Začasno shranjevanje poplavne vode na kmetijskih območjih v srednjem porečju Tise – Madžarska

V bližini geografskega središča Evrope reka Tisa izliva površino 157.218 km2 s približno 14,4 milijona prebivalcev. Na poti od ukrajinskih Karpatov do Donave v Srbiji Tisa večinoma teče skozi madžarsko veliko panonsko nižino. Za topografijo porečja reke Tise so značilne visoke, ozke verige gora, ki obkrožajo ekspanzivne, ravne nižine. Z dolžino 966 km in povprečnim pretokom 794 m3/s je Tisa najdaljši in drugi največji pritok Donave. Večina izpustov nastane neposredno zaradi padavin, vendar prispevata talina snega in podpovršinska talna voda. Hude poplave lahko izvirajo iz gora, ko deževnica hitro teče po pobočjih in se kopiči na nižinskih območjih. Ta problem je sčasoma postal vse resnejši, saj sta krčenje gozdov in pozidava tal napredovala, vzorci padavin pa so se zaradi podnebnih sprememb spremenili.

Reka in njeni pritoki so bili urejeni v drugi polovici 19. stoletja. Glavni namen te uredbe je bil povečati obseg kmetijskih zemljišč namesto mokrišč, močvirij in območij, ki jih ogrožajo redne poplave (Borsos idr., 2018). Dolžina reke se je zmanjšala za več kot 400 km, ko so bili prerezani vijugasti odseki, medtem ko se je velikost območja poplavne ravnice zmanjšala za več kot 90%, saj so bili nasipi dvignjeni za zaščito pred poplavami. Ravnanje rek v kombinaciji z drugimi dejavniki (akumulacija usedline na nekaterih odsekih rek, krčenje gozdov, sprememba rabe zemljišč) je povzročilo stalno povečevanje najvišjih vodostajev poplavnih voda.  Ob upoštevanju nekaterih preteklih zabeleženih poplav je bil najvišji vodostaj 753 cm leta 1876, 909 cm leta 1970 in 1040 cm leta 2000 (Szlávik, 2005).

Danes je dolžina protipoplavnih nasipov vzdolž Tise in njenih pritokov na Madžarskem 2850 km. Območje, zaščiteno pred poplavami, je veliko 16 000 km², od skupnega povodja Tise na Madžarskem, ki znaša 47 000 km². Ker se je vrhunec poplav v zadnjem stoletju in pol še naprej povečeval, se je povečala tudi višina nasipov. V 21. stoletju se zaradi podnebnih sprememb pričakuje nadaljnje povečanje najvišjih ravni poplav, sedanja raven poplavnih nasipov pa ne bo zadostovala za zagotovitev ustrezne zaščite. Ocenjuje se, da je obramba pred poplavami, ki temelji izključno na širitvi in krepitvi nasipov, predraga. Leta 1999 je bilo v raziskovalnem projektu, ki ga je financirala Svetovna banka, ocenjeno, da bi stroški preostalih nadgradenj znašali 175 milijard HUF, kar ustreza 700 milijonom EUR po menjalnem tečaju iz leta 1999 (Szlávik, 2005).

V obdobju 1998–2001 so se na reki Tisi zgodile štiri hude poplave, katerih najvišji vodostaji so presegali vse zgodovinske vrednosti. Eden od dogodkov (2001) je vključeval prelom nasipa in poplavljanje območij, ki naj bi bila zaščitena. Ta dogodek je jasno pokazal, da niti višina nasipov niti njihova moč nista bili ustrezni. Nato se je začel štiriletni projekt za preučitev veljavnosti takratnih projekcij poplavne ogroženosti (študije inštituta VITUKI Environmental and Water Management Research Institute, 2006). Pri projektu so bile uporabljene nove metode simulacijskih procesov časovnih vrst, uporabljena pa je bila tudi revidirana hidrološka podatkovna zbirka iz preteklosti. Upošteval je vpliv več sprememb (na gozdnatih površinah, zbiralnikih in poplavnih nasipih) na različnih odsekih rek, ki prečkajo Madžarsko, vključno s podnebnimi spremembami (Haase idr., 2006). Ključni zaključek projekta je bil, da je v primerjavi s prejšnjimi napovedmi večja negotovost in višji pričakovani vodostaji med poplavami. Vodna gladina naj bi se zaradi podnebnih sprememb še povečala. V zvezi s tem je v srednji Evropi opaziti spremembo vzorca padavin. Tudi brez znatne spremembe povprečnih padavin se pričakujejo bolj koncentrirani padavinski dogodki z večjim obsegom izpustov (Ungvári, 2022).

Splošni cilj strategije za varstvo pred poplavami v srednjem porečju Tise je sprejetje stroškovno učinkovitih ukrepov. Cilj predlaganih ukrepov je bil zagotoviti ustrezno raven varstva pred poplavami, ki bo kos spreminjajočim se razmeram v povodju in posledicam vse večjih prometnih konic. Strategija je bila zasnovana kot odziv na spremembe lokalne podnebne variabilnosti in posebnih značilnosti hidrološkega sistema.

Kot prvi odziv na poplave v obdobju 1998–2000 se je vlada odločila, da bo pospešila sedanji proces krepitve nasipov: prvi načrt (vladni odlok št. 2005/2000) se je osredotočal na okrepitev 740 km nasipov v desetletnem obdobju. V drugi fazi je bil namen vladne strategije dodatno okrepiti proces s krepitvijo dodatnih 550 km nasipov, vendar v krajšem obdobju petih let. Dela so se začela, vendar je bil program nenadoma ustavljen.

Leta 2004 je bil oblikovan nov akt s širšimi cilji: povečati poplavno varnost s ponovno oživitvijo nekdanjih območij poplavnih ravnic in upravljanjem presežkov vode, razvojem regij z najbolj neugodnim stanjem in izboljšanjem življenjskih razmer v teh regijah.

Novi načrt za poplavno varnost je vključeval: krepitev obstoječih šibkih točk sistema nasipov, obnovitev odtočne zmogljivosti poplavnega kanala (presek med nasipi) in dokončanje začasnih poplavnih rezervoarjev (znanih tudi kot „onesnaževalci“), da se dolgoročno zmanjša vrh največjih poplavnih valov s skupno zmogljivostjo 721 milijonov m3. Namen je bil reki dati prostor z uporabo kmetijskih površin kot začasnih skladiščnih rezervoarjev za zadrževanje največjega pretoka med ekstremnimi dogodki. V skladu s tem načrtom se lahko območje, ki se v običajnih razmerah uporablja za kmetijske namene, sčasoma poplavi (namerno in pod nadzorovanimi pogoji) in uporabi za začasno zadrževanje poplavnih voda v primeru izrednih razmer. Ta sistem je zasnovan tako, da dopolnjuje nasipe za obvladovanje poplav s povratno dobo 100 let ali več. Omogoča blaženje med ekstremnimi padavinami in zmanjšanje širjenja poplavnih valov z doslednimi koristnimi posledicami za zmanjšanje poplavne ogroženosti. Vzpostavljen je bil mehanizem ekonomskega nadomestila za kmete, ki sodelujejo pri gradnji zadrževalnikov vode. Nadomestilo je sestavljeno iz dveh delov: vnaprejšnje enkratno nadomestilo za vse nevšečnosti in izgubo vrednosti, povezane s shemo, ter nadomestilo za škodo, ki temelji na dogodkih, za nadomestilo morebitnih gospodarskih izgub zaradi poplav na kmetijskih površinah. Sistem za zmanjšanje tveganja poplav, ki temelji na začasnem shranjevanju poplavne vode na kmetijskih območjih, se je izkazal za izjemno učinkovitega pri zmanjševanju tveganja nesreč. Razkrila je tudi kompromise za kmetijsko proizvodnjo na prizadetih območjih, ki jih ni mogoče v celoti povrniti s shemo nadomestil.

Prvi polder je bil odprt leta 2009, vseh ostalih pet načrtovanih začasnih zbiralnikov pa je bilo dokončanih v naslednjih letih (2010–2015) s finančno podporo iz nacionalnih sredstev in sredstev EU. Eden od teh polderjev je bil uspešno uporabljen v poplavnem dogodku leta 2010. Rezultati hidrološkega modeliranja (Ungvári in Kis, 2022)kažejo, da hkratna uporaba več kot enega polderja za večje poplave dodatno zmanjšuje tveganja v primerjavi z uporabo enega polderja. Ista študija kaže, da je dodajanje več polderjev v sedanji sistem lahko učinkovito pri zmanjševanju tveganj s sprejemljivim razponom naložbenih stroškov.

Prvotni namen načrta je bil vključiti široko, večdisciplinarno in večsektorsko sodelovanje v postopku načrtovanja strategije. To v izvedbeni fazi ni bilo v celoti doseženo (Sendzimir in Magnuszewski, 2008). Projekt za ublažitev poplav je bil zasnovan s pristopom, katerega cilj je čim bolj zmanjšati količino kmetijskih površin, ki jih je treba vključiti. Na ta način so oblikovalci politik poskušali čim bolj zmanjšati morebitne konflikte s kmeti in lastniki zemljišč, ki bi lahko predstavljali oviro za razvoj projekta. Načrt in pravila za upravljanje zbiralnikov je oblikovala in izvajala centralna vlada (na nacionalni ravni). Vlada je opredelila tudi najprimernejša območja za gradnjo zbiralnikov za shranjevanje poplavne vode. Kmetje in lastniki zemljišč, ki niso bili ustrezno vključeni v oblikovanje strategije, so bili pozvani, naj sprejmejo odločitev vlade (prejemajo ekonomsko nadomestilo za morebitne izgube) ali pa naj se njihova zemljišča razlastijo za javno uporabo. V tem drugem primeru se je po mnenju anketiranih lastnikov zemljišč znesek, ki ga je izplačala vlada, štel za skladnega s tržno vrednostjo.

Ta primer je bil analiziran v okviru projekta EPI-Water z naslovom Evaluation Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe (Ocena instrumentov ekonomske politike za trajnostno upravljanje voda v Evropi), ki ga financira EU v okviru sedmega okvirnega programa. V okviru tega projekta je bila oblikovana odškodninska shema, ki lahko bolje zadovolji zahteve kmetijskega sektorja in potrebe vlade.

Za projekt EPI-Water je bilo sodelovanje deležnikov ocenjeno kot ključno. Lastniki zemljišč in kmetje, ki delujejo na poplavnih območjih, ter predstavniki regionalnega direktorata za vode so sodelovali pri razvoju sistema nadomestil, ki bi lahko pravičneje nadomestil izgube v kmetijskem sektorju. V analizi, opravljeni v okviru projekta EPI-Water, je bil kmetom in vladi predlagan instrument ekonomske politike, ki temelji na pavšalni pristojbini, plačani kmetom, in nadomestilu v primeru poplave. Glede na rezultate projekta bi imela ta shema, ki se dejansko ne izvaja, več koristi:

• izboljšano finančno nadomestilo kmetom s shemo, ki bi se lahko štela za preglednejšo in pravičnejšo, s čimer bi se povečala javna podpora strategiji za obvladovanje poplav;
• Spodbuda za kmete, da zmanjšajo količino vrednosti, ki je izpostavljena poplavam. To bi bilo mogoče doseči z drugačno uporabo poplavnih območij, s čimer bi se zmanjšala vrednost ogroženega pridelka v rezervoarju. S tem bi bil celoten sistem dolgoročno cenejši;

Posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, opravljena med raziskovalnim projektom, so pokazala, da imajo udeležene strani različne interese: predstavniki vlade so podprli spremembe, namenjene izboljšanju sheme, medtem ko so imeli kmetje mešana mnenja, ki so temeljila na njihovih posebnih gospodarskih razmerah. Vendar sta obe strani, čeprav iz različnih razlogov, izrazili dvom glede izvedljivosti in izvršljivosti dolgoročnih sporazumov.

Strategija, ki jo je sprejela vlada, se je izkazala za izjemno učinkovito pri zmanjševanju poplavne ogroženosti, saj je dovolj prilagodljiva in prožna, da se lahko spopade z negotovostjo prihodnjih napovedi podnebnih sprememb. Zadrževanje poplavnih voda v opredeljenih začasnih zbiralnikih je ključnega pomena za zmanjšanje pogostosti in obsega poplav na dolvodnih območjih, kar znatno koristi mestom ob reki. Žal, kot se pogosto dogaja v teh primerih, niso vsi deležniki navdušeni nad sprejeto rešitvijo. Kmetje trdijo, da v procesu, ki je vlado privedel do uporabe njihovih zemljišč za začasno shranjevanje poplavne vode, njihova stališča in perspektive niso bili ustrezno upoštevani. Lastniki zemljišč so pozvani k uporabi svoje nepremičnine za zagotavljanje pomembne storitve, vendar niso bili vključeni v oblikovanje strategije za obvladovanje poplav in s tem povezanih operativnih pravil. To dejstvo je omejilo sprejetje ukrepa s strani več zainteresiranih strani, kar je oviralo uspeh pobude.

Sedanja shema je dejansko razkrila obstoj številnih težav, zaradi česar je uporaba rezervoarjev draga za vlado, hkrati pa so kmetje in lastniki zemljišč nezadovoljni. Omejevalni dejavniki so vključevali naslednja nerešena vprašanja o odškodninski shemi:

• Odškodnina ni ustrezna v primerjavi z dejanskim zneskom odškodnine. Nadomesti izgube pridelka, ne upošteva pa sanacije tal in finančnih posledic zaradi motenj v ciklu sezonske proizvodnje. Ti dodatni stroški so zlasti pomembni za gojenje z visoko vrednostjo.
• Dolg čas obdelave, v nekaterih primerih do enega leta, za dokončanje postopka za nadomestilo.
• Visoka nepredvidljivost stroškov odškodninske sheme skozi čas, kar lahko močno vpliva na nacionalni finančni proračun.

Pričakuje se, da se bo zaradi vse pogostejših prihodnjih poplav, ki jih napovedujejo hidrološki modeli, povečal obseg škode v kmetijskem sektorju. To bi lahko zaostrilo že tako občutljivo razpravo med lokalnimi kmeti in vlado ter povečalo nasprotovanje gradnji novih zadrževalnih območij.

Uporaba polderskih sistemov prinaša številne koristi v smislu zmanjševanja poplavne ogroženosti. Rešitev je enostavno razširljiva in fleksibilna (aktivacija enega polderja ali različne kombinacije dveh ali več polderjev), ki se lahko sooči s široko paleto negotovosti, ki ima prihodnje projekcije ekstremnih poplavnih dogodkov.

Sprejeta rešitev je povzročila skupne stroške v višini približno 260 milijonov EUR. Strategija se izvaja s prispevkom Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada.

Izvedenih je bilo več analiz, da bi se ocenili stroški in koristi izbrane strategije za ublažitev poplav. Rezultati celovite naknadne analize stroškov in koristi (Koncsos 2006) so pokazali, da izvedeni scenarij s šestimi zbiralniki in brez sprememb obstoječega sistema nasipov znatno zmanjšuje tveganje v primerjavi z izhodiščem (brez posredovanja). Predstavlja kompromis med učinkovitostjo pri zmanjševanju tveganja in razmeroma nizkimi začetnimi naložbenimi stroški. Analiza scenarijev je tudi pokazala, da so nadaljnje naložbe v infrastrukturo za zaščito pred poplavami ekonomsko upravičene.

Posodobljena analiza stroškov in koristi, izvedena leta 2022 (Ungvári in Kis, 2022), je pokazala, da je uporaba večine zbiralnikov ekonomsko upravičena tudi za poplave s povratno dobo 20–30 let. Zato bi bila večina rezervoarjev koristna, tudi če bi se uporabljali pogosteje, kot je bilo prvotno načrtovano (100-letni dogodki). Vendar pa postavlja vprašanje ohranjanja sedanje rabe zemljišč (s posebnim poudarkom na kmetijstvu) ali njene dolgoročne prilagoditve (proti gozdnemu območju), da se omogoči nova in pogostejša uporaba polderjev kot poplavnih rezervoarjev.

Načrtovane strategije varstva pred poplavami so bile vključene v širši proces regionalnega razvoja. V njem so bila predvidena obsežna prizadevanja za krajinsko in socialno rehabilitacijo. Te ukrepe bi bilo treba združiti z obnovo naravnega ekosistema regije, za katerega je značilen kompleksen sistem mokrišč.

Rešitev vzpostavitve začasnih območij zadrževanja poplavne vode je v skladu z zahtevami okvirne direktive EU o vodah in direktive EU o poplavah. V intervenciji je sprejeta strategija za ublažitev poplav, ki spoštuje naravne ekosisteme in naravno hidrodinamiko. Ker pa je velik del porečja Tise namenjen kmetijstvu, nadaljnje omejitve izhajajo iz izvajanja skupne kmetijske politike in njenega sistema subvencij, ki vplivajo na odločitve lastnikov zemljišč.

Sheme nadomestil za kmete so vzpostavljene s pravnim aktom. Vendar je njegovo izvajanje povzročilo precejšnjo negotovost v zvezi s postopkom kmetijske proizvodnje, saj so se povečali neposredni stroški in oportunitetni stroški za kmete.

V obdobju 2009-2015 je bila izvedena strategija varstva pred poplavami z izvedbo šestih območij zadrževanja vode. Leta 2022 je bilo vzpostavljeno dodatno območje za zadrževanje vode vzdolž reke Tise.

Območja zadrževanja vode naj bi trajala več kot 100 let.

Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu

András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu

Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu

Ungvári, G., Kis, A., 2022. Zmanjšanje poplavne ogroženosti z učinkovito uporabo polderjev z največjimi poplavami: Študija primera reke Tise

Ungvári, G, 2022. Združevanje zmanjševanja poplavne ogroženosti in sekvestracije ogljika za optimizacijo sistemov trajnostnega upravljanja zemljišč: Izkušnje iz srednjega odseka madžarske reke Tise.

Končni rezultat projekta EPIWATER 4.2. WP4 EX-ANTE Študije primerov Poplave in sečnja vode v porečju reke Tise (Madžarska)