Javno-zasebno partnerstvo za novo protipoplavno okrožje v Bilbau v Španiji

Bilbao leži v dolini Nerbioi, skozi katero teče reka Nerbioi, na katero vpliva plimovanje oceanov.

Poplave rek so že danes najpogostejša grožnja v dolini, ki jo povzročajo predvsem povečani odtoki zaradi sprememb pokrovnosti tal, povezanih z neustreznim gospodarjenjem z gozdovi, intenzivno vzrejo goveda in rekreacijskimi praksami, ter širjenje mest v Bilbau. Stroški metropolitanskega območja Bilbaa, povezani s poplavami rek, so bili ocenjeni na 5,5 milijona EUR za padavine enkrat na 10 let (T = 10), 241 milijonov EUR za padavine enkrat na 100 let (T = 100) in 444 milijonov EUR za padavine enkrat na 500 let (T = 500) (nižji razpon ocen).

Bilbao je mesto z uspešnim gospodarstvom in rastočim storitvenim sektorjem. Mesto se sooča z velikim povpraševanjem po novih stanovanjskih enotah in s tem povezani infrastrukturi. Leži v dolini, Bilbao ima malo prostora za širitev in rešitve je treba najti v sedanjem grajenem okolju. Zorrotzaurre je predhodno opuščen industrijski polotok, ki se nahaja v Bilbao Ría, skupnem izlivu ali rekah Nerbioi e Ibaizábal, na katerih bregovih leži mesto Bilbao. Zato predstavlja zanimivo priložnost za prenovo mest, pod pogojem, da je zavarovana pred sedanjimi in prihodnjimi podnebnimi tveganji.

Na podlagi prejšnjih regionalnih podnebnih projekcij je ekonomska ocena vplivov podnebnih sprememb na mesto pokazala, da se lahko pričakovani stroški škode zaradi povečane poplavne ogroženosti metropolitanskega območja Bilbaa znatno povečajo v primerjavi s sedanjimi ocenami, navedenimi zgoraj.

V oceni podnebne ranljivosti, vključeni v prilagoditveni načrt za Bilbao (2019), je poudarjeno, da je poplavna ogroženost mesta posledica skupnega učinka treh nevarnosti, ki jih povzročajo podnebne spremembe: dvig morske gladine, poplavljanje rek in pluvialne poplave:

• Dvig morske gladine lahko povzroči višje vodne gladine v Biskajskem zalivu in posledično ob obali Bilbao Ría, ki teče skozi mesto, s pričakovanim povečanjem od 0,45 m (pod RCP4.5) do 0,65 m (pod RCP 8.5) do konca stoletja.
• Poplave rek v Rii lahko do konca stoletja spremenijo trenutne dogodke T100 (100-letna stopnja povratka) v dogodke T10.
• To še dodatno zaostruje 21-odstotno pričakovano povečanje padavin do sredine stoletja in 15-odstotno do konca stoletja po scenariju RCP8.5.

Zaradi svojega položaja in konformacije je Zorrotzaure zelo izpostavljen tem drevesnim nevarnostim. Oktobra 2018 pa je odprtje kanala Deusto in preoblikovanje polotoka v otok znatno zmanjšalo poplavno ogroženost tega dela mesta in drugih obalnih mestnih območij vzdolž Rie.

Cilj projekta prenove je spremeniti Zorrotzaurre iz večinoma opuščenega in onesnaženega industrijskega območja v stanovanjsko območje in živahen prostor za prebivalce in obiskovalce Bilbaa. V razvojnem načrtu je predvidena gradnja 5 473 novih stanovanj in 202 129 kvadratnih metrov gradbenih površin za gospodarsko dejavnost (25 % skupne površine).

To med drugim zahteva ustrezno zaščito pred povečanim tveganjem poplav, ki jih povzročajo podnebne spremembe. Cilji v zvezi s poplavami so bili opredeljeni kot:

• obstoječe hiše v Zorrotzaurreju bi morale biti dobro zaščitene pred padavinami T100 (tj. poplavami, katerih obseg je zgodovinsko zabeležen vsakih 100 let).
• Nove stavbe/stanovanja morajo vzdržati dogodke T500 (še manj pogoste, bolj katastrofalne dogodke, ki se ponavljajo vsakih 500 let).
• Ti cilji so skladni z osrednjim načrtom za urbanistično načrtovanje v Bilbau, osrednjim načrtom za Zorrotzaurre in prilagoditvenim načrtom iz Bilbaa (za več podrobnosti glej oddelek Pravni vidiki v nadaljevanju).

Da bi ustvarili uravnotežen urbani razvoj območja Zorrotzaurre, je 50 % novih stanovanjskih enot dodeljenih socialnim stanovanjem in ločeno prodanih v okviru zaščitenega tržnega sistema. Načrt predvideva novo sosesko, ki je dobro povezana s preostalim delom mesta, opremljena s cenovno dostopnimi stanovanji in območji za okolju prijazne gospodarske dejavnosti. Dve tretjini območja Zorrotzaurre sta rezervirani za javno uporabo, vključno z odprtimi zelenimi površinami, ki jih lahko uživajo lokalna skupnost in obiskovalci, ter javnimi objekti za izobraževalno, zdravstveno, športno in kulturno uporabo. Namen te kombinacije stanovanjskih (stanovanjskih), javnih in gospodarskih dejavnosti je zmanjšati potrebe prebivalcev otoka po mobilnosti ter spodbuditi prostor za umetniške in ustvarjalne inovacije. Zato si Zorrotzaurre prizadeva, da bi zrasel v „ustvarjalni otok“. Za zaščito novega stanovanjskega okrožja Zorrotzaurre pred poplavami se izvaja več ukrepov:

• Odpiranje kanala Deusto med celino in polotokom Zorrotzaurre (oktober 2018). Odprtje kanala zmanjšuje poplavni potencial z ustvarjanjem večje vodne kapacitete in s tem zniževanje višine vodne površine. Študije kažejo, da odprtje kanala močno zmanjša tveganje poplav v Zorrotzaurreju in drugih mestnih območjih (npr. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra in Campo Volantín), vključno z zgodovinskim središčem Bilbaa višje v toku. S tem prilagoditvenim ukrepom je mogoče doseči zmanjšanje poplavne ravni za 1 do 0,5 metra. Podobno je raziskovalni center za podnebne spremembe BC3 izvedel študijo, v kateri je ugotovil, da bi odprtje kanala povzročilo znatno zmanjšanje pričakovane gospodarske škode zaradi poplav v Bilbau (Martinez-Juarez, 2020). Odprtje kanala spremeni polotok v otok, ki je s kopnim povezan z novimi mostovi.
• Nadmorska višina tal. V prvi fazi projekta je bila površina na vzhodu in zahodu polotoka/otoka Zorrotzaurre povišana za 1,5 metra, tako da se lahko nove stavbe zgradijo na višji ravni. To bi moralo zaščititi nove stavbe pred T = 500 padavinami.
• Gradnja protipoplavnega zidu (začela se je avgusta 2023). Za zaščito 47 obstoječih stavb (vključno s 352 stanovanji) na polotoku, ki se večinoma nahajajo ob reki, je v gradnji 1 meter visoka protipoplavna pregrada. Ta pregrada bi morala zagotoviti, da so obstoječe stavbe zaščitene pred poplavami zaradi padavin T = 100.
• Zeleni, odprti prostori. 7,5 km dolg rečni breg bo večinoma (95 %) postal 20 metrov širok javni prostor za pešce in kolesarje, delno na sedanji ravni in delno na povišani ravni. Del tega območja se lahko uporablja kot prelivno območje za reko. Zeleni odprti prostori so skoncentrirani na obeh robovih otoka. Na strani kanala so glavne pešpoti na obeh bregovih kanala, pa tudi linearni park 40.000 kvadratnih metrov v osrednjem delu otoka. Vrtovi Botica Vieja na nasprotni strani kanala bodo razširjeni in povečani ter z novimi mostovi povezani z odprtimi prostori na otoku Zorrotzaurre. Omrežje dopolnjujejo „zeleni prsti“ na več kot 5 000 kvadratnih metrih, ki se raztezajo po otoku od kanala do poti na bregu reke.
• Zagotavljanje rezervoarjev za meteorno vodo. Poleg zgoraj navedenih ukrepov se je oktobra 2022 začela gradnja treh rezervoarjev za meteorno vodo za shranjevanje odvečne vode, enega v San Ignaciu (620 kubičnih metrov) in dveh v Riberi de Duesto (vsak po 2,100 kubičnih metrov) (dve soseski na drugi strani kanala).

Za usmerjanje procesa izvajanja tega kompleksnega projekta so bile ustanovljene posebne institucije upravljanja. Zasebni lastniki zemljišč občine Zorrotzaurre sodelujejo z javnimi organi v „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, upravni komisiji občine Zorrotzaurre.

Partnerstvo je začel zasebni sektor, zaradi pomembnosti projekta in obsega zemljišč v lasti javnih organov (pristanišče, mesto in pokrajina) pa se je javni sektor pridružil „Comisión Gestora“.

Poleg te komisije je bila za razvoj prve faze projekta ustanovljena tudiorganizacija Junta de Concertación,opredeljena v baskovskem zakonu o urbanizmu.

Obe organizaciji (Comisión Gestora in Junta de Concertación) sta nepridobitni, saj je končni cilj uravnotežiti stroške z naložbami lastnikov.

Glavni deležniki projekta prenove so lastniki zemljišč Zorrotzaurre. So aktivni del javno-zasebnega partnerstva „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ (glej rešitve). Sedanji člani te komisije za upravljanje imajo v lasti 65 % zemljišča v Zorrotzaurreju. To so: regionalna baskovska vlada (prek oddelka za prostorsko načrtovanje, stanovanja in promet ter podjetja Visesa v javni lasti), mestni svet Bilbaa, pristaniški organ Bilbaa ter zasebna subjekta „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.“ in „Vicinay Cadenas S.A.“. „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ nadzoruje sanacijski načrt podjetja Zorrotzaurre (v nadaljnjem besedilu: glavni načrt Zorrotzaurre).

Prebivalci Zorrotzaurre so izključeni iz članstva, saj ne bi smeli plačati nobenih stroškov projekta. Vendar so skupaj s sosedskim združenjem sodelovali pri oblikovanju in razvoju načrtov z različnimi interakcijami z vodji projektov. Med rezultati teh razprav je bil vzpostavljen program „Družbe za obnovo občin“ ali Surbisa z namenskim proračunom (50 % so prispevali razvijalci splošnega projekta, 50 % pa občina) za podporo in pomoč obstoječim lastnikom in najemnikom pri obnovi njihovih stavb, s posebnim poudarkom na izboljšanju dostopnosti in varčevanju z energijo. Surbisa je občinsko podjetje, ki je v 100-odstotni lasti mesta.

Poleg tega je imel načrt prenove dve obdobji javnega posvetovanja, v katerih je bilo prejetih 38 oziroma 10 zahtevkov državljanov Bilbaa. Na podlagi trditev so bile v prvotni pristop k načrtovanju vnesene številne spremembe, od katerih so bile nekatere manjše, druge pa bolj temeljne. Na primer, nekdanja industrijska stavba, znana kot „Papelera“, ki se nahaja na bregu reke Deusto, je ostala v veljavi, saj so državljani izrecno želeli ohraniti to zgodovinsko stavbo, ki je zdaj preurejena v univerzo.

Prenova Zorrotzaurreja je počasen in zapleten projekt, na katerega je vplivala tudi splošna gospodarska kriza v obdobju 2007–2008. Zato je bilo odločeno, da se namesto izvedbe celotnega projekta naenkrat načrt za polotok/otok razdeli na dve območji, nato pa sta bila ta prostorska načrta nadalje razdeljena na večfazni razvoj. Zapletenost projekta in zamudo pri njegovi izvedbi predstavlja več dejavnikov:

• Veliko število vključenih deležnikov, vključno z občino, lastniki zemljišč in prebivalci.
• Onesnaževanje tal: zaradi prejšnjih industrijskih dejavnosti so tla na nekaterih območjih onesnažena in jih je treba pred začetkom gradbenih del dekontaminirati. Obnova tal za dve tretjini območja (korespondent prve razvojne enote) je bila končana leta 2021. Reklamacijo plačujejo podjetja, ki so jo povzročila, ali sedanji lastniki zemljišč, če prvi ne obstajajo več.
• Premikanje industrije: načrt vključuje tudi rušenje več stavb in selitev 30 podjetij na druge lokacije zunaj Zorrotzaurreja. V ta namen sta bila oblikovana poseben načrt in podprojekt, t. i. „projekt ponovne dodelitve“, ki je vključeval tudi zbiranje sredstev v okviru „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ za plačilo odškodnine vpletenim stranem. Nadomestilo in dovolj časa za pripravo na premestitev sta pomenila, da se je na koncu z zadevnimi stranmi pojavilo zelo malo težav.

Po drugi strani pa je ena največjih prednosti projekta naložbeni nosilec, ki je bil sklenjen: veliko število lastnikov zemljišč vseh velikosti, zbranih v javno-zasebnem partnerstvu („Comisión Gestora de Zorrotzaurre“). Partnerstvo vključuje koordinacijski odbor in upravni odbor, ki nadzoruje izvajanje del ter olajšuje usklajevanje in delovanje projekta.

 

 

Končni stroški odprtja Deusta so znašali približno 21 milijonov EUR, kar je skoraj dvakrat več od prvotne ocene (12,1 EUR). Mestni svet prevzame to porabo, saj so dosegli dogovor z baskovsko vlado, da bo Baskovska država financirala stroške enega od novih mostov. Občina bo plačala tudi za protipoplavno pregrado (1,68 milijona EUR) in rezervoarje za meteorno vodo (s proračunom v višini 5,7 milijona EUR), kot je bilo dogovorjeno med občino in „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“. Stroške za nadmorsko višino ter javne in zelene površine (ter druge stroške prenove) krije „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, tj. javno-zasebno partnerstvo, ki je bilo vzpostavljeno za prenovo območja Zorrotzaurre. Člani Komisije plačajo vse stroške projekta in finančno prispevajo glede na delež zemljišč, ki jih imajo v lasti (51 % javnih, 49 % zasebnih).

V skladu s študijo BC3 o stroških in koristih odprtja kanala Deusto je bilo ocenjeno, da lahko celovite rešitve za zaščito pred poplavami: (i) odpravi stroške škode, povezane s T = 10 padavin; in (ii) zmanjšati stroške škode za dogodka T = 100 in T = 500 za približno 67 % oziroma 30 %. Poleg neposrednih koristi v smislu manjše izpostavljenosti poplavam prekvalificiranje otoka prinaša tudi dodatne koristi v smislu zmanjšanja pritiska na povpraševanje po stanovanjih, zmanjšanja prometnih zastojev ter povečanja zelenih površin in kulturnih prostorov, ki so na voljo v Bilbau.

Pravna podlaga za izvajanje prilagoditvenih ukrepov v občini Zorrotzaurre sta osrednji načrt za urbanistično načrtovanje v Bilbau (odobren leta 1995 in revidiran leta 2016) in osrednji načrt za občino Zorrotzaurre (pripravljen leta 2004 in revidiran leta 2007). Prvi dokument je zagotovil pravno podlago za spremembo rabe zemljišča Zorrotzaurre iz industrijske v stanovanjsko. Drugi dokument opredeljuje zasnovo prenove okrožja. Zasnoval ga je prestižni arhitekt Zaha Hadid, leta 2012 pa ga je uradno odobril mestni svet Bilbaa.

„Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ ima vodilno vlogo pri napredovanju dela in doseganju ciljev načrta ter reševanju težav, ki se lahko pojavijo med izvajanjem. Izvršilne odločitve sprejemajo člani upravnega odbora organizacije, ki so najvišji predstavniki lastnikov nepremičnin. Usklajevalni odbor pa je odgovoren za vsakodnevno delovanje in redno poroča upravnemu odboru.

Ciljiprilagajanja iz „glavnega načrta Zorrotzaurre“ so podprti z nacionalnimi in regionalnimi prilagoditvenimi strategijami. Špansko ministrstvo za okolje je izdalo „španskostrategijo za podnebne spremembe in čisto energijo“ 2007, v kateri je predstavilo svoje načrte do leta 2020. Baskija je sledila in leta 2015 sprejela „Baskijskostrategijo o podnebnih spremembah do leta 2050“. Čeprav posledice slednjega za baskovske občine še niso vidne, obe strategiji zagotavljata spodbudo, da se na lokalni ravni stori več za preprečevanje vplivov podnebnih sprememb.

Leta 2019 je bil izdan prilagoditveni načrt za mesto Bilbao. V tem načrtu so predstavljene kratkoročne in srednjeročne smernice za ukrepanje, da se zagotovi celovit odziv na podnebno ranljivost mesta, pri čemer se upoštevajo smernice španske nacionalne strategije Baskije za prilagajanje podnebnim spremembam iz leta 2014 in njene strategije za podnebne spremembe do leta 2050. Obnova območja Zorrotzaurre, kot je opisana v strategiji trajnostnega urbanega razvoja mesta Bilbao, je eden od gradnikov načrta in glavna usmeritev ukrepov za obvladovanje poplavne ogroženosti. 

Dela so se začela leta 2016 z gradnjo mostu Frank Gehry čez kanal, ki je bil odprt leta 2018. Dekontaminacija tal večjega stanovanjskega odseka je zaključena. Več delov projekta je trenutno v fazi gradnje, popolna urbana prenova otoka pa naj bi trajala več kot 30 let.

Precej časa je potrebnega tudi za vzpostavitev organov upravljanja, pristojnih za izvajanje projekta (Juntas de Concertación). Medtem ko so se ukrepi za severni in južni del otoka začeli izvajati leta 2013, se pričakuje, da bo ukrep za osrednji del otoka vzpostavljen deset let pozneje, tj. novembra 2023.

Zasebno-javno partnerstvo in Comisión Gestora de Zorrotzaurre se bosta ohranila ves čas trajanja projekta.

Ukrepi za zaščito pred poplavami naj bi trajali do konca življenjske dobe stavb. Celoten načrt prenove območja naj bi trajal nedoločen čas.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Razvoj pametnega mesta v Zorrotzaurreju, Bilbao, analiza primera

Načrt Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre