Javno-zasebna partnerstva za prilagajanje in vzdrževanje infrastrukture in storitev

Trenutno je obseg, v katerem so deležniki vključeni v pogodbena javno-zasebna partnerstva, premalo proučen vidik uspešnega dokončanja teh projektov (Nederhandin Klijn, 2019). Na splošno je treba razlikovati med vlogo zainteresiranih strani v samem projektu (npr. razvoj infrastrukture) in njihovo vlogo pri vzpostavljanju javno-zasebnega partnerstva. Med deležniki so tisti, ki so formalni člani javno-zasebnega partnerstva in neposredno nadzorujejo vire, ter tisti, na katere projekt neposredno vpliva in imajo interes za njegov uspeh, čeprav so „zunanji“ (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Nekatere ugotovitve študije kažejo, da javno-zasebno partnerstvo otežuje upravljanje okolja deležnikov zaradi vključenosti več razmerij v strukturo javnega naročanja javno-zasebnega partnerstva. To lahko povzroči morebitno navzkrižje interesov ali različna pričakovanja zainteresiranih strani, vključenih v projekte javno-zasebnih partnerstev. Zaradi slabega upravljanja odnosov z deležniki je bil eden od glavnih razlogov za neuspeh projektov javno-zasebnih partnerstev na svetovni ravni (Jayasuriya idr., 2020). Čeprav se je pritoževalo nad pomanjkanjem študij o upravljanju deležnikov v javno-zasebnih partnerstvih, so ključni vidiki preprečevanja konfliktov v projektih javno-zasebnih partnerstev že znani. Primeri so izvajanje obsežnih posvetovanj, dogovarjanje o dogovorjenih ciljih in njihovo jasno določanje ter opredelitev vlog in odgovornosti javnih in zasebnih akterjev.Ključni elementi uspešnega upravljanja deležnikov so povzeti v orodju za upravljanje pogodb o javno-zasebnih partnerstvih globalnega infrastrukturnega vozlišča in Svetovne banke (poglavje3). Orodje vključuje smernice za upravljanje odnosov z zasebnim podjetjem javno-zasebnega partnerstva, drugimi zasebnimi deležniki, končnimi uporabniki, podjetji in skupnostjo ter vladnimi agencijami.

Javno-zasebna partnerstva ponujajo možnosti za zagotavljanje javne infrastrukture in storitev za učinkovito prilagajanje podnebnim spremembam. Njihov uspeh je odvisen od več ključnih dejavnikov.

• Jasno opredeljen obseg projekta, cilji in rezultati zagotavljajo trdne temelje.
• Za izvajanje uspešnih projektov javno-zasebnih partnerstev so potrebne precejšnje upravne zmogljivosti. To je mogoče zagotoviti le z ustreznimi institucionalnimi in pravnimi okviri ter dolgotrajnimi izkušnjami pri izvajanju projektov javno-zasebnih partnerstev. Poleg tega so za uspeh javno-zasebnih partnerstev ključni učinkoviti okviri upravljanja z jasnimi vlogami, odgovornostmi in postopki odločanja.
• Učinkovita porazdelitev tveganja, pri kateri so tveganja pravično porazdeljena med javnim in zasebnim sektorjem, je ključnega pomena za izvedljivost projekta. To je lahko tudi izziv, saj se lahko tveganje sčasoma spremeni zaradi podnebnih sprememb.
• Spodbujanje močnih sodelovalnih odnosov med partnerji je bistveno za uspešno izvajanje projekta, pa tudi za enotno nastopanje prizadetih deležnikov.
• Trdne finančne strukture, vključno z ustreznimi strategijami za obvladovanje tveganja, so bistvenega pomena za privabljanje zasebnih naložb.
• Uporaba postopkov spremljanja, poročanja in vrednotenja lahko omogoči spremljanje učinkovitosti ukrepov in prilagoditev tekočih projektov ter pridobivanje izkušenj za prihodnje projekte. Upravljanje uspešnosti zasebnega partnerja v projektu javno-zasebnega partnerstva je še posebej pomembno: zagotoviti bi bilo treba dodelitev ustreznih virov in jasno opredelitev ključnih kazalnikov uspešnosti. Podrobne smernice o spremljanju smotrnosti so na voljo v orodju za upravljanje pogodb javno-zasebnega partnerstva globalnega infrastrukturnega vozlišča in Svetovne banke (poglavje3).

Izzivi, povezani z javno-zasebnimi partnerstvi, so politična nestabilnost, gospodarska recesija in zapleteni regulativni postopki, ki lahko znatno vplivajo na izvajanje projektov (npr. časovni okviri, stroški). Nezadostno razumevanje pravil in značilnosti javnega sektorja s strani zasebnih vlagateljev in obratno lahko ovira razvoj in izvajanje projektov. Poleg tega lahko negativno dojemanje zainteresiranih strani/javnosti in odpor do privatizacije ustvarita ovire.

Tradicionalne projekte je mogoče razdeliti na sklope, da se privabi več ponudnikov. Za projekte javno-zasebnih partnerstev je potrebna najmanjša velikost, da se upravičijo stroški javnega naročanja in omogoči ekonomija obsega, ki je potrebna za večjo učinkovitost delovanja in vzdrževanja. Vendar lahko zelo velik obseg potencialnih projektov včasih zmanjša raven konkurence, saj ima na splošno malo podjetij finančna sredstva, s katerimi lahko predložijo ponudbe. Pri naročilih zelo visoke vrednosti lahko le majhno število gospodarskih subjektov, morda le eden, ponudi vse zahtevane proizvode ali storitve. To bi lahko javnega naročnika postavilo v položaj odvisnosti (Evropskoračunsko sodišče, 2018).

Za premagovanje teh izzivov so nujno potrebni skrbno načrtovanje, učinkovito obvladovanje tveganj in močno sodelovanje deležnikov. Z obravnavanjem teh dejavnikov lahko vlade in zasebni partnerji povečajo verjetnost uspešnih projektov prilagajanja javno-zasebnih partnerstev, ki zagotavljajo stroškovno učinkovitost in boljše javne storitve.

Javno-zasebna partnerstva lahko ponudijo dvojni pristop h kateremu koli projektu prilagajanja. Po eni strani pospešujejo izvajanje projektov s spodbujanjem učinkovitosti in kapitala zasebnega sektorja. Po drugi strani pa lahko javno-zasebna partnerstva uvedejo inovativne rešitve in potencialno izboljšajo kakovost storitev. Javno-zasebna partnerstva omogočajo financiranje projektov, ki sicer zaradi omejitev v javnih proračunih ne bi bili izvedljivi.

Vendar pa te prednosti prinašajo stroške. Stroški projektov ali vzdrževanja pogosto presegajo tradicionalne modele javnega sektorja zaradi stopenj dobička zasebnega sektorja. Zapletenost pogajanj o pogodbah in dolgoročne finančne obveznosti za vlade so velike pomanjkljivosti. Poleg tega lahko prenos nekaterih tveganj na zasebni sektor povzroči nepredvidene izzive in spore med javnimi in zasebnimi partnerji.

EU javno-zasebna partnerstva ureja z direktivami, s katerimi se izvajajo in razširjajo načela in svoboščine, določene v pogodbah EU. Namen teh direktiv je zagotoviti, da bodo postopki za oddajo javnih naročil pregledni in odprti za vse dobavitelje po vsej EU. Zato lahko ti dobavitelji svoje storitve in proizvode ponujajo javnim organom na celotnem enotnem trgu EU.

Marca 2014 je EU na področju javnega naročanja sprejela dve direktivi EU, ki sta pomembni za javno-zasebna partnerstva: zlasti javna naročila in koncesije. Direktiva o javnem naročanju (2014/24/EU)in direktiva o koncesijah (2014/23/EU)odražata željo EU po natančnejši ureditvi koncesij (Evropskainvesticijska banka, 2016). Obe direktivi je treba prenesti v nacionalno zakonodajo. Dejansko izvajanje javno-zasebnih partnerstev omejujejo tudi nacionalni ali podnacionalni pravni okviri. Z njimi se lahko določijo posebna pravila za pogodbe, omejitve področja uporabe in različne vrste razmerij med javnim in zasebnim sektorjem.

Časovni okvir za vzpostavitev javno-zasebnega partnerstva se lahko zelo razlikuje, odvisno od več dejavnikov:

• Kompleksnost projekta: Večji in kompleksnejši projekti seveda potrebujejo več časa za pogajanja in izvedbo.
• Zakonodajno okolje: Jasen in učinkovit regulativni okvir lahko pospeši postopek.
• Postopki javnega naročanja: zapletenost postopkov javnega naročanja lahko vpliva na časovne okvire.
• Pogajalske sposobnosti: učinkovita pogajanja med javnimi in zasebnimi partnerji lahko pospešijo proces.
• Gospodarski pogoji: gospodarski dejavniki lahko vplivajo na razpoložljivost zasebnega financiranja in izvedljivost projektov.

Na splošno lahko vzpostavitev javno-zasebnega partnerstva traja približno od dveh do petih let ali celo dlje.

Standardi kupne moči so običajno dolgoročni sporazumi. Glede na vrsto projekta, ki ga ureja javno-zasebno partnerstvo, je življenjska doba od 20 do 30 let, vendar je lahko daljša ali krajša, odvisno od posameznega projekta. Javno-zasebna partnerstva ne zajemajo le faze izgradnje infrastrukture a. Zajema tudi njegovo delovanje in vzdrževanje, s katerima dosega ekonomski donos z uporabninami ali vladnimi plačili.