Integrering av anpassning till klimatförändringar i markanvändningsplaneringen

Markanvändningsplanering inbegriper olika administrativa myndigheter som agerar på lokal, subnationell eller nationell nivå. Alla har olika kompetenser och ansvarsområden. Den nationella nivån närmar sig vanligtvis frågor från ett ”makroperspektiv”, med tanke på utvecklingen i hela landet. De lokala och regionala nivåerna främjar ”mesoperspektiv”, med fokus på regionala frågor. och de kommunala nivåerna har ”mikroperspektiv”, som främst fokuserar på utvecklingen av samhällena inom deras kommun (GIZ, 2011). När det gäller anpassningsplanering måste dessa nivåer bringas i linje, röra sig i en gemensam riktning. Detta kan vara en utmaning på grund av eventuella motstridiga visioner och intressen. 

En lyckad planering kräver dessutom bidrag från ett stort antal aktörer och sektorer, t.ex. jordbruk, skogsbruk, bostäder, transport, energi, miljö och mycket ofta enskilda personer. Som tidigare erfarenheter visar har konventionella (uppifrån och ned) planeringsmetoder haft mycket liten framgång på grund av brist på dialog och samordning - deltagande har identifierats som en nyckelfaktor för framgångsrik markanvändningsplanering. Det omfattar kommunikation och samarbete mellan alla berörda aktörer. Berörda parters deltagande bör säkerställa att alla deltagare kan formulera sina intressen och mål i en dialog under utformnings-, planerings- och genomförandefaserna av planeringsprocessen för markanvändning. Denna form av planering betonar det gemensamma lärandet av och med den lokala eller regionala befolkningen/intressenterna. Fullständigt deltagande av berörda parter är avgörande för att fastställa en framtida vision, fastställa prioriteringar när det gäller anpassning till klimatförändringar och katastrofriskreducering, undvika/minimera konflikter mellan sektorer och möjliggöra synergier. 

EU:s politik och subventioner påverkar i hög grad förändringar i markanvändningen på regional nivå. Ett starkt politiskt stöd är nödvändigt i planeringsfasen och är en viktig drivkraft för genomförandet av de planerade åtgärderna. Korrekt deltagande av berörda parter är avgörande för att säkerställa en öppen och gemensam planeringsprocess som leder till gemensamt överenskomna rumsliga åtgärder. Markägarnas personliga intressen kan dock fungera som en begränsande faktor om de inte är överens om de föreslagna ändringarna av markanvändningen. Dessutom kan det vara svårt att harmonisera markanvändningsplanen med befintliga planeringsinstrument och sektorspolitik. Kontrasterande visioner och mål mellan olika instrument måste undvikas för att säkerställa ett smidigt genomförande av planen. 

Brist på tillförlitliga data, osäkerheter i klimatprognoser, effektivt samarbete och informationsutbyte mellan olika berörda aktörer utgör gemensamma begränsande faktorer för planeringen. 

En plan för markanvändning är inte ett syfte i sig, utan ett instrument för att uppnå en användbar och hållbar markanvändning. Ingen markanvändningsplanering bör därför inledas utan att man grundligt överväger och diskuterar de tillgängliga finansiella medlen och källorna för dess genomförande. Utan denna säkerhet kommer även en väletablerad plan snart att stöta på ekonomiska flaskhalsar, och det kommer inte att vara möjligt att genomföra de åtgärder som planeras i planen. Så den viktigaste frågan är att koppla planering till budgetering – eller till och med bättre budgetering till planering. 

En annan aspekt av hur framgångsrik markanvändningsplaneringen är beror på kapaciteten hos alla aktörer, särskilt hos det ansvariga organet och de institutioner och grupper som tar över ansvaret för att genomföra planen. Inrättandet av denna kapacitet är ofta mer komplicerat än väntat. Decentraliserade strukturer för markanvändningsplanering finns ofta över hela Europa och ansvaret är utspritt över olika hierarkier. Kapaciteten hos dessa strukturer kan variera kraftigt mellan olika institutioner, länder och regioner. Bristande institutionell samordning, underkvalificerad personal, frekventa personalbyten, obalanser mellan godkända uppdrag och tillgänglig kapacitet och en inriktning på genomförande snarare än planering är ofta begränsande faktorer för markanvändningsplanering. 

Planeringsåtgärder förmarkanvändning minskar skadekostnaderna genom att vissa verksamheter uteslutsfrån riskområden eller genom att det skapas villkor enligt vilka särskild utveckling kan tillåtas i dessa områden. Zuidplaspolder (Nederländerna) har använts för ett storskaligtstadsutvecklingsprojekt: Klimatsäkring av området genom fysisk planering har lett tillett bättre kostnads-nyttoförhållande än enskilda anpassningsåtgärder (t.ex. översvämningsskyddade bostäder och anpassad infrastruktur) (Bruin, 2013). Undersökningar(t.ex.Tröltsch m.fl., 2012) visar att det är svårt att genomföra en kostnads-nyttoanalys , även på grund avden stora osäkerheten i klimatprognoserna. En annan aspektsom bör beaktas är att förhållandet mellan nytta och kostnad för en rumsligt baserad anpassningsåtgärd kan bero på olika perspektiv, till exempel leda till fördelar för ett visst samhälle, men eventuellt minska värdet på vissa enskilda fastigheter. I Österrikehar till exempel röda zoner (högriskzoner) som definieras i ”farozonsplaner” som upprättats på kommunal nivå för att motverka effekterna av jordskred och översvämningari vissa fall omarbetatsför att hantera nya risker till följd av klimatförändringarna (t.ex. Neustift im Stubaital). Detta gör byggandet av hus i dessa områden svårare eller till och med omöjligt, vilket resulterar i en förlust av fastighetsvärdet. 

Markanvändningsplaneringen påverkas av genomförandet av en rad olika EU-strategier och EU-direktiv, bland annat den gemensamma jordbrukspolitiken, fågeldirektivet och habitatdirektivet, ramdirektivet för vatten, översvämningsdirektivet,politiken för integrerad förvaltning av kustområden osv. Å andra sidan förväntas planerade åtgärder också direkt eller indirekt bidra till målen för dessa strategier och direktiv. 

Genom att till exempel utarbeta fysiska planer, kontrollera utvecklingen och tillämpa planeringstekniker och planeringsmetoder kan fysisk planering bidra till ett framgångsrikt genomförande av ramdirektivets "grundläggande åtgärder" och därmed bidra till att främja en hållbar förvaltning och skydd av sötvattenresurserna. Ett annat exempel är uppnåendet av Natura 2000-mål i kombination med utvecklingsmål genom fysisk planering (Simeonova m.fl.2017). Detta har stor potential att på ett effektivt sätt minska förlusten av biologisk mångfald och säkerställa att olika sektorers utveckling följer naturvårdslagstiftningen. 

Den tid som krävs för att utarbeta en markanvändningsplan är beroendeav nationella bestämmelser, typologin för den specifika plan som övervägs och dess patiellaskala. Tiden beror också på den deltagandeprocess som har inrättats och på de eventuella konflikter som kan uppstå mellan olika myndigheter och berörda parter. Plangenomförandet varierar också och kräver vanligtvis från 5 till 10 år, med periodiska successiva revideringar och uppdateringar. 

Anpassning genom fysisk planering som fullt ut integrerar klimatförändringarna kräver en långsiktig vision och långsiktiga mål. Regelbundna översyner av markanvändningsplanerbörövervägas (vart femte till tionde år)enligt en flexibel och anpassningsbar strategi för fysisk planering, för att möjliggöra införlivande av kunskapsutveckling och översyn avåtgärder på grundval av övervakningen av de åtgärder som gradvis genomförs. Livslängden för en markanvändningsplan är till stor del relaterad till de planerade åtgärdernas livslängd, som sträcker sig från två eller tre decennier till mer än 100 år, till exempel för komplexa insatser som syftar till kustskydd eller djupgående förändringar i markanvändningstilldelningen.