Načrti za obvladovanje poplavne ogroženosti

Po navedbah Evropske agencije za okolje se bodo posledice pluvialnih, rečnih in obalnih poplav v Evropi na splošno poslabšale zaradi povečanja intenzivnosti in pogostosti poplav zaradi podnebnih sprememb (EEA, 2016, 2020). Po običajnem scenariju bi se lahko do leta 2050 letne gospodarske izgube zaradi poplav v Evropi povečale za skoraj petkrat (SWD(2019) 439).

Poplave lahko povzročijo: (i) močno deževje ali talilna voda, kadar je presežena sposobnost infiltracije tal; (ii) reke, kadar izpusti presegajo zmogljivost vodotokov in vodnih izhodov iz običajnih strug, ki se širijo po kopnem, (iii) ali neurja, ki so odgovorna za obalne poplave. Pričakuje se, da bodo podnebne spremembe povečale pogostost in obseg ekstremnih padavin, zvišale povprečne in ekstremne temperature (ki so pomembne za led in taljenje snega), dvignile morsko gladino in okrepile nevihte z negativnimi učinki na ekstremne morske gladine, s čimer se bo tveganje poplav še povečalo. Po drugi strani pa sprememba rabe zemljišč in antropološki pritisk na reke stalno vplivata na naravno sposobnost zadrževanja in izsuševanja njihovih prispevnih območij. To bi se lahko odražalo v znatnem povečanju površinskega odtoka in posledično v največjem odtoku rek, ki naj bi se povečal v različnih delih severozahodne Evrope (Blöschl idr., 2019). Na nizko ležečih obalnih območjih lahko sopojav visoke morske gladine in padavin, ki povzroči velik odtok, povzroči obsežne poplave ( Bevaqua et al., 2019).

V zadnjih letih se je obvladovanje poplav preusmerilo s čiste zaščite pred poplavami na celovito obvladovanje poplavne ogroženosti. V Evropi se ta premik odraža v direktivi EU o poplavah, ki jo je treba izvajati v skladu z okvirno direktivo EU o vodah. Direktiva o poplavah od držav članic zahteva, da pripravijo načrte za obvladovanje poplavne ogroženosti v skladu z načrti upravljanja povodij iz okvirne direktive o vodah. V tem procesu so države pozvane, naj ocenijo poplavno ogroženost na ravni rečnih povodij, pripravijo karte poplavnih območij in o teh tveganjih obvestijo lokalne skupnosti. Karte poplavne ogroženosti morajo zajemati geografska območja, ki bi lahko bila poplavljena v primeru dogodkov z nizko (scenarij ekstremnih dogodkov), srednjo (npr. tistih s povratno dobo ≥ 100 let) in veliko verjetnostjo. Za vsakega od teh dogodkov bi morala ocena zagotoviti vpogled v prostorski obseg poplave, vodostaj in hitrost vodnega toka. Karte poplavne ogroženosti so zelo koristne tudi za obveščanje deležnikov o izpostavljenosti in ranljivosti območij, izpostavljenih poplavam.

Načrti za obvladovanje poplavne ogroženosti naj bi obravnavali vse ustrezne vidike obvladovanja tveganja, s poudarkom na preprečevanju, varstvu, pripravljenosti ter srednje- in dolgoročnem načrtovanju, ob upoštevanju značilnosti posameznega povodja ali porečja, ki ga obravnavajo. V načrtih za obvladovanje poplavne ogroženosti se lahko preuči kombinacija zelenih in sivih ukrepov za ublažitev težav, povezanih s poplavami, na ravni povodij. Tradicionalne rešitve za zaščito pred poplavami (sivo) vključujejo jezove, nasipe, kanale, zaščito pred nevihtnimi valovi in pregrade na splošno. Načrti za obvladovanje poplavne ogroženosti lahko vključujejo tudi spodbujanje zelenih ukrepov, vključno z: prakse trajnostne rabe zemljišč, upravljan umik s poplavnih območij, izboljšanje zadrževanja vode z ohranjanjem in prekvalifikacijo poplavnih ravnic in mokrišč ter nadzorovano poplavljanje nekaterih območij v primeru poplav. Pomembne rešitve, ki lahko zmanjšajo izpostavljenost ljudi in premoženja poplavam, vključujejo tudi ozaveščanje, zgodnje opozarjanje in uporabo zavarovalnih shem.

Za izvajanje direktive EU o poplavah je treba vzpostaviti mehanizme za sodelovanje javnosti, da se zagotovi vključenost državljanov v cikel obvladovanja poplav. Vse ocene, zemljevidi in načrti, pripravljeni v skladu s poplavami in okvirno direktivo o vodah, morajo biti na voljo javnosti in naloženi v skupno digitalno odložišče WISE, ki ga upravlja Evropska agencija za okolje.

Načrti za obvladovanje poplavne ogroženosti zahtevajo prispevke različnih ravni institucij (nacionalnih in regionalnih) ter obsežnega nabora pristojnosti. Uporabljeni so bili različni kanali za posvetovanje z javnostjo in deležniki, na splošno pa je bil v pripravo prvih načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti (ki naj bi bili pripravljeni do leta 2015) vključen širok nabor deležnikov. Med ustreznimi deležniki je zelo pomembno tudi sodelovanje zasebnih subjektov, saj izvajanje ukrepov, predvidenih v načrtih za obvladovanje poplavne ogroženosti, zelo pogosto neposredno ali posredno vpliva na zasebne nepremičnine.

V nekaterih primerih je bilo izvajanje direktive o živilih koristno pri izboljšanju in krepitvi pomanjkanja usklajevanja in sodelovanja med različnimi sektorji (npr. zaščita pred poplavami, načrtovanje za izredne razmere, civilna zaščita, prostorsko načrtovanje, zavarovanje, obnova rek), nosilci odločanja in deležniki, ki delujejo na različnih prostorskih ravneh. Kljub tako pomembnim prizadevanjem je pomanjkanje usklajevanja med različnimi temami, zlasti med načrti za obvladovanje poplavne ogroženosti in nacionalnimi strategijami ali načrti prilagajanja, še vedno pomembna vrzel pri deljenem upravljanju poplavne ogroženosti.

Zaradi postopka kartiranja poplav je bila kartirana in ocenjena ranljivost številnih evropskih vodotokov in obalnih območij, kar zagotavlja zelo koristno znanje za upravljanje območij, izpostavljenih poplavam. Vendar se v prvem ciklu načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti poplavno tveganje poplav (zaradi močnega deževja, ki presega zmogljivost pronicanja tal) ni štelo za enako pomembno, njegova ocena pa je bila v primerjavi z oceno tveganja za rečne in obalne vode manj podrobna.

Razpoložljivost podatkov ter človeški in finančni viri, potrebni za izvajanje postopka kartiranja in ocenjevanja poplav, tudi ob upoštevanju napovedi podnebnih sprememb, so med glavnimi omejitvami pri obravnavi načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti.

V direktivi o poplavah je kot enota upravljanja sprejeta lestvica povodij in uporabljen pristop na več ravneh k določanju ciljev in standardov, kar je pozitivna lastnost prilagodljivega upravljanja, zlasti glede na podnebne spremembe. Vendar bi lahko pomanjkanje ustreznih instrumentov, ki bi bili formalno vključeni v pravni sistem in bi podpirali mehanizem sodelovanja, omejilo čezmejno sodelovanje. Poleg tega lahko razlike v pravnih okvirih, političnih stališčih o obvladovanju poplavne ogroženosti ter gospodarskem, socialnem in fizičnem okolju ovirajo ustrezno usklajevanje in sodelovanje med lestvicami.

Priprava načrta za obvladovanje poplavne ogroženosti običajno sledi šestletnemu ciklu načrtovanja, ki zahteva sodelovanje najrazličnejših strokovnjakov, vključno s kopenskimi in obalnimi načrtovalci, hidrologi, modelarji, okoljskimi znanstveniki, inženirji itd. Prizadevanja za vire in čas, ki jih je treba nameniti pripravi načrta, so odvisna od obsega analize, strateških ciljev in ciljnih vrednosti načrta ter razpoložljivosti podatkov in orodij za njihovo analizo. Glede na njegov pomen je treba posebna sredstva nameniti tudi vključevanju deležnikov in posvetovanju z njimi.

V skladu z direktivo EU o poplavah morajo države članice oceniti, ali poplave ogrožajo območja blizu vodotokov in obal, kartirati obseg poplav, sredstva in ogrožene ljudi na teh območjih ter sprejeti ustrezne in usklajene ukrepe za zmanjšanje te poplavne ogroženosti. Direktiva od držav članic tudi zahteva, da upoštevajo učinke podnebnih sprememb na obseg, pogostost in lokacijo poplav ter da zato take učinke vključijo v oceno poplavne ogroženosti, varstvo, preprečevanje in pripravljenost.

Poleg samih načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti so vplivi podnebnih sprememb in dolgoročnega razvoja na pojav poplav del 2 predhodnih korakov postopka načrtovanja in zahtev glede poročanja: v predhodni oceni poplavne ogroženosti in kartah poplavne ogroženosti in poplavne ogroženosti bi moralo biti jasno navedeno, kako so podnebne spremembe vključene (ali ne) v kartirane scenarije.

Direktiva o poplavah se izvaja v skladu z okvirno direktivo o vodah, zlasti z usklajevanjem načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti in načrtov za upravljanje povodij ter z usklajevanjem postopkov sodelovanja javnosti pri pripravi teh načrtov. Obe direktivi krepita pravice javnosti do dostopa do teh informacij in sodelovanja v postopku načrtovanja. V podporo temu usklajevanju so bile pripravljene ločene smernice „Upravljanje povodij v spreminjajočem se podnebju“.

Priprava načrta za obvladovanje poplavne ogroženosti temelji na treh glavnih korakih, od katerih vsak traja dve leti: (i) predhodna ocena poplavne ogroženosti (PFRA); (ii) kartiranje poplavne nevarnosti in poplavne ogroženosti, (iii) priprava načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti. Čas izvajanja načrta je močno odvisen od zastavljenih splošnih in posamičnih ciljev ter s tem povezanih opredeljenih ukrepov.

Načrte za obvladovanje poplavne ogroženosti je treba v skladu z direktivo o poplavah pregledati vsakih šest let. Kar zadeva izvajanje, je trajanje posebnih ukrepov, vključenih v načrte, odvisno od tipologije ukrepov, ki se spreminja od mesecev do desetletij.