Styrningssystem på flera nivåer och sektorsövergripande för anpassning till klimatförändringar

Med flernivåstyre avses det system som stöder politik och beslutsfattande bland nationella, regionala och lokala myndigheter (OECD). Vid flernivåstyre är olika förvaltningsnivåer ömsesidigt beroende av varandra (GIZ,2018). Detta erkänns som en avgörande faktor för att uppnå flera politiska mål, t.ex. för att bevara och återställa naturresurser (IUCN:sram för förvaltning av naturresurser)eller för att främja lokala åtgärder för att främja hållbar utveckling (UN-HABITAT-programmet). Ett liknande koncept som introducerats i den vetenskapliga litteraturen är polycentrisk styrning, en komplex form av styrning med flera centrum för beslutsfattande, som kan kapslas in i flera jurisdiktionsnivåer (t.ex. lokal, statlig och nationell). Polycentriska egenskaper kanske kan hitta en balans mellan helt centraliserad och helt decentraliserad eller samhällsbaserad styrning (Carliseoch Gruby, 2019).

Anpassning är en typisk förvaltningsuppgift på flera nivåer och sektorsövergripande. I IPCC:s sjätte utvärderingsrapport (sammanfattningför beslutsfattare)anges att klimattålig utveckling möjliggörs när beslutsprocesser, finansiering och åtgärder integreras över styrningsnivåer, sektorer och tidsramar. Att organisera styrningen mellan sektorer och nivåer är en del av anpassningspolitikens cykel (ytterligare information i steg 5 i stödverktyget för klimatanpassning inom Adapt) för att säkerställa ett effektivt, enhetligt och fortsatt genomförande av anpassningsåtgärder. Det inkluderar vertikal och horisontell koordination.

När det gäller vertikal samordning förlitar sig de nationella regeringarna, samtidigt som de tar itu med anpassningen till klimatförändringarna, på regionala och lokala myndigheter för att omsätta nationella klimatstrategier i åtgärder. Omvänt kan beslutsfattare på lokal nivå, även om de är bättre lämpade att ta itu med specifika utmaningar, sakna befogenhet att lösa komplexa situationer som faller under regionala och nationella myndigheters ansvar. De lokala och regionala myndigheterna påverkas av rättsliga, institutionella och finansiella instrument och ramar som införts av högre styresnivåer. Nationella ramar kan stödja men också begränsa vissa anpassningsåtgärder som vidtas på lokal nivå. Återanvändning av vatten kan till exempel vara en lokalt gynnad strategi för att hantera specifika problem med vattenbrist. Denna strategi kan hindras av luckor i lagstiftningen som kräver insatser på nationell nivå för att lösas. På samma sätt måste god praxis, som testas i pilotområden på mycket lokal nivå, stödjas av regionala och nationella aktörer för att skalas upp och bli effektiv när det gäller att begränsa klimatförändringarnas effekter. Dessutom måste åtgärder som vidtas av lokala myndigheter eller leds av lokalsamhällen vara förenliga med och korrekt inramade i regionala och nationella strategier och planer, även för att säkerställa anpassningens långsiktiga hållbarhet. Till exempel bör strandnäring och andra lokala anpassningsalternativ för kustförsvar, som genomförs med kortsiktiga mål och snäva tillämpningsområden, ingå i storskaliga integrerade förvaltningsplaner för kustområden, för att vara effektiva och hållbara, med en helhetssyn på lokala problem i ett långsiktigt perspektiv.

Flernivåstyre omfattar också horisontell samordning av anpassning genom samarbete och utbyte mellan olika myndigheter eller intressenter från olika ekonomiska sektorer. Det behövs en sektorsövergripande strategi eftersom anpassningen till klimatförändringarna kräver systematiska strategier som sammanför kunskap som ägs av olika aktörer och beaktar behoven inom olika politiska och ekonomiska sektorer. Till exempel måste myndigheter med ansvar för vattenförvaltning hantera motstridig användning av knappa vattenresurser från flera sektorer, samtidigt som vatten i miljön bevaras för att upprätthålla den biologiska mångfalden. Sektorsövergripande styrning kan bidra till att främja lösningar som alla vinner på, med flera fördelar för flera sektorer, vilket minimerar effekterna på naturresurserna och därmed undviker missanpassning.

Eftersom klimatförändringseffekterna inte tar hänsyn till administrativa gränser omfattar den horisontella samordningen även samarbete mellan angränsande regeringar. Detta inbegriper samordning mellan angränsande kommuner, regioner och till och med länder i gränsöverskridande områden. Det är till exempel relevant för vattenförvaltning i avrinningsområden och för hantering av översvämningsrisker. Avrinningsdistrikt är de viktigaste förvaltningsenheterna enligt ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet. Särskilda förvaltningsenheter (avrinningsdistriktsmyndigheter) som sträcker sig över jurisdiktioner kan inrättas för att utarbeta förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt och planer för hantering av översvämningsrisker för att genomföra de relaterade direktiven. Sådana planer kräver samarbete mellan olika nationella, regionala och lokala myndigheter. För avrinningsområden som korsar nationella gränser håller styrningsstrukturerna gradvis på att formaliseras och internationella förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt utvecklas i allt högre grad (COM(2019) 95 final). I Savas avrinningsområde utvecklades till exempel ett operativt system med flera verktyg i en gemensam insats av berörda parter från länder som ingår i avrinningsområdet för att underlätta samordnade insatser vid extrema översvämningar och föroreningshändelser (fallstudieav Savas avrinningsområde). Trots att styrningen enligt EU-medlemsstaternas rapporteringssystem var ett av de största hindren (COM(2021)970 final)vid genomförandet av vattenramdirektivet och översvämningsdirektiven.

Mekanismerna för att införa flernivåstyre för anpassning till klimatförändringarna i praktiken är många och kan ske genom formella (t.ex. inrättade genom lag, rättsliga avtal och överenskommelser) eller informella (t.ex. på grund av relationer och förtroende) kanaler. Exempel (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) som är relevanta för anpassning till klimatförändringar är följande:

• Utarbetande av relevant politik och lagstiftning (inbegripet anpassningsstrategier och anpassningsplaner). Dessa strategier kräver åtgärder av aktörer som arbetar på olika förvaltningsnivåer och inom olika politikområden. Genomförandet av dem kräver därför en strategi för flernivåstyre.

• Inrättande av mellanstatliga organ med flerpartsrepresentation, både med deltagande av beslutsfattare och andra berörda parter. Vanliga exempel är interministeriella arbetsgrupper för att ta itu med anpassningens övergripande karaktär, permanenta eller tillfälliga kommittéer, konferenser och råd med flera berörda parter och på flera nivåer. Det är viktigt att involvera lägre förvaltningsnivåer i beslutsfattandet för att säkerställa att lokala och regionala prioriteringar beaktas och att alla berörda parter är med och bidrar till ett framgångsrikt genomförande av politiken. Nya samordnande styrningsenheter (särskilda styrningsenheter som sträcker sig över jurisdiktioner) kan också inrättas. De kan ta itu med frågor som går utöver jurisdiktionsgränserna och bäst passar den nya analysskalan (avrinningsområdesmyndigheter, kommunförbund).
• Utveckling av bilaterala eller multilaterala avtal mellan förvaltningsnivåer eller mellan olika berörda parter. De berörda institutionerna (som till och med kan tillhöra olika länder) är överens om att eftersträva ett kollektivt mål som sammanför kompletterande kunskaper och ansvar. Frivilliga miljöavtal eller miljööverenskommelser är verktyg som används för att praktiskt tillämpa principerna om flernivåstyre på specifika områden. De upprättas på frivillig basis, men de antas formellt (undertecknas av alla partner) och är bindande när det gäller ansvar, finansiering och tidsplanering. Både offentliga och privata aktörer kan underteckna sådana avtal. Det kan röra sig om flodavtal i Flandern, Belgien, våtmarksavtal (t.ex. Contrat de delta de Camargue, Frankrike) eller skogsavtal (Occhitosjön, Italien). Bemyndigandeavtal eller delegeringsavtal kan vara andra former av avtal på flera nivåer, där lokala myndigheter gradvis ges befogenhet eller delegeras av den centrala förvaltningen för att fullgöra vissa uppgifter.
• Nätverkssamarbete med andra lokala och regionala myndigheter. Deltagande i nätverk som internationella ramar för tematiskt samarbete och gemensamma plattformar kan göra det möjligt att hitta nya partner och möjligheter till samordnade strategier för anpassning genom interkommunalt och interregionalt samarbete.