Subventionerad försäkring mot torka för jordbrukare i Österrike

Klimatförändringarna förväntas öka frekvensen och svårighetsgraden av torka inom jordbruket och ekologisk torka (Seneviratne m.fl., 2021). I Europa är risken för torka särskilt akut i Medelhavsområdet, men påverkar även andra regioner, däribland Österrike. I Österrike är det regionen norr om Donau och östra Österrike, där det finns produktiva vetefält, som löper störst risk att drabbas hårt av torka (Kromp-Kolb m.fl., 2014).

Torka klassificeras av den österrikiska regeringen som händelser med låg sannolikhet och stor inverkan med tanke på deras relativt sällsynta förekomst men stora börda (BMNT,2017). Det är komplicerat att bedöma sannolikheten för torka och kvantifiera konsekvenserna för jordbrukssektorn, särskilt på nationell nivå. Detta beror på den grödspecifika karaktären hos torkans effekter, den regionala omfattningen av torkans effekter och komplexiteten hos riskprognosmodellerna.

Riskhantering i samband med torka är en del av en övergripande strategi för riskhantering inom jordbruket. Under de senaste årtiondena har torkan i Österrike minskat skördarna av livsmedel och foder, vilket har orsakat ekonomiska förluster för jordbrukarna. Detta tvingade den österrikiska regeringen att ingripa med ad hoc-kompensationer för att stödja drabbade jordbrukare. I många länder bygger försäkringsprodukter för jordbrukssektorn ofta på ett ersättningssystem som bygger på de förluster som uppstått, även om nya system som är kopplade till nederbördsnivåer eller antalet torra eller varma dagar (dvs. indexbaserade försäkringar) nyligen har utvecklats. Sedan 1900-talet har den österrikiska regeringen kompenserat jordbruksförluster orsakade av torka genom skattemässiga och skattebaserade åtgärder och direkt kompensation (kompletterat med tekniska åtgärder såsom bevattningsinfrastruktur och regleringsåtgärder för att möjliggöra bredare odlingsarealer och skördeperioder) med hjälp av en kompensationsfond för naturkatastrofer. Framför allt använde regeringen 57, 21, 32 och 35 miljoner euro 1992, 1994, 2003 respektive 2013 för att kompensera jordbrukare för ekonomiska förluster till följd av torka (IIASA,2017). På grund av den ökande frekvensen och omfattningen av torkan har den österrikiska regeringen utvecklat en ny strategi för hantering av risken för torka. Genom den nya strategin utvidgas ett befintligt offentlig-privat försäkringssystem för hagel- och frostskador som kombinerar skadeersättnings- och indexbaserade produkter med torka.

Syftet med att införa ett offentlig-privat försäkringssystem som kombinerar skadeersättnings- och indexbaserade produkter för torkarelaterade jordbruksskador är att

1. att tillhandahålla en rättvisare och snabbare täckning för skador för jordbrukare, vilket bör leda till att jordbrukarna blir mindre beroende av offentliga subventioner, mindre benägna att drabbas av ekonomiska problem och deras psykiska hälsoeffekter, och bättre förberedda på att övervinna extrema händelser,
2. Att skapa ett finansieringsinstrument för riskhantering som gör det möjligt för regeringen att arbeta med en årligen programplanerbar budget (jämfört med oförutsedda ad hoc-kostnader) och som bygger på en kombination av offentliga medel, bidrag från den privata sektorn och betalningar från enskilda jordbrukare.

Försäkringssystemet för förluster i samband med torka har två utmärkande drag:

1. Den består av nya indexbaserade produkter som kompletterar de klassiska skadeersättningsbaserade produkterna (som tar hänsyn till en bevisad förlust av omsättning eller produktion). De indexbaserade produkterna tar hänsyn till variationer i en väderindikator såsom antalet (på varandra följande) dagar utan regn eller mängden nederbörd. Ersättning betalas ut om antalet våta dagar eller den totala nederbörden under en förutbestämd period ligger under en procentandel av tioårsgenomsnittet för den perioden, oavsett skada. Dessa indexbaserade produkter underlättar i allmänhet snabbare utbetalning av ersättning, vilket frigör ekonomiskt tryck från jordbrukare tidigare och minskar psykiska hälsoeffekter.
   
   
2. Det är ett offentlig-privat finansierat försäkringssystem där staten delar riskkostnaderna med jordbrukarna i motsats till riskkompensation för torka som finansieras uteslutande av offentliga myndigheter. Staten finansierar 55 % av kostnaderna för försäkringspremier, i syfte att minska den totala kostnaden för skattebetalarna och samtidigt stödja jordbrukarna. Premiesubventionssystemet möjliggör bättre budgetförvaltning, både för regeringen och för de yrkesverksamma inom jordbruket som tecknar sig för försäkringen, som är mindre beroende av subventioner och bättre förberedda på att övervinna extrema händelser.

Detta nya system utvecklades genom att det befintliga hagel- och frostförsäkringssystemet utvidgades till att omfatta risker för torka (och storm) och ersatte därmed det gamla ad hoc-betalningssystemet från den nationella jordbrukskatastroffonden för förluster i samband med torka.

I Österrike är de flesta jordbruksrelaterade försäkringsprodukter knutna till Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV) (Österreichische Hagelversicherung VVaG), som är en sammanslutning av flera österrikiska försäkringsbolag på grundval av ömsesidighet, dvs. ett försäkringsrörelseformat i en ideell organisation. ÖHV förvaltar försäkringsfonden, medan försäljning av försäkringar är de enskilda försäkringsbolagens ansvar. Sedan 1995 har nya risker utöver hagel införts i en multiriskförsäkring. År 2000 inkluderades riskerna för torka för första gången i ett urval av grödor. Historiskt sett erbjöd ÖHV endast ersättningsbaserade produkter, som sin huvudprodukt, AGRAR Universal (Agricultural Universal), som fortfarande finns idag.

Nuförtiden täcks riskerna för torka inom jordbruket i Österrike av den klassiska avkastnings- eller ersättningsbaserade försäkringen, AGRAR Universal, kompletterad med en indexbaserad produkt för ytterligare ersättning.

• Den ersättningsbaserade AGRAR Universal försäkrar många olika grödor[1] mot en lång rad risker, såsom hagel, frost, torka, snötryck, storm och skyfall. När det gäller torka täcker försäkringen faktiska förluster till följd av torka om avkastningen per hektar ligger under det fastställda tröskelvärdet för avkastning (”Ertragsgrenze”). På grund av komplexiteten i bedömningen av referensavkastningar för riktmärkning av förluster för gräsmark, sockerbetor, vingårdar och fruktträdgårdar finns det inga klassiska AGRAR-torkaförsäkringar för dessa grödor.
• Den första indexbaserade försäkringen, torrsubstansindexet, infördes för gräsmark 2015. Under 2016 och 2017 utvidgades försäkringen till majs, höstvete och sockerbetor. Andra grödor kan komma att tillsättas i framtiden. Torkindexet tar hänsyn till de två viktigaste parametrarna för torkaskador: brist på regn och värme. Ersättning betalas ut om nederbörden under en period som är relevant för det berörda odlingssystemet understiger en fastställd procentandel av den tioåriga genomsnittliga nederbörden. För värme tillkommer en extra kompensation för varje dag som överstiger 30 °C under samma period. Procentandelen, som väljs av försäkringstagaren, bestämmer både premien och den ersättning som betalas.

Alla försäkrade personer får ett statligt bidrag på 55 % av sin försäkring mot riskerna för hagel, frost, torka, stormar och kraftigt eller ihållande regn inom växtsektorn[2].

[1] spannmål, potatis, pumpor för produktion av utsädesolja, sojabönor, solrosor, ärter

[2] se Österreichische Hagelversicherung

Nationella och regionala myndigheter

Enligt Österrikes lag om stöd till hagelförsäkringar (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] ska förbundsregeringenerbjuda jordbrukssektorn ersättning och försäkringspremier vid extrema väderförhållanden. År 2016 ersatte den österrikiska regeringen sitt ad hoc-betalningssystem för torkarelaterade skador genom att utvidga det befintliga offentlig-privata hagel- och frostskadeförsäkringssystemet som kombinerar ersättnings- och indexbaserade produkter för att inkludera torkarelaterade risker. Detta tillvägagångssätt finansieras av fonden för naturkatastrofer( Katastrophenfonds), som matas av årliga skatter på inkomst och avkastning på kapital och företagsvinster. Den federala regeringens utgifter för försäkringssubventioner (dvs. 27,5 % av försäkringspremierna) kompletteras med statliga subventioner på provinsnivå.

Österrikisk hagelförsäkring (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV är en ömsesidig försäkringsförening som ägs av sina försäkringstagare och drivs utan vinstsyfte (Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit). Föreningen erbjuder och förvaltar försäkringar, medan associerade enskilda försäkringsbolag säljer försäkringarna. Med tiden utvecklades ÖHV:s skadeförsäkringssystem till ett blandat system som omfattade både skadeersättnings- och indexbaserade produkter.

Jordbrukare

Det finns cirka 155 000 jordbruksföretag i Österrike (StatistikÖsterrike, 2022). Dessa jordbrukare köper (subventionerade) försäkringspremier, med omkring 65 000 aktiva försäkringar under 2016[2]. Försäkringsskyddet är nästan 100 % inom trädgårdsodling. 70–75 % för frukt och jordbruksgrödor, och omkring 30 % för gräsmark och boskap (Sinabell m.fl., 2016).

[1] har funnits sedan 1955, men har gradvis utvidgats till att omfatta flera risker förutom hagel

[2] Enligt Österreichische Hagelversicherung

Framgångsfaktorer inkluderar för:

• Den indexbaserade försäkringskomponenten: Det österrikiska systemet för försäkring mot torka är innovativt eftersom det omfattar två system, nämligen en ersättningsbaserad försäkring som beaktar avkastningsförluster och en kompletterande indexbaserad försäkring som beaktar fysiska väderfaktorer för ytterligare ersättning. Den andra föreningen erbjuder ett relativt problemfritt och snabbt sätt för jordbrukare att få ersättning för avkastningsförluster, jämfört med en ersättningsbaserad produkt. Indexbaserade försäkringsersättningar kan betalas ut automatiskt eftersom beräkningen av betalningen baseras på standardinspelade väderdata i stället för komplexa uppskattningar av avkastningsförluster. Utöver en enkel och transparent uppskattning av ersättning och betalningshastighet, lägre administrativa kostnader, minskad moralisk risk och bättre psykisk hälsa för jordbrukare finns det andra fördelar med indexbaserade försäkringsprodukter framför skadeersättningsbaserade försäkringsprodukter (Linnerooth-Bayer och Hochrainer-Stigler, 2015).
• Den subventionerade försäkringen: Det faktum att staten täcker ungefär hälften av försäkringspremiekostnaden uppmuntrar jordbrukare att välja torka försäkring. Att täcka risken för torka genom att subventionera försäkringar innebär att de offentliga utgifterna är konsekventa under hela året – i motsats till betydande engångsbelopp som tilldelas som en del av krishanteringen under oförutsägbara perioder av torka. Dessutom är risken för torka, som tidigare enbart bars av regeringen genom utbetalning av ersättning, med det subventionerade försäkringssystemet som delas med yrkesverksamma inom jordbruket, vilket minskar trycket på de offentliga finanserna och skattebetalarna.  

Begränsande faktorer är bland annat de ökande kostnaderna för bidrag – för jordbrukare – och bidragssubventioner – för staten – för portföljer med flera risker och grödor mot bakgrund av klimatförändringarna och den ökande risken. Jordbrukarna står inför en komplex uppsättning risker som inte bara orsakas av väder och klimat, utan också av politiska förändringar och marknader. Särskilt småbrukare kan ha svårt att finansiera försäkringar trots (generösa) subventioner. Prisvolatilitet, behovet av att komplettera jordbruksinkomster med insatser från andra källor för att uppfylla finansieringskraven eller säkerställa succession (dvs. vem som kommer att fortsätta att driva verksamheten) är exempel på aspekter som ökar trycket på jordbrukarnas psykiska hälsa. Dessutom skulle många småbrukare föredra produktionsbaserade lösningar för riskhantering (t.ex. bevattningsinfrastruktur för att hantera risken för torka) framför andra alternativ såsom försäkring (Palka och Hanger-Kopp, 2020). De flesta jordbrukare kombinerar dock produktionsbaserade åtgärder med försäkringsprodukter, inbegripet både den multiperil-, ersättningsbaserade försäkringsprodukten (som ”AGRAR Universal”) och en indexprodukt som är specifik för torka – utöver inkomstdiversifiering utanför jordbruksföretaget eller förhandlingar om terminskontrakt och försäljningspris (Palka och Hanger-Kopp, 2020). För att möta klimatförändringarnas utmaningar måste jordbrukarnas riskhanteringsförmåga förbättras ytterligare, t.ex. genom offentligt stöd utöver riskfinansiering.

Potentiella kostnader för torka för jordbruket

Att bedöma kostnaderna och fördelarna med det subventionerade torkaförsäkringssystemet är komplext eftersom det är svårt (i) att förutsäga förekomsten av extrema händelser och (ii) att mäta effekterna av dessa händelser. Hochrainer-Stigler och Hanger-Kopp (2017) föreslår dock en utvärdering av riskkostnaden (för majs i Österrike) och därmed av den ekonomiska vikten av stödet till torka på medellång sikt. Vid en jämförelse av nuvarande och framtida sannolikheter för torka och därmed sammanhängande kostnader beräknade de att den årliga kostnaden för den österrikiska staten för att finansiera 50 % av bidragen för majs enligt indexet för torka (18 miljoner euro 2050, jämfört med 13 miljoner euro i dag) skulle vara ungefär hälften av kostnaden för att kompensera för årliga varierande avkastningsförluster orsakade av torka, dvs. den finanspolitiska risken för staten (enligt RCP 4.5).

Fördelar för staten

Fördelarna med ett försäkringsbaserat system för staten inkluderar möjligheten att arbeta med en årligen programmerbar budget som kan utjämnas över ett räkenskapsår (i motsats till oförutsedda, ad hoc-kompensationer). Riskhanteringssystemet för jordbruket, som bygger på att förutse och dela risker, gör det också möjligt att dela risker med privata aktörer.

 Fördelar för jordbrukarna

Konsekvenserna av jordbruksförluster påverkar jordbrukare och jordbrukssamhällen ekonomiskt, men kan också ha en stark inverkan på deras psykiska hälsa, ökad stress, ångest, känslomässig och psykisk nöd, vilket kan leda till depression, posttraumatisk stressstörning och självmordstankar. Införandet av ett kompletterande försäkringssystem, baserat på indexering av ersättning till meteorologiska faktorer, förenklar ersättningen och minskar potentiella psykiska hälsoeffekter av ekonomisk osäkerhet. Subventioner gör riskförsäkringen mer överkomlig för jordbrukare och kan som sådan leda till en högre andel skyddade jordbrukare. Eftersom försäkringspremien skapas av en ideell organisation (ÖHV) är den inte utformad för att vara lönsam och bör därför vara billigare för jordbrukare än en försäkringsprodukt på den privata marknaden. Marknadspenetrationen för försäkringsprodukterna i Österrike är hög, med nästan 100 % försäkringsskydd inom trädgårdsodling, mellan 70–75 % för frukt och åkermark och omkring 30 % för gräsmark och boskap (Sinabell m.fl., 2016). Mer än tre fjärdedelar av de 500 undersökta österrikiska jordbrukarna uttryckte sitt stöd för det offentligt subventionerade försäkringssystemet för torka, oavsett om det kombineras med ersättningsbaserad ersättning för stora katastrofer (Palka och Hanger-Kopp, 2020). 

Den österrikiska statens deltagande i finansieringen av försäkring mot torka uppnåddes genom en ändring av lagen om stöd till hagelförsäkring (Hagelversicherungsförderungsgesetz) och lagen om naturkatastroffonden (Katastrophenfonds) 2016 för att ersätta ad hoc-katastroffondbetalningar med försäkringsbara risker för skador på grund av torka (BMNT,2017). Själva fonden bygger på lagen om stöd till hagelförsäkring (Hagelversicherungsförderungsgesetz) från 1955, som gradvis har utvidgats till att omfatta flera risker utöver hagel, bland annat torka 2016.

Systemet stöds av EU:s gemensamma jordbrukspolitik , som uppmuntrar regeringar att subventionera riskhantering inom jordbruket.

Under 2016 och 2017 fördes diskussioner i parlamentet för att godkänna ändringen av lagen om naturkatastroffonden och utvidgningen av hagelförsäkringsskyddet till andra extrema händelser som torka, i syfte att ersätta en ad hoc-kompensation med ett subventionerat offentlig-privat försäkringssystem för torka.

Försäkringssystemet kvarstår, med kontinuerlig utveckling, inbegripet utveckling av försäkringar för torkaindex för nya grödor, t.ex. för gräsmark 2023, för vinodlingar 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, försäkring mot långvarig torka: Austria as a case study - faktablad från International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Österrike. Finns på https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Lagen om stöd till hagelförsäkring/Hagelversicherungsförderungsgesetz