovalnega produkta na zasebnem trgu. Stopnje prodora zavarovalnih produktov na trg v Avstriji so visoke, pri čemer je zavarovalno kritje v vrtnarstvu skoraj 100-odstotno, med 70 in 75 % za sadje in orna zemljišča ter približno 30 % za travinje in živino (Sinabell idr., 2016). Več kot tri četrtine od 500 anketiranih avstrijskih kmetov je izrazilo podporo javno subvencioniranemu sistemu zavarovanja za primer suše v kombinaciji z nadomestili na podlagi odškodnine za velike nesreče ali ne (Palkain Hanger-Kopp, 2020). 

Sodelovanje avstrijske države pri financiranju zavarovanja za primer suše je bilo doseženo s spremembo zakona o subvencioniranju zavarovanja za primer toče (Hagelversicherungsförderungsgesetz) in zakona o skladu za naravne nesreče (Katastrophenfonds) leta 2016, da bi se ad hoc plačila iz sklada za primer katastrofe nadomestila z zavarovanimi tveganji za škodo zaradi suše (BMNT, 2017). Sklad temelji na zakonu o subvencioniranju zavarovanja za primer toče (Hagelversicherungsförderungsgesetz) iz leta 1955, ki je bil postopoma razširjen, tako da poleg tveganja toče vključuje tudi več drugih tveganj, vključno s sušo leta 2016.

Sistem podpira skupna kmetijska politika EU (SKP), ki vlade spodbuja k subvencioniranju obvladovanja tveganj v kmetijstvu.

V letih 2016 in 2017 so v parlamentu potekale razprave o odobritvi spremembe zakona o skladu za naravne nesreče in razširitvi zavarovalnega kritja za točo na druge ekstremne dogodke, kot je suša, da bi se ad hoc nadomestila s subvencioniranim javno-zasebnim sistemom zavarovanja za sušo.

Sistem zavarovanja še vedno obstaja in se nenehno razvija, vključno z razvojem zavarovanj indeksa suše za nove poljščine, npr. za travinje v letu 2023, za vinograde v letu 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Kmetijsko zavarovanje za sušo: Avstrija kot študija primera – informativni pregled, Mednarodni inštitut za uporabne sistemske analize, Laxenburg, Avstrija. Na voljo na https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf. 

Zakon o subvencioniranju zavarovanja za primer toče/Hagelversicherungsförderungsgesetz