Javno-zasebna partnerstva za prilagajanje in vzdrževanje infrastrukture in storitev

Podnebne spremembe predstavljajo vse večje izzive za infrastrukturo. Vplival bo na vse vrste infrastrukture, vključno z energijo, prometom in vodo. Primeri vključujejo nasipe, ki morda ne prenesejo naraščajočih vodostajev; pristanišča, ki bi lahko bila poplavljena, ceste in železnice, ki morda niso več dostopne, prevozne storitve, ki bi lahko bile prerazporejene. To se zgodi zaradi počasnega nastopa dogodkov in nenadnih ekstremnih dogodkov ter lahko povzroči višje stroške. Glede na analizo OECD, Svetovne banke in OZN za okolje (Infrastruktura za prihodnost, odporno na podnebne spremembe, 2024) bodo do leta 2030 potrebne letne naložbe v infrastrukturo v višini 6,9 bilijona USD (približno 6,6 bilijona EUR), da se zagotovi skladnost naložb v infrastrukturo s cilji trajnostnega razvoja in Pariškim sporazumom.

Ker je javno financiranje prilagajanja podnebnim spremembam omejeno, so zasebne naložbe in strokovno znanje, vključno s financiranjem prek modelov javno-zasebnih partnerstev, ključnega pomena pri prilagajanju infrastrukture podnebnim spremembam. Vlade lahko sklenejo tudi pogodbe z zasebnimi podjetji za zagotavljanje nekaterih javnih storitev, da bi dolgoročno ohranile infrastrukturo, odporno na podnebne spremembe. Poleg tega lahko zasebni vlagatelji podpirajo sonaravne rešitve, katerih financiranje ovira njihovo široko izvajanje.

Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) opredeljuje javno-zasebna partnerstva kot „dolgoročne pogodbene dogovore med vlado in zasebnim partnerjem, s katerimi slednji opravlja in financira javne storitve z uporabo kapitalskega sredstva, pri čemer si deli s tem povezana tveganja“.

Glavna razlika med javno-zasebnimi partnerstvi in tradicionalnimi modeli financiranja je delitev tveganja med javnim in zasebnim partnerjem. Načeloma bi bilo treba tveganja v projektu javno-zasebnega partnerstva dodeliti stranki, ki je najprimernejša za njihovo obvladovanje, da se doseže optimalno ravnovesje med prenosom tveganja in nadomestilom za stranko, ki nosi tveganje. Zasebni partner je pogosto odgovoren za tveganja, povezana z zasnovo, gradnjo, financiranjem, delovanjem in vzdrževanjem infrastrukture, javni partner pa običajno prevzame regulativna in politična tveganja. Javno-zasebno partnerstvo običajno vključuje tudi pridobivanje prihodkov od davkoplačevalcev in/ali uporabnikov za dobiček med trajanjem pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu.

Javno-zasebna partnerstva so ključna vstopna točka za mobilizacijo financiranja zasebnega sektorja za premostitev finančne vrzeli pri prilagoditvenih ukrepih. Odporne morajo biti na podnebne spremembe in si prizadevati za krepitev odpornosti skupnosti, ki jim služijo. Sodelovanje zasebnega sektorja lahko poleg naložbenih zmogljivosti in financiranja vodi tudi do inovativnega razmišljanja in novega strokovnega znanja.

Vendar so lahko javno-zasebna partnerstva za prilagajanje podnebnim spremembam izziv zaradi zelo negotovih prihodnjih razmer. To lahko ovira vzpostavitev sheme kupne moči, saj je za privabljanje naložb in financiranja potrebna določena stopnja predvidljivosti. Javno-zasebna partnerstva med podjetji in lokalnimi upravami se lahko razkrijejo kot del družbene odgovornosti podjetij, da se sprejmejo skupni ukrepi za prilagajanje mest podnebnim spremembam. Uspešni primeri so bili predstavljeni v okviru projekta LIFE CITYAdaP3, katerega cilj je bil vključiti zasebni sektor EU v financiranje prilagajanja mest. Center za vire javno-zasebnega partnerstva Svetovne banke zagotavlja popis virov za oblikovanje in izvajanje javno-zasebnih partnerstev, odpornih na podnebne spremembe.

Trenutno je obseg, v katerem so deležniki vključeni v pogodbena javno-zasebna partnerstva, premalo preučen vidik uspešnega zaključka teh projektov (Nederhand in Klijn, 2019). Na splošno je treba razlikovati med vlogo zainteresiranih strani v samem projektu (npr. razvoj infrastrukture) in njihovo vlogo pri vzpostavitvi javno-zasebnega partnerstva. Med deležniki so tisti, ki so formalni člani javno-zasebnega partnerstva in neposredno nadzorujejo vire, ter tisti, ki jih projekt, čeprav so „zunanji“, neposredno zadeva in imajo interes za njegov uspeh (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Nekatere ugotovitve študije kažejo, da je zaradi javno-zasebnega partnerstva upravljanje okolja deležnikov bolj zapleteno, saj je v strukturo javnega naročanja javno-zasebnih partnerstev vključenih več razmerij. To lahko ustvari morebitne nasprotujoče si interese ali različna pričakovanja deležnikov, vključenih v projekte javno-zasebnih partnerstev. Slabo upravljanje odnosov z deležniki je bilo eden glavnih razlogov za neuspeh projektov javno-zasebnih partnerstev v svetovnem okviru (Jayasuriya idr., 2020). Čeprav se je pritoževalo zaradi pomanjkanja študij o upravljanju deležnikov v javno-zasebnih partnerstvih, so ključni vidiki za preprečevanje konfliktov v projektih javno-zasebnih partnerstev že znani. Primeri so obsežno posvetovanje, dogovor o dogovorjenih ciljih in njihova jasna določitev ter opredelitev vlog in odgovornosti javnih in zasebnih akterjev. Ključni elementi uspešnega upravljanja deležnikov so povzeti v orodju za upravljanje pogodb o javno-zasebnih partnerstvih Globalnega vozlišča za infrastrukturo in Svetovne banke (poglavje 3). Orodje vključuje smernice za upravljanje odnosov z zasebnim podjetjem javno-zasebnega partnerstva, drugimi zasebnimi deležniki, končnimi uporabniki, podjetji in skupnostjo ter vladnimi agencijami.

Javno-zasebna partnerstva ponujajo možnosti za zagotavljanje javne infrastrukture in storitev za učinkovito prilagajanje podnebnim spremembam. Njihov uspeh je odvisen od več ključnih dejavnikov.

• Jasno opredeljen obseg projekta, cilji in rezultati zagotavljajo trdne temelje.
• Za izvajanje uspešnih projektov javno-zasebnih partnerstev so potrebne precejšnje upravne zmogljivosti. To je mogoče zagotoviti le z ustreznimi institucionalnimi in pravnimi okviri ter dolgotrajnimi izkušnjami pri izvajanju projektov javno-zasebnih partnerstev. Poleg tega so za uspeh javno-zasebnih partnerstev ključni učinkoviti okviri upravljanja z jasnimi vlogami, odgovornostmi in postopki odločanja.
• Učinkovita porazdelitev tveganja, pri kateri so tveganja pravično porazdeljena med javnim in zasebnim sektorjem, je ključna za izvedljivost projektov. To je lahko tudi izziv, saj se lahko tveganje sčasoma spremeni zaradi podnebnih sprememb.
• Spodbujanje tesnih odnosov sodelovanja med partnerji je bistveno za uspešno izvajanje projektov in enotno nastopanje s prizadetimi deležniki.
• Trdne finančne strukture, vključno z ustreznimi strategijami za obvladovanje tveganj, so bistvenega pomena za privabljanje zasebnih naložb.
• Z uporabo postopkov za minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti je mogoče spremljati učinkovitost ukrepov in prilagoditi tekoče projekte ter pridobiti izkušnje za prihodnje projekte. Upravljanje uspešnosti zasebnega partnerja v projektu javno-zasebnega partnerstva je zlasti pomembno: zagotoviti bi bilo treba dodelitev ustreznih sredstev in jasno opredelitev ključnih kazalnikov uspešnosti. Podrobne smernice o spremljanju smotrnosti so na voljo v orodju za upravljanje pogodb o javno-zasebnih partnerstvih Globalnega infrastrukturnega vozlišča in Svetovne banke (poglavje 3).

Izzivi, povezani z javno-zasebnimi partnerstvi, so politična nestabilnost, upad gospodarske rasti in zapleteni regulativni postopki, ki lahko znatno vplivajo na izvajanje projektov (npr. časovni okviri, stroški). Nezadostno razumevanje pravil in značilnosti javnega sektorja s strani zasebnih vlagateljev in obratno lahko ovira razvoj in izvajanje projektov. Poleg tega lahko negativno dojemanje deležnikov/javnosti in odpor do privatizacije ustvarjata ovire.

Tradicionalni projekti se lahko razdelijo na sklope, da se privabi več ponudnikov. Projekti javno-zasebnih partnerstev zahtevajo najmanjšo velikost, da se upravičijo stroški javnega naročanja in olajša ekonomija obsega, ki je potrebna za večjo učinkovitost delovanja in vzdrževanja. Vendar lahko zelo velik obseg potencialnih projektov včasih zmanjša raven konkurence, saj ima na splošno le malo podjetij finančne zmogljivosti za predložitev ponudb. Z naročili zelo visoke vrednosti lahko vse zahtevane proizvode ali storitve ponudi le majhno število gospodarskih subjektov, morda le eden. To bi lahko javnega naročnika postavilo v položaj odvisnosti (Evropsko računsko sodišče, 2018).

Za premagovanje teh izzivov so nujno potrebni skrbno načrtovanje, učinkovito obvladovanje tveganja in močno sodelovanje deležnikov. Z obravnavanjem teh dejavnikov lahko vlade in zasebni partnerji povečajo verjetnost uspešnih projektov prilagajanja javno-zasebnih partnerstev, ki zagotavljajo stroškovno učinkovitost in boljše javne storitve.

Javno-zasebna partnerstva lahko ponudijo dvojen pristop k vsakemu projektu prilagajanja. Po eni strani pospešujejo izvajanje projektov s spodbujanjem učinkovitosti in kapitala zasebnega sektorja. Po drugi strani pa lahko javno-zasebna partnerstva uvedejo inovativne rešitve in potencialno izboljšajo kakovost storitev. Javno-zasebna partnerstva omogočajo financiranje projektov, ki sicer ne bi bili izvedljivi zaradi omejitev javnih proračunov.

Vendar pa so te prednosti povezane s stroški. Stroški projektov ali vzdrževanja pogosto presegajo tradicionalne modele javnega sektorja zaradi stopenj dobička zasebnega sektorja. Zapletenost pogajanj o pogodbah in dolgoročnih finančnih obveznosti za vlade so velike pomanjkljivosti. Poleg tega lahko prenos nekaterih tveganj na zasebni sektor povzroči nepredvidene izzive in konflikte med javnimi in zasebnimi partnerji.

EU ureja javno-zasebna partnerstva z uporabo direktiv, s katerimi se izvajajo in razširjajo načela in svoboščine, določene v Pogodbah EU. Namen teh direktiv je zagotoviti, da so postopki za oddajo javnih naročil pregledni in odprti za vse dobavitelje po vsej EU. Zato lahko ti dobavitelji ponujajo svoje storitve in izdelke javnim organom na celotnem enotnem trgu EU.

Marca 2014 je EU na področju javnih naročil sprejela dve direktivi EU, ki se nanašata na javno-zasebna partnerstva: zlasti na področju javnih naročil in koncesij. Direktiva o javnem naročanju (2014/24/EU) in direktiva o koncesijah (2014/23/EU), ki odražata željo EU po natančnejši ureditvi koncesij (Evropska investicijska banka, 2016). Obe direktivi je treba prenesti v nacionalno zakonodajo. Dejansko izvajanje javno-zasebnih partnerstev omejujejo tudi nacionalni ali podnacionalni pravni okviri. Z njimi se lahko določijo posebna pravila za pogodbe, omejitve področja uporabe in različne tipologije razmerij med javnim in zasebnim sektorjem.

Časovni okvir za vzpostavitev javno-zasebnega partnerstva se lahko zelo razlikuje, odvisno od več dejavnikov:

• Kompleksnost projekta: Večji, kompleksnejši projekti seveda potrebujejo več časa za pogajanja in izvajanje.
• Regulativno okolje: Jasen in učinkovit regulativni okvir lahko pospeši postopek.
• Postopki javnega naročanja: zapletenost postopkov javnega naročanja lahko vpliva na roke.
• Pogajalske spretnosti: učinkovita pogajanja med javnimi in zasebnimi partnerji lahko pospešijo proces.
• Gospodarske razmere: gospodarski dejavniki lahko vplivajo na razpoložljivost zasebnega financiranja in izvedljivost projektov.

Na splošno lahko vzpostavitev javno-zasebnega partnerstva traja približno od dveh do petih let ali celo dlje.

PPS so običajno dolgoročni sporazumi. Glede na vrsto projekta, ki ga ureja javno-zasebno partnerstvo, življenjska doba traja od 20 do 30 let, vendar je lahko daljša ali krajša, odvisno od posameznega projekta. Javno-zasebna partnerstva ne zajemajo le faze izgradnje infrastrukture. Zajema tudi njegovo delovanje in vzdrževanje, iz katerega z uporabninami ali državnimi plačili dosegajo ekonomski donos.