Stärka små landsbygdskommuner genom flernivåstyre för anpassning i Nordrhein-Westfalen, Tyskland

Klimatförändringen pågår och dess effekter är redan synliga. Ökningen av frekvensen och intensiteten av extrema väderhändelser finns också i den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen(NRW) ( Tholen m.fl., 2022):

•  Extrema värmeböljor slog temperaturrekord flera gånger de senaste åren. Den högsta temperaturen som någonsin uppmätts i Tyskland (41,2 grader Celsius) registrerades i NRW sommaren 2019. 14 av de 20 högsta årliga medeltemperaturerna ligger under de senaste 20 åren (direktiv2019; LANUV 2022a).
• Under de senaste åren har lokala kraftiga regnhändelser lett till översvämningar över hela NRW. Samtidigt skiftar nederbördsmängderna under året. Somrarna blir torrare, men den genomsnittliga nederbörden på vintern ökar (LANUV 2022b).
• På grund av den globala och lokala temperaturökningen i kombination med en förändrad nederbördsregim har antalet och intensiteten av torka och torra perioder i nordväst också ökat. De senaste åren har varit bland de torraste hittills (LANUV 2022c).

Eftersom alla dessa fenomen förväntas intensifieras i framtiden förväntas flera negativa effekter på samhället. Värmeböljor orsakar hälsoproblem för människor, vilda djur och boskap och extrem torka har redan resulterat i missväxt och storskalig skogsdöd i det förflutna. Farorna med kraftiga nederbördshändelser visades senast av de katastrofala översvämningarna i västra Tyskland 2021. Värmeböljor, torka och översvämningar påverkar inte bara städer och regioner med hög befolkningstäthet, utan även landsbygdsområden, vilket kräver en aktiv och brådskande anpassning. Offentliga och privata aktörer i mindre städer på landsbygden står dock inför en rad utmaningar som kan hindra anpassningen. Detta gäller även kommunerna i de deltagande distrikten i projektet Evolving Regions:

• Den fortsatta klimatutvecklingen och dess direkta och indirekta konsekvenser är svåra att förutsäga. Anpassningsåtgärder måste därför alltid vidtas under en viss grad av osäkerhet.
• Särskilt mindre städer och kommuner på landsbygden saknar ofta tillräcklig personal eller ekonomisk kapacitet. Genomförandet av klimatanpassningsåtgärder är dock ofta förknippat med motsvarande resursbehov. Dessutom måste mindre städer och kommuner i landsbygdsområden hantera ytterligare utmaningar: pågående demografiska och ekonomiska strukturförändringar (åldrande befolkning, förlust av arbetstillfällen) samt begränsad tillgång till rörlighet, hälso- och sjukvård eller försörjningstjänster, som ytterligare förvärras av det föränderliga klimatet.
• Klimatanpassningen är en utmaning för hela samhället och kräver samarbete mellan alla relevanta aktörer över kommunernas och temaområdenas gränser. I många fall motsvarar detta dock inte de etablerade arbets- och samordningsformerna, särskilt inom den offentliga förvaltningen, men även utanför.
• Dessutom sker klimatanpassningen (i bästa fall) på alla rumsliga och administrativa nivåer. från federal nivå, till de enskilda delstaterna, till distriktsstyrelsernas nivå, till kommunernas nivå, till enskilda privatpersoners eller företags verksamhet. Å ena sidan kräver detta samordning av enskilda mål, strategier och åtgärder. Det kräver också en fördelning av uppgifter och ansvar på ett sådant sätt att åtgärderna kan genomföras så effektivt och ändamålsenligt som möjligt. I allmänhet ligger utmaningen i att integrera frågan om klimatanpassning i komplexa befintliga system för flernivåstyre.

För att ta itu med dessa utmaningar var NRW den första federala staten i Tyskland att anta sin egen klimatanpassningslag för att främja aktiv anpassning till klimatförändringar. Uppgifter från delstaterna visar dock att endast 22 % av kommunerna och 45 % av distrikten hittills har utvecklat ett klimatanpassningskoncept (LANUV, 2022d).

Under en fyraårsperiod stödde Life-projektet Evolving Regions, som leddes av det sociala forskningscentrumet vid universitetet TU Dortmund (sfs), sju distrikt i delstaten Nordrhein-Westfalen när det gällde att aktivt närma sig anpassningen till klimatförändringarna.

Projektets mål var bland annat följande:

• Förbättra de deltagande distriktens motståndskraft mot klimatförändringarnas effekter.
• Integrera och integrera frågan om anpassning till klimatförändringar i kommunala och regionala planeringsprocesser.
• Stödja regionala aktörer när det gäller att förvärva den kompetens som krävs för att självständigt fortsätta anpassningen till klimatförändringarna efter projektets livstid.

Huvuddelen av projektet var genomförandet av integrerade samarbetsprocesser för klimatanpassning i de sju deltagande distrikten i NRW, enligt metoden Evolving Roadmapping.

Effektiv klimatanpassning kräver en ram av tvärvetenskaplighet, samarbete, samordning och integration. Evolving Roadmapping tillgodoser detta behov av integration och erbjuder en praktisk handlingsram för de olika stegen i anpassningsprocessen (analys, planering, genomförande och utvärdering).

Evolving Roadmapping-metoden

Evolving Roadmapping-metoden omfattar följande sex steg för att närma sig den komplexa och långsiktiga uppgiften att anpassa sig till klimatförändringarna. En mer detaljerad beskrivning finns i projektriktlinjerna för Evolving regions.

• Steg 1: Fastställa ramen och fastställa mål som ett åtagande för processen.
• Steg 2: Analys av den nuvarande situationen, inklusive en detaljerad analys av relevanta aktörer, särskilda regionala ramvillkor och förväntade klimatmässiga, rumsliga och sociala förändringar  
• Steg 3: Utveckling av en gemensam vision om en önskvärd framtid och identifiering av regionala behov av åtgärder.
• Steg 4:  Utarbetande av allmänna strategier och upprättande av en katalog över åtgärder som är skräddarsydda för att identifiera behoven av åtgärder. Arbetet delades upp i olika ”sektorsövergripande tematiska områden” för att kunna arbeta med en övergripande strategi. Det tematiska området ”landskap under klimatförändringar” omfattar till exempel sektorerna jordbruk, skogsbruk, naturskydd och rekreation.
• Steg 5: Utarbetande av färdplanen som ett överenskommet, praktiskt och flexibelt arbetsdokument för framtida användning i klimatanpassningen av alla lokala/regionala aktörer.
• Steg 6: Övervakning för utvärdering av genomförandet och för att möjliggöra en framtida orienterad utvecklingsprocess.

Den praktiska tillämpningen av Evolving Roadmapping

Färdplansmetoden tillämpades i distrikten genom anordnande av en rad workshoppar under en period på ungefär ett och ett halvt år.

På grundval av en analys av berörda parter identifierades de mest relevanta aktörerna, institutionerna och organisationerna för klimatanpassning för varje distrikt och bjöds in till workshopparna. Totalt deltog mer än 600 personer aktivt i projektet (cirka 90 per region).

Produkter och effekter av Evolving Roadmapping

I varje distrikt utarbetades en individuell färdplan för integrerad klimatanpassning, som omfattar följande:

• En vision, vägledande principer eller mål för anpassning till klimatförändringarna.
• En översikt över klimatförändringarnas effekter, som illustrerar samspelet mellan klimateffekter och rumslig eller social känslighet. En detaljerad distriktsomfattande klimatkonsekvensanalys tillhandahölls av avdelningen för fysisk planering vid TU Dortmund (Institut für Raumplanung der Universität Dortmund IRPUD), som baserades på offentligt tillgängliga uppgifter från LANUV.
• de gemensamt utvecklade åtgärderna, inbegripet steg i förfarandet, ansvar och information om möjliga drivkrafter och hinder,
• information om bedömning av effekter och övervakning
• Ytterligare behov av åtgärder för en aktiv anpassning till klimatförändringarnas konsekvenser.

Ett exempel på en sådan färdplan för ett distrikt finns här.

Projektmedlen gjorde det möjligt för distrikten att inrätta en personalposition under projektets löptid för att samordna klimatanpassningen (den så kallade regionala initiativtagaren). De projektansvarigas befattningar ligger främst inom distriktens förvaltning, främst inom områdena miljöplanering eller klimatskydd. De projektansvariga ingick i en nyinrättad personalstruktur som åtföljde processen och som var anpassad till de olika regionala styrningsramarna.

Dessutom samlades regionala experter från alla sju distrikt i ett kärnteam. Kärngruppens uppgift var att stödja processen och mångfaldiga resultaten inom sina respektive kompetens- eller arbetsområden. För att informera allmänheten om processens förlopp och innehåll utbildades de regionala initiativtagarna av medieexperter från ZDF Digital, ett företag som finansieras av den federala radio- och tv-tjänsten, i användningen av olika sociala medieplattformar och skapandet av videor. Ett stort antal gröna, grå och mjuka anpassningsåtgärder inom olika tematiska områden samlades in, diskuterades i de regionala processerna och anpassades till regionens socioekonomiska förhållanden och klimatförändringar. Dessa åtgärder omfattar följande: öka medvetenheten bland allmänheten och beslutsfattare, genomföra strukturella och tekniska åtgärder, anpassad planering/byggnad/markförvaltning samt program för ekonomiskt stöd/finansiering.

En detaljerad aktuell rumslig översikt över omfattningen av anpassningskoncept på kommunal nivå och distriktsnivå ges i den interaktiva klimatatlasen Nordrhein-Westfalen (Klimaatlas) av den statliga natur-, miljö- och konsumentskyddsbyrån NRW (LANUV). Kartorna uppdateras regelbundet och ger en bild av eventuella framsteg, vilket också återspeglar de potentiella framtida effekterna av projektet Evolving Regions.

Den centrala idén med Evolving Roadmapping-metoden är samarbete mellan olika samhällsaktörer för gemensam utveckling av strategier, mål och åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Åtgärderna föreslås inte bara av externa rådgivare, utan utvecklas gemensamt av de regionala aktörerna. Denna nedifrån och upp-strategi involverar direkt de berörda personerna i utarbetandet av strategier och åtgärder. Detta tillvägagångssätt säkerställer att generiska åtgärder kan anpassas exakt till regionala behov och styrningsramar. Det ökar också egenansvaret och möjligheterna till genomförande, eftersom de aktörer som ska involveras finns med redan från början. Detta tillvägagångssätt kräver dock en lämplig och tidig kartläggning av berörda parter. I workshopparna lades särskild vikt vid samarbete "på ögonhöjd". Alla åsikter och idéer diskuterades öppet, oavsett respektive deltagares samhälleliga ställning. Eftersom en stor del av de regionala processerna ägde rum under covid-19-pandemin hölls nästan alla evenemang online. Dessa format utvärderades mestadels positivt av deltagarna.

Processerna organiserades och modererades av centrumet för social forskning vid universitetet i Dortmund och det tyska institutet för stadsfrågor (Deutsches Institut für Urbanistik, difu), tillsammans med en rad olika stödtjänster som tillhandahölls av projektpartner såsom den (nationella) tyska vädertjänsten för medvetandehöjande åtgärder och Prognos AG för övervakning av projektets framsteg.

Det praktiska genomförandet av färdplanen omfattade deltagande av berörda parter från olika sektoriella arbetsområden och olika beslutsfattande organ och administrativa nivåer. De omfattade t.ex. följande:

• Distriktsförvaltningar (inklusive t.ex. avdelningar för regional utveckling, vattenförvaltning, civilskydd eller naturskydd).
• Städer och kommuner (inklusive t.ex. avdelningar för stadsplanering och fysisk planering, affärsutveckling eller turism).
• distrikts- och kommunpolitik,
• en rad olika ideella organisationer och näringslivsorganisationer,
• olika typer av företag,
• forsknings- och utbildningsinstitutioner,
• offentliga och privata aktörer inom jordbruk, skogsbruk och naturvård.

Genomförandet av samarbets- och tvärvetenskapliga klimatanpassningsprocesser erbjuder många fördelar men åtföljs också av en viss tid och ansträngning. Under projektets gång identifierades flera möjliga drivkrafter och hinder.

Hinder

• Den gemensamma utvecklingen av ett integrerat men också detaljerat klimatanpassningskoncept var tidskrävande och krävde deltagarnas tid. Men eftersom sådana processer är starkt beroende av de olika aktörernas kunskap och deltagande var det viktigt att hålla deltagarnas motivation hög. Detta var inte alltid möjligt, men kunde stödjas av en personlig strategi med fokus på att lyfta fram de individuella och samhälleliga fördelarna med ens deltagande.
• Enligt deltagarna hade samarbetet genom onlinemöten och gemensamma arbetsplattformar vissa nackdelar, t.ex. förlust av personligt utbyte. Enligt många deltagare uppvägdes dock dessa nackdelar av fördelar, t.ex. tidsbesparingar på grund av avskaffandet av reseinsatser eller möjligheten att kommentera delresultat mellan två workshoppar via samarbetsplattformar på nätet. Vid genomförandet av onlineformat beaktades deltagarnas olika färdigheter och tillgången gjordes så enkel som möjligt.
• Olika mål, åsikter och idéer kan leda till konflikter, även i klimatanpassningen. För att undvika detta inleddes de regionala processerna med fastställandet av gemensamma mål. Olika åsikter diskuterades alltid under processen för att hitta en gemensam lösning.
• Alla relevanta deltagare kunde inte alltid rekryteras till processen, vilket ibland ledde till kunskapsluckor som förhindrade mer konkreta diskussioner, t.ex. om genomförandet av åtgärder. Detta kompenserades av ett fokuserat deltagande av relevanta aktörer parallellt med workshopparna.
• Det fanns begränsade möjligheter att agera på regional/lokal nivå för vissa deltagare och ämnen, t.ex. för jordbruksföretag, som främst domineras av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Dessa aktörer såg inga möjligheter att integrera sina beslut i en regional eller kommunal färdplan. Att förmedla dessa särskilda behov till förbundsstaten, förbundsstaten och EU-nivån skulle vara avgörande för att tillgodose de regionala och lokala anpassningsbehoven för dessa sektorer.

Framgångsfaktorer

• Befintliga nätverk (t.ex. från hållbar utveckling) och anpassningsinsatser var en stor tillgång. Att koppla processen till etablerade förvaltningsstrukturer och projekt säkerställde inte bara konsekvens utan gjorde det också möjligt att på bästa sätt utnyttja befintlig know-how.
• Eftersom samarbetsprocesser i hög grad är beroende av de olika aktörernas aktiva deltagande är en hög motivationsnivå av stort värde. Detta gäller särskilt personer med relevanta uppgifter, ansvar eller personliga nätverk. Dessa potentiella ”kunskapsmultiplikatorer” behandlades aktivt (t.ex. genom att kontakta dem personligen) och hölls i anpassningsprocessen så nära som möjligt.
• Den ökande betydelsen av ämnet klimatanpassning i politiken och samhället var en viktig drivkraft. Under de senaste åren har det skett en märkbar ökning av uppmärksamheten på klimatskydds- och anpassningsfrågor. Översvämningskatastrofen i västra Tyskland sommaren 2021 gav till exempel frågan om förebyggande av kraftiga regn en särskild betydelse i dessa regionala processer. Sådana händelser kan användas för att kritiskt granska befintliga strukturer och processer och för att öka medvetenheten bland olika grupper (utan att bli alarmistiska).
• Utformningen och genomförandet av workshopparna "på ögonnivå", dvs. att göra det möjligt för alla deltagare att arbeta tillsammans på samma nivå, ledde till ökad motivation och (åtminstone tillfälligt) upphävande av befintliga konflikter.
• För att garantera deras oberoende och kontinuerliga användning utanför projektet utformades tillhandahållandet av klimatkonsekvensanalysen och ett praktiskt övervakningssystem för varje distrikt så praktiskt och tillgängligt som möjligt. Dessa tjänster har utvecklats i nära samarbete med rättstillämparna.
• Politiskt stöd spelade också en viktig roll i de anpassningsprocesser som föranleddes av projektet Evolving Regions. Färdplaner antogs officiellt av distriktsråden, den högsta politiska nivån i vart och ett av Nordrhein-Westfalens distrikt. Projektet har också uppmärksammats i förbundsstatens politik och fått stöd från förbundsstatens regering genom tillhandahållande av projektfinansiering och säkerställande av det vetenskapliga samarbetet med miljöbyrån (LANUV) och andra relevanta aktörer i förbundsstaten NRW (t.ex. den federala delstatsbanken för offentlig finansiering, NRW.BANK).

Slutligen överfördes den kunskap som förvärvats genom projektet till andra regioner i Tyskland samt till andra regioner i Europa och aktörer, främst genom spridning av rapporter och anordnande av olika evenemang och bidrag vid internationella konferenser. Utbildningskurser för konsulter och anställda vid andra distriktsförvaltningar anordnades för att göra dem medvetna om färdplanskonceptet för projektet Evolving Region och för att tillämpa det inom deras ansvarsområde. Dessa kurser anordnades gemensamt av Social Reasearch Centre vid TU Dortmund University, difu och Education Centre for the Supply and Waste Management Industry (Bildungszentrum für die Ver- und Entsorgungswirtschaft gGmbH, BEW, en ideell organisation som verkar på federal nivå).

Tillsammans med intressenter från den nederländska regionen West-Overijssel/Ijssel Vechtdelta och universitetet i Twente i Enschede diskuterades likheterna och skillnaderna mellan de olika strategierna i utbytesrundor för att kunna ge lämpliga politiska rekommendationer.

Kostnader

Eftersom projektet var inriktat på gemensam utveckling snarare än genomförande av konkreta åtgärder användes projektets finansiella resurser (total budget på 2,9 miljoner euro), som kom från EU:s Life-program och delstaten Nordrhein-Westfalen, för att genomföra projektkomponenterna. Distrikten var tvungna att bidra med 1 000 euro vardera för att kunna delta i Life-projektet.

I nästan alla distrikt anslogs dessutom egna medel för att inrätta och upprätthålla de nya befattningarna för ”förespråkare” av anpassning till klimatförändringarna, som ursprungligen finansierades genom projektet.

Aktörer som är intresserade av att genomföra en anpassningsprocess enligt Evolving Roadmapping-metoden bör förvänta sig kostnader för inrättandet av en samordningsenhet, genomförandet av en omfattande dialogprocess, utarbetandet av en klimatkonsekvensanalys samt eventuellt för ytterligare extern expertis och externa tjänster (t.ex. för projektövervakning). I projektet täcktes dessa kostnader till stor del för de deltagande regionerna.

Fördelar

Distrikt och kommuner skulle kunna dra flera fördelar av att anta och genomföra Evolving Roadmapping-metoden.

Genom genomförandet av integrerade, samarbetsbaserade klimatanpassningsprocesser i projektet Evolving Regions kunde de sju deltagande distrikten aktivt ta itu med klimatförändringarnas konsekvenser. Dessutom skulle regionala aktörer kunna dra nytta av relevanta stödtjänster som tillhandahålls genom projektet. Den detaljerade distriktsomfattande klimatkonsekvensanalysen gjorde det möjligt för regionala aktörer att förstå de konkreta effekterna av klimatförändringarna och identifiera de områden och sektorer som påverkas mest. Det praktiskt inriktade övervakningskonceptet är ett lättanvänt tillvägagångssätt för att bedöma effekterna av en åtgärd innan den genomförs. För detta ändamål har effektkedjor i betydelsen interventionslogik utvecklats som illustrerar de positiva (och negativa) effekterna av en åtgärd. Dessa var kopplade till indikatorer som kan användas för att övervaka och utvärdera de åtgärder som anges i färdplanen.

Dessa tjänster och det etablerade nätverket gjorde det möjligt för de regionala aktörerna att integrera ämnet klimatanpassning i sitt dagliga arbete och självständigt fortsätta de inledda insatserna. Denna kapacitetsuppbyggnad är ett grundläggande mål för Evolving Roadmapping-metoden. I många distrikt kommer det nätverk av aktörer som skapats under processen sannolikt att användas utanför projektet, eftersom deltagarna i alla distrikt uttryckte en efterfrågan på att de skapade nätverken skulle fortsätta. I vissa distrikt, t.ex. i Minden-Lübbecke, överfördes projektnätverket till en nyinrättad arbetsgrupp för klimatanpassning, som sammanträder regelbundet. På grund av de positiva resultaten och erfarenheterna av att använda ett nytt projekt inrättades sex av sju projektfinansierade befattningar för att samordna klimatanpassningen (den så kallade regionala initiativtagaren) permanent av distrikten efter projektets slut.

Dessutom utgör utarbetandet av ett integrerat planeringsdokument som överenskommits av regionala aktörer grunden för framtida klimatanpassning i regionerna.

På det hela taget kunde processerna direkt ta itu med några av de viktigaste utmaningarna i samband med anpassningen till klimatförändringarna. Klimatkonsekvensanalysen minskade osäkerheten om befintliga och förväntade effekter av klimatförändringarna, och dialogprocesserna gjorde det möjligt för berörda aktörer att samarbeta över tematiska och administrativa gränser. På grundval av detta kan framtida klimatanpassningsåtgärder samordnas eller kombineras närmare och resurser kan användas på ett mer målinriktat sätt.

Slutligen gjorde det integrerade och samarbetsinriktade tillvägagångssättet i Evolving Roadmapping det möjligt att arbeta med olika ämnen tillsammans och därmed överväga eventuella konflikter men även synergier redan från början av processen.

Genom att tillhandahålla en grund för aktiv integrerad och samarbetsinriktad anpassning till klimatförändringarnas effekter bidrog projektet Evolving Regions till målen i den europeiska gröna given och målen i EU:s strategi för klimatanpassning, samtidigt som man tog itu med prioriteringarna i den (nationella) tyska strategin för klimatanpassning (DAS)(BMUV 2020) och den tyska förbundsstaten Nordrhein-Westfalen (MKULNV2015). I Tysklands första klimatanpassningslag från 2021 definierade förbundsstaten NRW sina mål för klimatanpassning. Där anges följande: ”Klimatförändringarnas negativa effekter ska begränsas av de ansvariga offentliga myndigheterna genom utveckling och genomförande av anpassningsåtgärder som är specifika för varje åtgärdsområde och skräddarsydda för respektive region” (§ 3.1 Klimaanpassungsgesetz NRW, egen översättning, NRW 2021). Lagen betonar myndigheternas roll när det gäller att aktivt vidta klimatanpassningsåtgärder och ålägger dem att ta hänsyn till klimatanpassningsfrågor när de fullgör sina uppgifter.  Genom att stödja detta Life-projekt avsåg den federala delstatsregeringen i NRW att tillhandahålla en beprövad praktisk strategi och inspiration för kommuner och distrikt i NRW för att genomföra anpassningslagen.

Projektet Evolving Regions pågick under perioden 2019–2023.

De regionala processerna tog ungefär ett och ett halvt år vardera, inklusive förberedelser, dialog och arbetsfas och politiskt beslutsfattande.

Projektresultaten förväntas skapa långsiktiga eller permanenta förändringar i distriktens styrningsramar genom inrättandet av nya särskilda befattningar för personalen och inledandet av nätverksstrukturer och deltagandeprocesser. Det förväntas göra det möjligt att genomföra åtgärder för anpassning till klimatförändringarna på lång sikt.

Ministry of the Environment, Nature and Transport of the State of North Rhine-Westphalia

Dr.-Ing. Kathrin Prenger-Berninghoff

Referat VIII B 2 Anpassung an den Klimawandel,

Koordinierung Klimaschutz

Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes NRW

E-Mail:  kathrin.prenger-berninghoff@munv.nrw.de

Interactive Climate Atlas (Klimaatlas NRW)

Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV)

Fachbereich 37: Klimaschutz, Klimawandel Koordinierungsstelle

Email: klimaatlas@lanuv.nrw.de 

Direct information on the implementation of the Evolving roadmapping approach

Jürgen Schultze

Social Research Centre (sfs)

TU Dortmund University/ Department of Social Sciences (sfs)

Email: juergen.schultze@tu-dortmund.de 

Vägledning för utveckling av färdplanen

Evolving Regions Layman Report (ej översatt till svenska)

Den klimattåliga stadsdelen Minden-Lübbecke