Subventionerad försäkring mot torka för jordbrukare i Österrike

Klimatförändringarna förväntas öka frekvensen och svårighetsgraden av jordbruksrelaterad och ekologisk torka (Seneviratne m.fl., 2021). I Europa är risken för torka särskilt akut i Medelhavsområdet, men den påverkar även andra regioner, däribland Österrike. I Österrike är det mest sannolikt att regionen norr om Donau och östra Österrike, där det finns produktiva vetefält, drabbas hårt av torka (Kromp-Kolb m.fl., 2014).

Torka klassificeras av den österrikiska regeringen som händelser med låg sannolikhet och stor påverkan med tanke på dess relativt sällsynta förekomst men höga belastning (BMNT, 2017). Det är komplicerat att bedöma sannolikheten för torka och kvantifiera konsekvenserna för jordbrukssektorn, särskilt på nationell nivå. Detta beror på den grödspecifika karaktären hos effekterna av torka, den regionala skala på vilken effekterna av torka uppstår och komplexiteten i riskprognosmodellerna.

Riskhantering vid torka är en del av en övergripande strategi för riskhantering inom jordbruket. Under de senaste årtiondena har torkan i Österrike minskat avkastningen från livsmedels- och fodergrödor, vilket har lett till ekonomiska förluster för jordbrukarna. Detta tvingade den österrikiska regeringen att ingripa med ad hoc-kompensationer för att stödja drabbade jordbrukare. I många länder bygger försäkringsprodukter för jordbrukssektorn ofta på ett ersättningssystem som bygger på de förluster som uppstått, även om nya system som är kopplade till nederbördsnivåer eller antalet torra eller varma dagar (dvs. indexbaserade försäkringar) har utvecklats på senare tid. Sedan 1900-talet har den österrikiska regeringen kompenserat jordbruksförluster orsakade av torka genom skatte- och skattebaserade åtgärder och direkt kompensation (kompletterad med tekniska åtgärder såsom bevattningsinfrastruktur och regleringsåtgärder för att möjliggöra större odlingsareal och skördeperioder), med hjälp av en kompensationsfond för naturkatastrofer. Framför allt spenderade regeringen 57, 21, 32 och 35 miljoner euro 1992, 1994, 2003 respektive 2013 för att kompensera jordbrukare för ekonomiska förluster på grund av torka (IIASA, 2017). På grund av den ökande frekvensen och omfattningen av torka har den österrikiska regeringen utvecklat en ny strategi för hantering av risker för torka. Den nya strategin utvidgar ett befintligt offentlig-privat försäkringssystem för hagel- och frostskador som kombinerar ersättnings- och indexbaserade produkter med torka.

Syftet med att införa ett offentlig-privat försäkringssystem som kombinerar ersättnings- och indexbaserade produkter för skador på jordbruket till följd av torka är följande:

1. att tillhandahålla en rättvisare och snabbare täckning av skador för jordbrukare, vilket bör leda till att jordbrukarna blir mindre beroende av offentliga subventioner, mindre benägna att drabbas av ekonomiska problem och konsekvenserna för den psykiska hälsan, och bättre förberedda för att övervinna extrema händelser,
2. Att skapa ett finansieringsinstrument för riskhantering som gör det möjligt för regeringen att arbeta med en årligen programplanerad budget (jämfört med oförutsedda ad hoc-kostnader) och som bygger på en kombination av offentliga medel, bidrag från den privata sektorn och betalningar från enskilda jordbrukare.

Försäkringssystemet för förluster till följd av torka har två framträdande egenskaper:

1. Den består av nya indexbaserade produkter som kompletterar de klassiska ersättningsbaserade produkterna (som beaktar en bevisad förlust av omsättning eller produktion). De indexbaserade produkterna tar hänsyn till variationer i en väderindikator som antalet (på varandra följande) dagar utan regn eller mängden nederbörd. Ersättning betalas ut om antalet våta dagar eller den totala nederbörden under en förutbestämd period ligger under en procentandel av tioårsgenomsnittet för den perioden, oavsett skada. Dessa indexbaserade produkter underlättar i allmänhet snabbare utbetalning av ersättning, vilket frigör ekonomiskt tryck från jordbrukare tidigare och minskar effekterna på den psykiska hälsan.
   
   
2. Det är ett offentligt-privatfinansierat försäkringssystem där staten delar riskkostnader med jordbrukare i motsats till ersättning för risk för torka som finansieras uteslutande av offentliga myndigheter. Staten finansierar 55 % av kostnaderna för försäkringspremier, i syfte att minska den totala kostnaden för skattebetalarna och samtidigt stödja jordbrukarna. Systemet med premiesubventioner möjliggör bättre budgetförvaltning, både för regeringen och för de yrkesverksamma inom jordbruket som tecknar försäkringen, som är mindre beroende av subventioner och bättre förberedda för att övervinna extrema händelser.

Detta nya system utvecklades genom att det befintliga hagel- och frostförsäkringssystemet utvidgades till att omfatta risker för torka (och storm), vilket ersatte det gamla ad hoc-betalningssystemet från den nationella fonden för jordbrukskatastrofer för förluster till följd av torka.

I Österrike är de flesta jordbruksrelaterade försäkringsprodukter knutna till den österrikiska hagelförsäkringsföreningen (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), som är en sammanslutning av flera österrikiska försäkringsbolag som bygger på ömsesidighet, dvs. ett försäkringsföretagsformat i en ideell organisation. ÖHV förvaltar försäkringskassan medan försäljning av försäkringar är de enskilda försäkringsbolagens ansvar. Sedan 1995 har nya risker förutom hagel införts i en flerriskförsäkring. År 2000 inkluderades risken för torka för första gången för ett urval av grödor. Historiskt sett erbjöd ÖHV endast ersättningsbaserade produkter, som dess huvudprodukt, AGRAR Universal (Agricultural Universal), som fortfarande existerar idag.

Numera täcks riskerna för torka inom jordbruket i Österrike av den klassiska avkastnings- eller ersättningsbaserade försäkringen, AGRAR Universal, kompletterad med en indexbaserad produkt för ytterligare ersättning.

• Den ersättningsbaserade AGRAR Universal försäkrar många olika grödor [1] mot en lång rad risker, såsom hagel, frost, torka, snötryck, storm och skyfall. Särskilt när det gäller torka täcker försäkringen faktiska förluster till följd av torka om avkastningen per hektar ligger under det fastställda tröskelvärdet för avkastning (”Ertragsgrenze”). På grund av komplexiteten i att bedöma referensavkastningen för riktmärkning av förluster för gräsmark, sockerbetor, vinodlingar och fruktodlingar finns det inga klassiska AGRAR-försäkringar för torka för dessa grödor.
• Den första indexbaserade försäkringen, ”torkaindex”, infördes för gräsmark 2015. Under 2016 och 2017 utvidgades försäkringen till majs, höstvete och sockerbetor. Andra grödor kan tillsättas i framtiden. Torka index tar hänsyn till de två viktigaste parametrarna för torka skador: brist på nederbörd och värme. Ersättning betalas ut om nederbörden under en period som är relevant för det berörda odlingssystemet understiger en fastställd procentandel av den genomsnittliga nederbörden under tio år. För värme tillkommer en extra kompensation för varje dag som överstiger 30 °C under samma period. Procentandelen, som väljs av försäkringstagaren, bestämmer både premien och den ersättning som betalas.

Alla försäkrade får en statlig subvention på 55 % av sin försäkring mot risker för hagel, frost, torka, stormar och kraftigt eller ihållande regn inom växtsektorn [2].

[1] spannmål, potatis, pumpor för produktion av fröolja, sojabönor, solrosor, ärter

[2] se Österreichische Hagelversicherung

Nationella och regionala myndigheter

Enligt Österrikes lag om hagelförsäkringsbidrag (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] måste den federala regeringen vid extrema väderförhållanden erbjuda ersättning och försäkringspremier till jordbrukssektorn. År 2016 ersatte den österrikiska regeringen sitt särskilda betalningssystem för skador i samband med torka genom att utvidga det befintliga offentlig-privata hagel- och frostskadeförsäkringssystemet som kombinerar ersättnings- och indexbaserade produkter till att omfatta risker i samband med torka. Denna strategi finansieras av Katastrophenfonds (Naturkatastroffonden), som finansieras genom årliga skatter på inkomst och avkastning på kapital och företagsvinster. Den federala regeringens utgifter för försäkringssubventioner (dvs. 27,5 % av försäkringspremierna) kompletteras med provinsiella statliga subventioner.

Österrikisk hagelförsäkring (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

ÖHV är en försäkringsförening som ägs av försäkringstagarna och som drivs utan vinstsyfte (Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit). Föreningen erbjuder och förvaltar försäkringar, medan associerade enskilda försäkringsbolag säljer försäkringarna. Med tiden utvecklades ÖHV:s ansvarsförsäkringssystem till ett blandat system med både ansvars- och indexbaserade produkter.

Jordbrukare

Det finns omkring 155 000 jordbruksföretag i Österrike (Statistics Austria, 2022). Dessa jordbrukare köper de (subventionerade) försäkringspremierna, med 2016 omkring 65 000 aktiva försäkringar [2]. Försäkringsskyddet är nästan 100 % inom trädgårdsnäringen. 70–75 % för frukt och jordbruksgrödor. och omkring 30 % för gräsmark och boskap (Sinabell m.fl., 2016).

[1] Gäller sedan 1955, men utvidgas gradvis till att omfatta flera risker förutom hagel

[2] Enligt Österreichische Hagelversicherung

Framgångsfaktorer inkluderar för:

• Den indexbaserade försäkringskomponenten: Det österrikiska systemet för försäkring mot torka är innovativt eftersom det omfattar två system, nämligen en ersättningsbaserad försäkring som beaktar avkastningsförluster och en kompletterande indexbaserad försäkring som beaktar fysiska väderfaktorer för ytterligare ersättning. Den andra föreningen erbjuder ett relativt problemfritt och snabbt sätt för jordbrukare att få ersättning för avkastningsförluster, jämfört med en ersättningsbaserad produkt. Indexbaserade försäkringsersättningar kan betalas ut automatiskt eftersom beräkningen av betalningen baseras på standardiserade registrerade väderdata i stället för komplexa uppskattningar av avkastningsförluster. Utöver en enkel och transparent uppskattning av ersättningen och utbetalningstakten är lägre administrativa kostnader, minskad moralisk risk och bättre psykisk hälsa för jordbrukarna andra fördelar med indexbaserade försäkringsprodukter jämfört med ersättningsbaserade försäkringsprodukter (Linnerooth-Bayer och Hochrainer-Stigler, 2015).
• Den subventionerade försäkringen: Det faktum att staten täcker ungefär hälften av försäkringspremiekostnaden uppmuntrar jordbrukare att välja försäkring mot torka. Att täcka risken för torka genom att subventionera försäkringar innebär att de offentliga utgifterna är konsekventa under hela året – till skillnad från betydande ad hoc-belopp som anslås som en del av krishanteringen under oförutsägbara perioder av torka. Risken för torka, som tidigare endast burits av regeringen genom utbetalning av ersättning, ligger dessutom i det subventionerade försäkringssystem som delas med yrkesverksamma inom jordbruket, vilket minskar trycket på de offentliga finanserna och skattebetalarna.  

Begränsande faktorer är bland annat de ökande kostnaderna för premier – för jordbrukare – och bidrag – för staten – för portföljer med flera risker och flera grödor mot bakgrund av klimatförändringarna och den ökande risken. Jordbrukarna står inför en komplex uppsättning risker som inte bara orsakas av väder och klimat, utan även av politiska förändringar och marknader. Särskilt småbrukare kan ha svårt att finansiera försäkringar trots (generösa) subventioner. Prisvolatilitet, behovet av att komplettera jordbruksinkomsterna med bidrag från andra källor för att uppfylla finansieringskraven eller säkerställa överlåtelse (dvs. vem som kommer att fortsätta att driva verksamheten) är exempel på aspekter som ökar trycket på jordbrukarnas psykiska hälsa. Dessutom skulle många småbrukare föredra produktionsbaserade lösningar för riskhantering (t.ex. bevattningsinfrastruktur för att hantera risken för torka) framför andra alternativ såsom försäkringar (Palka och Hanger-Kopp, 2020). De flesta jordbrukare kombinerar dock produktionsbaserade åtgärder med försäkringsprodukter, inbegripet både en försäkringsprodukt baserad på multiperil och ersättning (såsom Agrar Universal) och en indexprodukt som är specifik för torka – utöver diversifiering av inkomster utanför jordbruksföretaget eller förhandlingar om terminskontrakt och försäljningspris (Palka och Hanger-Kopp, 2020). För att hantera klimatförändringarnas utmaningar måste jordbrukarnas riskhanteringskompetens förbättras ytterligare, t.ex. genom offentligt stöd utöver riskfinansiering.

Potentiella kostnader för torka för jordbruket

Det är komplicerat att bedöma kostnaderna och fördelarna med försäkringssystemet för subventionerad torka eftersom det är svårt att i) förutsäga förekomsten av extrema händelser och ii) mäta effekterna av dessa händelser. Hochrainer-Stigler och Hanger-Kopp (2017) föreslår dock en utvärdering av kostnaden för risken (för majs i Österrike) och därmed av den ekonomiska betydelsen av försäkringsbidraget för torka på medellång sikt. När de jämförde nuvarande och framtida sannolikheter för torka och därmed sammanhängande kostnader beräknade de att den österrikiska statens årliga kostnad för att finansiera 50 % av bidragen till torka-index för majs (18 miljoner euro 2050, jämfört med 13 miljoner euro i dag) skulle vara ungefär hälften av kostnaden för att kompensera årliga varierande avkastningsförluster orsakade av torka, dvs. den finanspolitiska risken för staten (enligt RCP 4.5).

Fördelar för regeringen

Fördelarna med ett försäkringsbaserat system för staten inkluderar möjligheten att arbeta med en årligen programmerbar budget som kan jämnas ut under ett räkenskapsår (i motsats till oförutsedda, ad hoc-kompensationer). Riskhanteringssystemet för jordbruket, som bygger på att förutse och dela risker, gör det också möjligt att dela risker med privata aktörer.

Fördelar för jordbrukare

Konsekvenserna av jordbruksförluster påverkar jordbrukare och jordbrukssamhällen ekonomiskt, men kan också ha en stark inverkan på deras psykiska hälsa, ökad stress, ångest, känslomässig och psykisk nöd, vilket kan leda till depression, posttraumatiskt stressyndrom och självmordstankar. Införandet av ett kompletterande försäkringssystem, baserat på indexering av kompensation till meteorologiska faktorer, förenklar kompensationen och minskar potentiella psykiska hälsoeffekter av ekonomisk osäkerhet. Subventioner gör riskförsäkringen mer överkomlig för jordbrukare och kan därför leda till en högre andel skyddade jordbrukare. Eftersom försäkringspremien skapas av en ideell organisation (ÖHV) är den inte utformad för att vara lönsam och bör därför vara billigare för jordbrukare än en privat försäkringsprodukt. Marknadspenetrationen för försäkringsprodukter i Österrike är hög, med nästan 100 % försäkringsskydd inom trädgårdsodling, mellan 70–75 % för frukt och åkermark och omkring 30 % för gräsmark och boskap (Sinabell m.fl., 2016). Mer än tre fjärdedelar av de 500 undersökta österrikiska jordbrukarna uttryckte sitt stöd för det offentligt subventionerade försäkringssystemet för torka, oavsett om det kombineras med ersättningsbaserade ersättningar för stora katastrofer eller inte (Palka och Hanger-Kopp, 2020). 

Den österrikiska statens deltagande i finansieringen av försäkring mot torka uppnåddes genom en ändring av lagen om hagelförsäkringsbidrag (Hagelversicherungsförderungsgesetz) och lagen om naturkatastroffonden (Katastrophenfonds) 2016 för att ersätta utbetalningar från särskilda katastroffonder med försäkringsbara risker för skador på grund av torka (BMNT, 2017). Själva fonden bygger på lagen om hagelförsäkringsbidrag (Hagelversicherungsförderungsgesetz) från 1955, som gradvis har utvidgats till att omfatta flera risker utöver hagel, bland annat under 2016 till torka.

Systemet stöds av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP), som uppmuntrar regeringar att subventionera riskhantering inom jordbruket.

Under 2016 och 2017 fördes diskussioner i parlamentet om att godkänna ändringen av lagen om naturkatastroffonden och utvidgningen av hagelförsäkringen till andra extrema händelser såsom torka, i syfte att ersätta en ad hoc-ersättning med ett subventionerat offentligt-privat försäkringssystem för torka.

Försäkringssystemet kvarstår, med kontinuerlig utveckling, inbegripet utveckling av försäkringar för torkaindex för nya grödor, t.ex. för gräsmark 2023, för vinodlingar 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, försäkring mot jordbruksbetingad torka: Österrike som fallstudie – faktablad, Internationella institutet för tillämpad systemanalys, Laxenburg, Österrike. Finns på https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Lagen om stöd till hagelförsäkring/Hagelversicherungsförderungsgesetz