Motståndskraftig markanvändningsplanering

Integrerad markanvändningsplanering är en fysisk strategi för att fördela mark för olika användningsområden och balansera ekonomiska, sociala och miljömässiga värden på nationell eller subnationell nivå. Det är processen att stödja beslutsfattare och markanvändare i valet av den bästa kombinationen av markanvändning för att i slutändan möta flera behov för människor, samtidigt som naturresurser och ekosystemtjänster skyddas. Markanvändningsplanering är en väl konsoliderad strategi och ett viktigt instrument för att minska konkurrerande markintressen bland grupper, samhällen och enskilda användare. Den används också för att hantera konflikter mellan innehavare av traditionella rättigheter och statliga myndigheter eller privata företag. Integrerad markanvändningsplanering tar vanligtvis upp frågor som befolkningstillväxt, ökad konkurrerande användning av begränsade resurser av olika aktörer, markförstöring och ohållbar stadsutveckling. Klimatförändringarna utgör ytterligare en utmaning för markanvändningsplaneringen som kumuleras med andra icke-klimatrelaterade utmaningar. Integrerad markanvändningsplanering som fullt ut erkänner klimatförändringarna kan bidra till att förebygga klimateffekter på grund av översvämningar, torka, vattenbrist, skogsbränder och värmestress, samt minska exponeringen av värdefulla tillgångar för risker i samband med sådana faror. Strategisk markanvändningsplanering kan också vara användbar för att förebygga och minska effekterna av andra naturkatastrofer som är både klimatrelaterade och icke-klimatrelaterade. Markplanering är till exempel användbar vid snölaviner, till exempel i Schweiz och Österrike där zonindelning används för att begränsa nybyggnation i områden med risk för laviner.

Med andra ord kan lokala och regionala myndigheter genom fysisk planering öka sin motståndskraft mot stora klimatförändringar och se till att samhällena är utrustade med inbyggda mekanismer för att hantera och mildra sådana förändringar. Integrerad markanvändningsplanering som fullt ut erkänner och tar itu med klimatförändringarnas effekter kräver ett mer strategiskt och långsiktigt tillvägagångssätt jämfört med traditionell fysisk planering. För att på ett korrekt sätt inkludera klimatförändringar i markanvändningsplaneringen bör sårbarhetskartläggning av nuvarande och framtida klimatförhållanden ingå i planeringsprocessens kunskapsbas. När de mest sårbara områdena har identifierats kan alternativa användningsområden och rumsbaserade anpassningsalternativ för dessa områden identifieras, diskuteras med berörda parter och överenskommas med stöd från experter (t.ex. från sektorerna för biologisk mångfald, skogsbruk och jordbruk). 

Planeringsverktyg kan användas för att minska klimatriskerna på olika sätt, bland annat: i) begränsa utvecklingen i riskutsatta områden för att förebygga risker (begränsningsåtgärder), ii) Anpassning av den bebyggda miljön för att stå emot en rad naturkatastrofer (anpassningsåtgärder). iii) Återställa de naturliga ekosystem som också har en roll när det gäller att skydda samhällen mot faror (naturbaserade lösningar).

Åtgärder för att undvika eller minimera exponeringen av värdefulla element för klimatförändringar omfattar i allmänhet zonindelning, byggnormer (t.ex. minimigolvhöjder och vattensäkringsåtgärder), markanvändningstillstånd och markförvärv för att ta kontroll över användningen för att säkerställa människors säkerhet. Naturbaserade lösningar för markanvändningsplanering kan till exempel omfatta återställande av sanddyner vid kusterna för att dämpa effekterna av kuststormar, sammankoppling av grönområden för att minska fragmenteringen, utvidgning av skyddade områden för att bevara naturens motståndskraft mot klimatförändringar och omvandling av bebyggda områden till grönområden i städer.

Integrerade markanvändningsplaner kan också påverka marktäckningen i större utsträckning, t.ex. planering för beskogning och återbeskogning, bevarande och återställande av ekosystem (t.ex. våtmarker och floder) och vattenhållningsområden på landsbygden eller i städer.

Markanvändningsplanering kan slutligen innebära att människor, infrastruktur, bostäder och företag flyttas bort från utsatta platser för att undvika risker. Hanterad reträtt kan tillämpas före och efter katastrofer för att minska exponeringen för naturliga faror när det inte är möjligt att genomföra strukturella åtgärder eller kostnaderna för dem är för höga.

Integrerad markanvändningsplanering bör ge strategiska riktlinjer som, när så är möjligt, prioriterar antagandet av gröna, icke-beklagliga och naturbaserade lösningar. I detta fall kan ett stort antal sidovinster för miljön och samhället härledas, t.ex. rekreationsmöjligheter, beboelighet och välbefinnande, särskilt i stadssystem, förbättring av den biologiska mångfalden och tillhandahållande av ekosystemtjänster. Markanvändningsplaneringen bör också utbilda berörda parter och beslutsfattare om klimatförändringarnas risker och möjligheter och främja dialog och samförstånd om anpassningsåtgärder.

Fysisk planering omfattar olika administrativa myndigheter som agerar på lokal, subnationell eller nationell nivå. De har alla olika kompetenser och ansvarsområden. Den nationella nivån tar vanligtvis upp frågor ur ett ”makroperspektiv”, med beaktande av utvecklingen i hela landet. Subnationella nivåer främjar ”mesoperspektiv”, med fokus på regionala frågor. och de kommunala nivåerna har ”mikroperspektiv”, som främst är inriktade på utvecklingen av samhällena inom deras kommun (GIZ, 2011). När det gäller anpassningsplanering måste dessa nivåer anpassas, röra sig i en gemensam riktning. Detta kan vara utmanande på grund av eventuella motstridiga visioner och intressen.  

En framgångsrik planering kräver dessutom bidrag från ett stort antal aktörer och sektorer såsom jordbruk, skogsbruk, bostäder, transporter, energi, miljö och mycket ofta enskilda personer. Konventionella (uppifrån och ned) planeringsmetoder har ofta haft mycket liten framgång på grund av bristande dialog och samordning. Deltagande har identifierats som en nyckelfaktor för framgångsrik markanvändningsplanering. Det omfattar kommunikation och samarbete mellan alla berörda aktörer. Berörda parters deltagande bör säkerställa att alla deltagare kan formulera sina intressen och mål i en dialog under utformnings-, planerings- och genomförandefaserna av markanvändningsplaneringsprocessen. Denna form av planering betonar det gemensamma lärandet av och med den lokala eller regionala befolkningen/intressenterna. Ett fullständigt engagemang från berörda parter är avgörande för att fastställa en framtida vision, fastställa prioriteringar för anpassning till klimatförändringar och katastrofriskreducering, undvika/minimera konflikter mellan sektorer och möjliggöra synergier.

Detta är särskilt relevant om fysisk planering inbegriper omlokalisering av människor och infrastruktur, eftersom detta är nära knutet till privat äganderätt och kräver strikt samordning med markägare.

EU:s politik och subventioner påverkar i hög grad förändringar av markanvändningen på regional nivå. Starkt politiskt stöd är nödvändigt i planeringsfasen och är en viktig drivkraft för genomförandet av de planerade åtgärderna. Ett korrekt engagemang från berörda parter är avgörande för att säkerställa en öppen och gemensam planeringsprocess som leder till gemensamt överenskomna rumsliga åtgärder. Markägarnas personliga intressen kan dock fungera som en begränsande faktor om de inte är överens om de föreslagna ändringarna av markanvändningen. Dessutom kan det vara svårt att harmonisera markanvändningsplanen med befintliga planeringsinstrument och sektorspolitik. Kontrasterande visioner och mål mellan olika instrument måste undvikas för att säkerställa ett smidigt genomförande av planen.

Inkvarterings- och omplaceringsåtgärder kan få konsekvenser för rättsliga aspekter (Europeiska miljöbyrån, 2025). Det är särskilt relevant om ansvaret för riskskydd och återhämtning flyttas från allmänheten till enskilda och andra privata aktörer. Detta kan i oproportionerligt hög grad skapa bördor för låginkomstgrupper eller personer med särskilda behov.

Integreringen av naturbetingade svårigheter i markanvändningsplaneringen har potential att ge särskilda fördelar för utsatta grupper, när rättvisa är centralt för beslut om deras lokalisering. Det kan dock också ge upphov till kritiska överväganden om t.ex. NbS på ett oproportionerligt sätt gynnar välbärgade samhällen eller om grönska leder till gentrifiering. Fördelningen av kostnader och fördelar mellan privata och offentliga aktörer och samhället som helhet konstaterades vara en nyckelfaktor för uppskalning av de nationella budgetarna (ETC-CA Technical Paper 3/23) och detta är särskilt relevant även inom markanvändningsplanering. Brist på tillförlitliga uppgifter, osäkerheter i klimatprognoser, effektivt samarbete och informationsutbyte mellan olika berörda aktörer utgör gemensamma begränsande faktorer för planeringen.

En markanvändningsplan är inte ett syfte i sig, utan ett instrument för att uppnå användbar och hållbar markanvändning. Ingen markanvändningsplanering bör därför inledas utan en grundlig genomgång och diskussion om tillgängliga finansiella medel och källor för dess genomförande. Utan denna säkerhet kommer även en väletablerad plan snart att stöta på finansiella flaskhalsar, och det kommer inte att vara möjligt att genomföra de åtgärder som anges i planen. Så den viktigaste frågan är att koppla planering till budgetering – eller till och med bättre budgetering till planering.

En annan aspekt av hur framgångsrik markanvändningsplaneringen är beror på kapaciteten hos alla aktörer, särskilt hos det ansvariga organet och de institutioner och grupper som tar över ansvaret för att genomföra planen. Upprättandet av denna kapacitet är ofta mer komplicerat än väntat. Decentraliserade strukturer för markanvändningsplanering finns ofta i hela Europa och ansvarsområdena är spridda över olika hierarkier. Kapaciteten hos dessa strukturer kan variera kraftigt mellan olika institutioner, länder och regioner. Bristande institutionell samordning, underkvalificerad personal, frekventa personalbyten, obalans mellan accepterade uppdrag och tillgänglig kapacitet och en inriktning på genomförande snarare än planering är ofta begränsande faktorer för markanvändningsplanering.  

Åtgärder för markanvändningsplanering minskar skadekostnaderna genom att vissa verksamheter utesluts från riskområden eller genom att det fastställs villkor för när särskild utveckling kan tillåtas i dessa områden. Zuidplaspolder (en av de djupaste poldrarna i Nederländerna) har använts för ett storskaligt stadsutvecklingsprojekt: Klimatsäkring av området genom fysisk planering ledde till ett mer fördelaktigt kostnads-nyttoförhållande än enskilda anpassningsåtgärder (t.ex. översvämningssäkra bostäder och anpassad infrastruktur) (Bruin, 2013). Andra studier (t.ex. Tröltsch m.fl., 2012) visar att det är svårt att göra en kostnads-nyttoanalys, även på grund av den stora osäkerheten i klimatprognoserna. En annan aspekt som bör beaktas är att nytto-kostnadsförhållandet för en rumsligt baserad anpassningsåtgärd kan bero på olika perspektiv, vilket till exempel leder till fördelar för ett visst samhälle, men eventuellt minskar värdet på vissa enskilda egenskaper. I Österrike har t.ex. röda zoner (högriskzoner) som definieras i ”riskzonsplaner” som upprättats på kommunal nivå för att motverka effekterna av jordskred och översvämningar i vissa fall omarbetats för att hantera nya risker till följd av klimatförändringarna (t.ex. Neustift im Stubaital). Detta gör byggandet av hus i dessa områden svårare eller till och med omöjligt, vilket resulterar i en förlust av fastighetsvärde.

Kostnaden för förändrad markanvändning kan inbegripa kompensationskostnader om marken exproprieras, incitament för att på frivillig basis vidta åtgärder eller subventioner som tillhandahålls på grundval av obligatoriska bestämmelser.

Omvänt kan värdeavskiljningsinstrument (OECD, 2017) också tillämpas. Skatter kan till exempel tas ut när zonindelningen av mark ändras från ”jordbruk” till ”utvecklingsbar”. De är potentiellt viktiga instrument för att anskaffa offentliga medel och förbättra rättvisan i offentliga planerings- och investeringsbeslut.

Fysisk planering begränsas av regler som införts inom ramen för en rad olika EU-politikområden och EU-direktiv, bland annat den gemensamma jordbrukspolitiken, fågel- och habitatdirektiven, ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet. I havs- och kustområden regleras fysisk planering av direktivet om fysisk planering i kust- och havsområden. Planering av markanvändning tas också upp i EU:s strategi för vattenresiliens, där man planerar att skapa grön infrastruktur för att förbättra vattenhållningsförmågan. Fysisk planering kan bidra till ett framgångsrikt genomförande av vattendirektivet, till exempel genom att uppmuntra hållbar förvaltning och skydd av sötvattenresurser. Ett annat exempel är uppnåendet av Natura 2000-målen i kombination med utvecklingsmål genom fysisk planering. Detta har stor potential att effektivt minska förlusten av biologisk mångfald och säkerställa att olika sektoriella utvecklingar överensstämmer med naturlagstiftningen.

Den tid som krävs för att utarbeta en markanvändningsplan är v ariable, beroende på nationella bestämmelser, typologin för den specifika planen som beaktas och dess patialskala. Tiden beror också på den deltagandeprocess som har inrättats och på de eventuella konflikter som uppstår mellan olika myndigheter och berörda parter. Plangenomförandet varierar också och kräver vanligtvis från 5 till 10 år, med regelbundna successiva revideringar och uppdateringar. 

Anpassning genom fysisk planering som fullt ut integrerar klimatförändringarna kräver en långsiktig vision och långsiktiga mål. Regelbunden översyn av markanvändningsplaner bör övervägas (vart femte till vart tionde år), enligt en flexibel och anpassningsbar strategi för fysisk planering, för att göra det möjligt att ta del av kunskapsframsteg och översyn av åtgärder på grundval av övervakningen av de åtgärder som gradvis genomförs. Livslängden för en markanvändningsplan är till stor del kopplad till de planerade åtgärdernas livslängd, som sträcker sig från två eller tre decennier till mer än 100 år, till exempel för komplexa insatser som syftar till kustskydd eller genomgripande förändringar i tilldelningen av markanvändning.