Finansiella bidrag från planeringsansökningar för förebyggande av hedbränder i Dorset, Storbritannien

Hedmarkerna i Dorset är områden med öppet landskap som domineras av lågväxande dvärgbuskar (främst familjen Heather, Ericaceae), och omfattar även områden med sura gräsmarker, buskar, spridda träd, mossar och öppet vatten. Heather är mycket brandfarlig och klimatförändringarna utgör ett verkligt hot när det gäller att öka förekomsten av hedbränder i Dorset. Enligt klimatförändringsscenarier (UKCIP09)kommer de genomsnittliga sommartemperaturerna att ha ökat med mellan 1 °C och 5 °C fram till 2080, och nederbörden kommer att ha minskat med 20–50 %. Varmare och torrare somrar tyder på en potentiellt signifikant ökning av antalet utomhusbränder. För en ökning med 1°C i framtida temperaturer förutspås en ökning med 17-28% av antalet utomhusbränder i England och Wales, och för en ökning med 2°C mellan 34-56% förutspås fler bränder inträffa årligen. Nyare prognoser tillhandahålls av UK Met Office.

Bränder startas lätt av misstag av dåligt släckta lägereldar och andra orsaker. Avsiktlig mordbrand är också vanligt. Hedar i närheten av stadsutveckling tenderar att fatta eld oftare än på mer lantliga platser. Omkring 30% av Dorsets hedar ligger inom och runt stadsområdena, med nästan en halv miljon människor som bor i närheten. Dessutom utsätter deras användning för rekreation ytterligare en stor del av hedmarkerna för bränder och andra negativa effekter som trampning eller hundstörningar.

I Dorset Heathlands Planning Framework Supplementary Planning Document 2020-2025 fastställs en strategi för att mildra de skadliga effekterna av bostadsutveckling på Dorsets låglandshedar, inbegripet ökad brandrisk. Den fortsätter arbetet med det föregående samlade programplaneringsdokumentet för 2015–2020, som inleddes 2007. Strategin syftar till att säkerställa att hedarnas integritet inte försämras ytterligare genom en stadig ökning av trycket från städerna. En rad åtgärder har fastställts gemensamt av de lokala myndigheterna och Natural England. Vissa av dem är också relevanta när det gäller ökad motståndskraft mot högre brandrisk på grund av den kombinerade effekten av klimatförändringar och stadsutveckling. Begränsningsåtgärderna ska finansieras genom bidrag från exploatörer som kommer från nybyggnation på ett avstånd mellan 400 m och 5 km från den skyddade hedmarken. Detta kommer att bidra till att förena trycket från ytterligare bostadsutveckling med bevarandet av de utsedda hedmarksområdena.

Bournemouth, Christchurch and Poole (BCP) Council och Dorset Council har lokala planer för att mildra skadorna från ny bostads- och turismutveckling på Dorset Heathlands, som överensstämmer med strategin i SPD. Råden har drivit det samlade programplaneringsdokumentet för 2015–2020 sedan januari 2007. SPD2020–2025 är en interimsuppdatering som innebär en fortsättning på den strategi som fastställdes under den föregående perioden. Gränsövergångsstället och de lokala myndigheterna i Dorset antog det samlade programplaneringsdokumentet för 2020–2025 den 31 mars 2020.

Det nya samlade programplaneringsdokumentet omfattar perioden 2020–2025 och fastställer en strategi och vägledande principer för att minska de skadliga effekterna av bostadsutveckling på Dorsets låglandshedar. Strategin är en långsiktig strategi med ett femårigt rullande åtgärdsprogram. Den har utarbetats gemensamt av BCP Council och Dorset Council med råd från Natural England. Strategin består av två ömsesidigt beroende och stödjande politiska mekanismer:

• Restriktioner för exploatering inom en buffert på 400 meter runt hedmarksområdet. och
• Begränsningar i samband med vissa typer av utveckling inom ett område mellan 400 meter och 5 kilometer från hedmarksområdet.

Begränsningsaspekterna i strategin är uppdelade i två delar:

• Del 1: Strategisk åtkomst, förvaltning och övervakning (SAMM). och
• Del 2: Infrastrukturprojekt för hedmark (HIP).

Råden har för avsikt att se över strategin i det samlade programplaneringsdokumentet genom att utarbeta nya lokala planer under de kommande 2–3 åren för att se till att tillväxten kan dämpas på ett effektivt sätt.

Del 1: Strategisk åtkomsthantering och övervakning (SAMM)

SAMM tillhandahåller en strategi för att mildra de potentiella effekterna av ny bostadsutveckling och fastställer nivån på det ekonomiska bidrag som krävs från ny bostadsutveckling.

Enligt SPD betalar byggherrar som får bygglov för bostadshus inom zonen mellan 400 m och 5 km från skyddade hedområden bidragsavgifter. I allmänhet är ingen ytterligare bostadsutveckling tillåten inom 400 meter rakt från skyddade hedområden, med undantag för specialbyggda system för äldre eller funktionshindrade.

Skyldigheten tillämpas på alla bostadsprojekt där det sker en nettoökning av antalet bostäder. Det ekonomiska bidraget baseras på en standardavgift, med justering för de olika beläggningsgraderna för hus och lägenheter. För att skapa säkerhet för dem som ansöker om bostadsutveckling och för att säkerställa öppenhet och ansvarsskyldighet har en mekanism för beräkning av planeringsskyldigheten antagits, baserad på den prognostiserade genomsnittliga befolkningsökningen under två år per bostadstyp 2014–2028. Följande faktorer beaktas vid beräkningen av exploatörens bidrag:

• omfattningen av den planerade utvecklingen. För gränsövergångsstället tyder utvecklingsbanan på ett utbud av 11 290 bostäder under femårsperioden (2020–2025). 6 850 av denna summa har redan godkänts, medan andra 4 440 bostäder fortfarande behöver komma fram. För Dorset Council indikerar banan ett utbud av 3 716 bostäder under femårsperioden. 2 216 av denna summa har redan godkänts, medan andra 1 500 bostäder fortfarande behöver komma fram inom det 5 km hedområdet.
• Kostnaden för de riskreducerande åtgärder som ingår i SAMM-mekanismen. Denna kostnad under perioden 2020–2025 uppgår till 2 miljoner pund, uppdelat på 1,42 miljoner pund för BCP-rådet och 0,58 miljoner pund för Dorset-rådet.

Avgiften beräknas genom att den totala kostnaden för att tillhandahålla SAMM-åtgärder divideras med antalet planerade bostäder inom det 5 km långa hedlandsområdet för respektive råd under perioden 2020–2025. SAMM:s bidrag till gränsövergångsstället för hus (2,42 boende) är 394 pund sterling och för lägenheter (1,65 boende) 269 pund sterling. I Dorset rådet kostnaderna är £ 406 per hus och £ 277 per lägenhet.

Dessa avgifter tillämpas för att finansiera ett antal åtgärder för att mildra stadsutvecklingens inverkan på hedmarker som kan bidra till att minska hedarnas känslighet för effekter som orsakas av klimatförändringar, särskilt ökad brandrisk. Begränsningsåtgärderna omfattar följande: i) Förbättring av befintliga rekreationsområden och utveckling av ny rekreationsinfrastruktur för att avleda rekreationstrycket från de mest värdefulla och känsliga hedmarkerna. ii) Mark som köpts som alternativ öppen mark. iii) Tillhandahållande av fler rangers och vakter. iv) Inköp av övervakningsutrustning. v) Markförvaltning för att minska brandbelastningen och brandrisken. och vi) inköp av brandbekämpningsutrustning och utveckling av andra brandbekämpningsinstrument. När det gäller den sistnämnda punkten omfattade 2019 års åtgärder följande:

• Uppdatering av kartor som visar tillfartsvägar för hedmarker. Dessa kartor tillhandahålls för brandanordningar på deras mobila dataterminaler.
• Användning av WhatsApp för att sprida information om brandincidenter när de inträffar till markförvaltare som kommer att stödja varandra efter behov.
• Lansering av Firewise UK, en onlineplattform som ökar medvetenheten om hur man kan minska risken för brand i bostäder nära områden som riskerar att drabbas av skogsbränder.

Del 2: Infrastrukturprojekt för hedmark(HIP)

HIP är fysiska infrastrukturprojekt som tillhandahåller anläggningar för att leda människor bort från de skyddade hedmarksområdena. SANG (Suitable Alternative Natural Greenspaces) är den viktigaste delen av dessa projekt och har en nyckelroll i att tillhandahålla en alternativ destination till Dorset Heathlands. HIP levereras från bidrag som samlas in genom betalningar av gemenskapsinfrastrukturavgifter (CIL).

Möjliga typer av infrastrukturprojekt för hedmark omfattar följande: i) vägar, gateways, utsiktspunkter, sittplatser och vägmarkeringar, ii) förbättrad tillgång till icke utsedda platser, iii) förbättrade kopplingar mellan SANG och annan grön infrastruktur, eller iv) skapande av hundvänliga områden för att tillhandahålla alternativa säkra platser för hundägare att träna och träna sina hundar.

Hedarna i urbaniserade Dorset har en lång historia av skydd genom partnerskapsstrategier. Dorset Heathland Forum grundades första gången 1989. Därefter etablerades Urban Heaths Partnership med fokus på bevarande och underhåll av hedmark som ligger nära mänskliga bosättningar, med särskilt fokus på hantering av tillträde. Partnerskapet omfattar följande: BCP Council, Dorset Council (partnerledare), Dorset Wildlife Trust, Dorset & Wiltshire Fire & Rescue Service, Dorset Police, Natural England (då kallad English Nature), The Amphibian & Reptile Conservation Trust, Forestry England, Royal Society for the Protection of Birds och National Trust.

År 2000 ansökte Urban Heaths Partnership framgångsrikt om 1,2 miljoner pund från EU:s Life-Naturfond. Det fyraåriga Urban Heaths LIFE-projektet, som lanserades i juli 2001, tog itu med urbana påfrestningar på hedarna genom att tillhandahålla extra vakter, ny brandbekämpningsutrustning för Dorset Fire and Rescue Service, en Heathland and Wildlife Protection Officer i Dorset Police och leverera ett utbildningsprogram inom det lokala samhället och dess skolor.

År 2007 inrättades en gemensam verkställande grupp för Dorset Heathland för att övervaka genomförandet av SPD:s planeringsram. Dorset Heaths Advisory Group är ett icke verkställande organ med medlemmar från alla deltagande lokala myndigheter (Borough of Poole, Bournemouth Borough Council, Christchurch Borough Council, East Dorset District Council och Purbeck District Council), nationella organ, djurlivsgrupper (Natural England, Home Builders Federation och Royal Society for the Protection of Birds) och de som har ett intresse i Dorset Heaths. Denna grupp har anpassat sig till Local Government Review i Dorset under 2019 och övervakar begränsningen och övervakningen och ger rekommendationer till de lokala myndigheter som ansvarar för att skapa planeringsramen för Dorset Heaths.

Båda SPD-dokumenten har också varit föremål för offentligt samråd. Samråd om det senaste utkastet till samlat programplaneringsdokument (2020–2025) ägde rum mellan januari och februari 2020. De båda enhetsmyndigheternas kanslier beaktade de svar som mottagits under samrådet innan de antog den slutliga versionen i mars 2020.

De viktigaste framgångsfaktorerna kan identifieras på följande punkter:

• Ett tidigare befintligt partnerskap användes som grund för utarbetandet av planeringsramen för det samlade programplaneringsdokumentet. Deltagandet i projektet Urban Heaths LIFE-Nature gjorde det också möjligt att samla in nödvändiga bevis och utveckla erfarenheter vid tillämpningen av olika lindringsåtgärder.
• Samarbetsstrategin är att föredra framför att lokala myndigheter tillämpar lättnadsåtgärder individuellt. Fokus på hela det område där hedmarken är koncentrerad, konsekvens i tillvägagångssättet, sammanslagning av byggherrars bidrag och kollektiv prioritering av lättnadsprojekten är de främsta fördelarna med samarbetsstrategin.
• Utvecklingen av stadgeenlig politik i planeringsmyndigheternas lokala utvecklingsramar inom en snar framtid kommer att vara ytterligare en fördel som bidrar till att driva på genomförandet av tillhörande lättnadsprojekt.
• Enligt avsnitt 106 (S106) i Town and Country Planning Act 1990 får en lokal planeringsmyndighet ingå ett rättsligt bindande avtal eller en planeringsskyldighet med en markägare i samband med beviljandet av bygglov. Användningen av avsnitt 106-avtal som bygger på krav på skydd av biologisk mångfald för utvecklare att bidra till är en innovativ finansieringsmekanism för att minska stadstrycket på hedmark i sydöstra Dorset-området.
• De åtgärder som vidtas är inte bara fysiska. Samarbetet med lokalsamhället betonas för att öka medvetenheten om brandfara och andra negativa effekter på hedmarken.
• Den tillämpade metoden uppdateras kontinuerligt på grundval av relevanta resultat från övervakningen.

Som begränsande faktor påpekade den brittiska regeringen att det finns en begränsad potential att skydda hedmarken genom att upprätta buffertzoner. Detta beror på den befintliga infrastrukturens närhet till dessa områden och de potentiellt mycket kostsamma och omfattande rivnings- och omlokaliseringsprogram som skulle behöva genomföras.

Åtgärden i sig kräver endast marginella kostnader för administrativt arbete. Budgeten för budgetåret 2019 - 2020 var £ 203,241.41, finansierad av Local Planning Authority Partners från utvecklarbidrag som samlats in från utveckling inom 5 km från någon hedmarksplats. Kostnaden för åtgärder för att mildra stadsutvecklingens inverkan på hedmarken i sydöstra Dorset uppskattades till 4,3 miljoner pund sterling (i november 2015 års priser) och dessa kostnader bör täckas av avgifterna för husägare till följd av åtgärden.

Fördelarna är en försäkran om att hedarnas integritet inte ytterligare urholkas eller minskas av en stadig ökning av stadstrycket på grund av ytterligare utveckling, den minskade risken för bränder (från 176 år 2010 till 77 år 2019, 20 budgetår), bevarandet av den biologiska mångfalden och bidraget till att minska hedarnas känslighet för klimatförändringar.

Låglandshedarna i sydöstra Dorset omfattas av ett antal internationella, europeiska och nationella beteckningar, särskilt följande:

• Särskilda skyddsområden enligt EU:s fågeldirektiv.
• Kandidatområden för särskilda naturskyddsområden enligt EU:s habitatdirektiv.
• Ramsarområden (en internationell beteckning) genom att stödja vissa våtmarksfågellivsmiljöer och arter.
• Dorset Heaths Special Area of Conservation (Purbeck och Wareham) och Studland Dunes.

De internationella naturskyddsbeteckningarna täcker 96 % av Dorsets hedmark och 97 % omfattas av den brittiska beteckningen Sites of Special Scientific Interest (SSSIs). Efter dessa utnämningar krävs enligt regulation 48 i UK Conservation att varje ansökan om utveckling eller strategisk plan som kan påverka ett europeiskt område på ett betydande sätt ska bli föremål för en lämplig bedömning av förslagets konsekvenser för områdets bevarandemål. Planeringsmyndigheten måste försäkra sig om att planen eller projektet inte kommer att påverka områdets integritet negativt, vare sig direkt eller indirekt, ensamt eller i kombination med andra planer eller projekt, med beaktande av eventuella villkor eller begränsningar som skulle bidra till att säkerställa att inga negativa effekter uppstår, innan den beviljar tillstånd eller antar en plan eller politik.

De lokala myndigheterna i sydöstra Dorset har antagit sex lokala planer som innehåller en liknande politik som behandlar frågan om Dorset Heathland. SPD stöder dessa lokala planer. De lokala planerna åtföljs av bedömningar av livsmiljöföreskrifter (HRA) som anger de åtgärder som måste vidtas för att möjliggöra utveckling. Tillsammans ger de horisontella resolutionsmyndigheterna en konsekvent bild av strategin för undvikande och begränsning och, på olika detaljnivåer, vilken typ av projekt som krävs och vilken typ av projekt det rör sig om. På grund av en kommunal översyn 2019, där de lokala myndigheterna omstrukturerades och minskades till två enhetsmyndigheter, arbetar varje myndighet under 2020–2022 med att ta fram nya lokala planer.

Det nuvarande samlade programplaneringsdokumentet har utarbetats med beaktande av de tester som anges i föreskrifterna om gemenskapsavgifter för infrastruktur från 2010 och senare ändringar, särskilt förordning nr 122 som fastställer de tre tester som krävs för att planeringsskyldigheten ska vara nödvändig, ha ett direkt samband med och ha ett rättvist och rimligt samband med utvecklingen i fråga om omfattning och art. Om förordningarna ändras kommer myndigheterna att fortsätta att tillhandahålla lämpliga mekanismer för att de sökande ska kunna bidra på ett effektivt sätt. Råden använder olika mekanismer för att finansiera begränsning beroende på lokala förhållanden.

Det första kompletterande planeringsdokumentet för Dorset Heathlands Planning Framework Supplementary Planning Document (SPD) infördes 2007 och har uppdaterats flera gånger sedan dess.

Det nuvarande kompletterande planeringsdokumentet för Dorset Heathlands Planning Framework (SPD) föreslås fram till 2025.

Paul Attwell
Team Manager
Urban Heaths Partnership, Urban Wildlife Centre
Beacon Hill Lane, Corfe Mullen
Dorset, UK, BH21 3RX
E-mail: p.attwell@dorsetcc.gov.uk 
Generic-email: urbanheaths@dorsetcc.gov.uk 

Planeringsram för Dorset Heathlands 2020–2025