Offentlig-privat partnerskap för ett nytt översvämningsskyddat distrikt i Bilbao, Spanien

Bilbao ligger i Nerbioi-dalen genom vilken floden Nerbioi flyter, påverkad av havsvatten.

I dag är flodöversvämningar redan det vanligaste hotet i dalen, främst på grund av ökad avrinning på grund av förändringar i marktäcket till följd av otillräcklig skogsförvaltning, intensiv boskapsuppfödning och rekreationsmetoder samt Bilbaos stadsutbredning. Kostnaderna för Bilbaos storstadsområde i samband med flodöversvämningar har uppskattats till 5,5 miljoner euro för ett regnfall som inträffar en gång vart tionde år (T=10), 241 miljoner euro för ett regnfall som inträffar en gång vart 100:e år (T=100) och 444 miljoner euro för ett regnfall som inträffar en gång vart 500:e år (T=500) (lägre uppskattningar).

Bilbao är en stad med en blomstrande ekonomi och en växande tjänstesektor. Staden står inför en stor efterfrågan på nya bostäder och tillhörande infrastruktur. Bilbao ligger i en dal, har lite utrymme att expandera och lösningar måste hittas inom den nuvarande byggda miljön. Zorrotzaurre är en tidigare övergiven industriell halvö belägen i Bilbao Ría, den gemensamma mynningen eller floderna Nerbioi e Ibaizábal, på vars stränder staden Bilbao ligger. Därför utgör det en intressant möjlighet för stadsförnyelsen, förutsatt att den är säkrad från nuvarande och framtida klimatrisker.

Baserat på tidigare regionala klimatprognoser visade en ekonomisk bedömning av klimatförändringarnas effekter på staden att de förväntade skadekostnaderna till följd av den ökade översvämningsrisken i Bilbaos storstadsområde kan öka betydligt jämfört med de aktuella uppskattningar som anges ovan.

I klimatsårbarhetsbedömningen i anpassningsplanen för Bilbao (2019) framhålls att översvämningsrisken för staden beror på den gemensamma effekten av tre faror som orsakas av klimatförändringarna: höjning av havsnivån, flodöversvämningar och pluviala översvämningar:

• Stigande havsnivåer kan leda till högre vattennivåer i Biscayabukten och följaktligen, längs stranden av Bilbao Ría rinner genom staden, med förväntade ökningar från 0,45 m (under RCP4.5) till 0,65 m (under RCP 8.5) i slutet av seklet.
• Flodöversvämningar i Ría kan förvandla nuvarande T100-händelser (100 års återgångsnivå) till T10-händelser i slutet av seklet.
• Detta förvärras ytterligare av en 21% förväntad ökning av nederbörden i mitten av århundradet och 15% i slutet av århundradet, i ett RCP8.5-scenario.

På grund av sin position och konformation är Zorrotzaure mycket utsatt för dessa trädrisker. Men i oktober 2018 har öppnandet av Deusto-kanalen och förvandlandet av halvön till en ö avsevärt minskat översvämningsriskerna för denna del av staden och andra kuststadsområden längs Ría.

Syftet med ombyggnadsprojektet är att omvandla Zorrotzaurre från en mestadels övergiven och förorenad industrianläggning till ett bostadsområde och ett livligt utrymme för Bilbaos invånare och besökare. Enligt utvecklingsplanen ska 5 473 nya bostäder och 202 129 kvadratmeter byggas för ekonomisk verksamhet (25 % av den totala ytan).

Detta kräver bland annat ett tillräckligt skydd mot den ökade risken för översvämningar till följd av klimatförändringarna. Målen när det gäller översvämningar har definierats på följande sätt:

• Befintliga hus i Zorrotzaurre bör vara väl skyddade för T100-nederbördshändelser (det vill säga översvämningar av en omfattning som historiskt registreras att hända vart 100: e år).
• Nya byggnader/bostäder bör tåla T500-händelser (ännu mindre frekventa, mer katastrofala händelser, som återkommer vart 500:e år).
• Dessa mål överensstämmer med översiktsplanen för stadsplanering i Bilbao, översiktsplanen för Zorrotzaurre och anpassningsplanen för Bilbao (se avsnittet om rättsliga aspekter nedan för mer information).

För att skapa en balanserad stadsutveckling i Zorrotzaurre-området tilldelas 50 % av de nya bostäderna subventionerade bostäder och säljs separat enligt ett skyddat marknadssystem. Planen förutser en ny stadsdel väl ansluten till resten av staden, utrustad med prisvärda bostäder och områden för miljövänliga ekonomiska aktiviteter. Två tredjedelar av Zorrotzaurre-området är reserverat för offentlig användning, inklusive öppna grönområden som ska avnjutas av lokalsamhället och besökare och offentliga anläggningar för utbildning, hälsa, sport och kulturella användningsområden. Denna blandning av bostäder (bostäder), offentlig och ekonomisk verksamhet syftar till att minska mobilitetsbehoven för öns invånare och stimulera utrymme för konstnärlig och kreativ innovation. Zorrotzaurre strävar därför efter att växa till en ”kreativ ö”. För att skydda det nya bostadsområdet Zorrotzaurre från översvämningar vidtas flera åtgärder:

• Öppnande av Deustokanalen mellan fastlandet och halvön Zorrotzaurre (oktober 2018). Öppningen av kanalen minskar översvämningspotentialen genom att skapa ökad vattenkapacitet och därmed minska vattenytans höjd. Studier visar att öppningen av kanalen kraftigt minskar risken för översvämningar i Zorrotzaurre och andra stadsområden (t.ex. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra och Campo Volantín) inklusive Bilbaos historiska centrum högre uppströms. Med denna anpassningsåtgärd på plats kan en minskning av översvämningsnivån mellan 1 och 0,5 meter uppnås. På samma sätt har forskningscentrumet för klimatförändringar, BC3, genomfört en studie som visar att öppnandet av kanalen skulle leda till en betydande minskning av de förväntade ekonomiska skadorna till följd av översvämningarna i Bilbao (Martinez-Juarez,2020). Öppningen av kanalen förvandlar halvön till en ö, ansluten till fastlandet med hjälp av nya broar.
• Höjd över marken. Under projektets första fas har ytan i östra och västra delen av halvön/ön Zorrotzaurre höjts med 1,5 meter så att nya byggnader kan byggas på en högre nivå. Detta bör skydda de nya byggnaderna från T = 500 regnhändelser.
• Byggande av en översvämningsskyddsmur (började i augusti 2023). För att skydda de 47 befintliga byggnaderna (inklusive 352 lägenheter) på halvön, som mestadels ligger bredvid floden, är en 1 meter hög översvämningsskyddsbarriär under uppbyggnad. Denna barriär bör säkerställa att befintliga byggnader skyddas mot översvämningar från T = 100 regnhändelser.
• Gröna, öppna ytor. Den 7,5 km långa flodbanken kommer till största delen (95 %) att bli ett 20 meter brett offentligt utrymme för fotgängare och cyklister, dels på nuvarande nivå och dels på den förhöjda nivån. En del av detta område kan användas som ett bräddavloppsområde för floden. De gröna öppna ytorna är koncentrerade på båda kanterna av ön. På kanalsidan finns stora gångvägar på båda sidor av kanalen, samt en linjär park på 40 000 kvadratmeter i centrala delen av ön. Trädgårdarna i Botica Vieja på motsatta sidan av kanalen kommer att utökas och utökas i storlek och anslutas av de nya broarna till de öppna ytorna på ön Zorrotzaurre. Nätet kompletteras med ”gröna fingrar” på mer än 5 000 kvadratmeter som sträcker sig över hela ön från kanalen till stigen vid flodstranden.
• Tillhandahållande av dagvattentankar. Utöver ovanstående åtgärder inleddes byggandet av tre dagvattentankar för att lagra överskottsvatten i oktober 2022, en i San Ignacio (620 kubikmeter) och två i Ribera de Duesto (2 100 kubikmeter vardera) (två stadsdelar på andra sidan kanalen).

Särskilda förvaltningsinstitutioner har inrättats för att styra genomförandet av detta komplexa projekt. De privata markägarna i Zorrotzaurre sitter tillsammans med offentliga myndigheter i ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre”, Zorrotzaurres förvaltningskommission.

Den privata sektorn inledde partnerskapet, och på grund av projektets betydelse och den mängd mark som ägs av offentliga myndigheter (hamn, stad och provins) anslöt sig den offentliga sektorn till Comisión Gestora.

Utöver detta uppdrag inrättades även Juntade Concertación, enorganisation som definieras i den baskiska lagen om urbanism, för att utveckla projektets första fas.

Båda organisationerna (Comisión Gestora och Junta de Concertación) är inte vinstdrivande, eftersom det slutliga målet är att balansera kostnaderna med de investeringar som görs av ägarna.

De viktigaste intressenterna i ombyggnadsprojektet är markägarna i Zorrotzaurre. De är en aktiv del av det offentlig-privata partnerskapet ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre” (se Lösningar). De nuvarande medlemmarna i denna förvaltningskommission äger 65 % av marken i Zorrotzaurre. Det rör sig om följande: Den regionala baskiska regeringen (genom ministeriet för territoriell planering, bostäder och transport och det offentligt ägda företaget Visesa), Bilbaos kommunfullmäktige, hamnmyndigheten i Bilbao och privata enheter Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A. och Vicinay Cadenas S.A. ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre” övervakar ombyggnadsplanen för Zorrotzaurre (nedan kallad huvudplanen för Zorrotzaurre).

Invånarna i Zorrotzaurre är uteslutna från medlemskap eftersom de inte ska betala några kostnader för projektet. Tillsammans med grannskapsföreningen har de dock varit delaktiga i utformningen och utvecklingen av planerna genom olika interaktioner med projektledarna. Bland resultaten av dessa diskussioner har ett program inrättats av ”Samhället för kommunal restaurering”, eller Surbisa, med en öronmärkt budget (som doneras till 50 % av utvecklarna av det allmänna projektet och till 50 % av kommunen) för att stödja och hjälpa befintliga ägare och hyresgäster att restaurera sina byggnader med särskild uppmärksamhet på att förbättra tillgängligheten och energibesparingen. Surbisa är ett kommunalt bolag som ägs till 100 % av staden.

Dessutom har ombyggnadsplanen haft två perioder av offentligt samråd där 38 respektive 10 ansökningar mottogs från medborgare i Bilbao. Till följd av påståendena infördes ett antal ändringar i den ursprungliga planeringsmetoden, vissa av mindre betydelse och andra mer grundläggande. Till exempel fanns den tidigare industribyggnaden ”Papelera”, som ligger vid floden Deustos strand, kvar, eftersom medborgarna uttryckligen ville behålla denna historiska byggnad som nu omvandlats till ett universitet.

Ombyggnaden av Zorrotzaurre är ett långsamt och komplext projekt som också påverkades av den allmänna ekonomiska krisen 2007–2008. I stället för att genomföra hela projektet på en gång beslutade man därför att dela upp planen för halvön/ön i två områden och dessa två fysiska planer har sedan delats upp ytterligare i etappvisa utvecklingar. Flera faktorer bidrar till projektets komplexitet och försenar dess genomförande:

• Det stora antalet berörda parter, däribland kommunen, markägare och invånare.
• Markföroreningar: På grund av tidigare industriell verksamhet är marken i vissa områden förorenad och måste saneras innan byggnadsarbetet kan inledas. Markåtervinningen för två tredjedelar av området (motsvarande den första utvecklingsenheten) slutfördes 2021. Återkrav betalas av de företag som orsakade det, eller av de nuvarande markägarna om de förra inte finns längre.
• Flyttningsindustrier: Planen omfattar också rivning av flera byggnader och omlokalisering av 30 företag till andra platser utanför Zorrotzaurre. För detta ändamål har en särskild plan och ett delprojekt skapats, det så kallade ”omfördelningsprojektet”, som också bestod i att samla in medel inom ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre” för att kompensera de berörda parterna. Kompensationen och den långa förberedelsetiden för omlokaliseringen innebar att mycket få problem i slutändan har uppstått med de berörda parterna.

Å andra sidan är en av de största tillgångarna för projektet det investeringsinstrument som har ingåtts: det stora antalet markägare av alla storlekar som samlats i det offentlig-privata partnerskapet (”Comisión Gestora de Zorrotzaurre”). Partnerskapet omfattar en samordningsstyrelse och en styrelse som övervakar genomförandet av arbetet och underlättar samordningen och driften av projektet.

 

 

De slutliga kostnaderna för att öppna Deusto var cirka 21 miljoner euro, vilket är nästan dubbelt så mycket som den ursprungliga uppskattningen (12,1 euro). Kommunfullmäktige tar upp dessa utgifter när de har nått en överenskommelse med den baskiska regeringen om att Baskien i sin tur ska finansiera kostnaderna för en av de nya broarna. Kommunen kommer också att betala för översvämningsskyddsbarriären (1,68 miljoner euro) och dagvattentankarna (med en budget på 5,7 miljoner euro), enligt överenskommelse mellan kommunen och ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre”. Kostnaderna för marknivåhöjning och offentliga grönområden (liksom övriga ombyggnadskostnader) betalas av ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre”, det offentlig-privata partnerskap som har inrättats för ombyggnaden av Zorrotzaurre. Kommissionens medlemmar betalar alla kostnader för projektet och bidrar ekonomiskt i förhållande till den andel mark de äger (51 % offentlig, 49 % privat).

Enligt BC3-studien om kostnaderna och fördelarna med att öppna Deustokanalen har man uppskattat att de övergripande lösningarna för översvämningsskydd kan i) eliminera de skadekostnader som är förknippade med T=10-nederbördshändelser, och ii) minska skadekostnaderna för T=100- och T=500-händelser med cirka 67 % respektive 30 %. Förutom de direkta fördelarna i form av minskad exponering för översvämningar leder omskolningen av ön också till sidovinster i form av minskad efterfrågan på bostäder, minskad trafikstockning och en ökning av grönområdena och de kulturutrymmen som finns tillgängliga i Bilbao.

Den rättsliga grunden för genomförandet av anpassningsåtgärderna i Zorrotzaurre är översiktsplanen för stadsplanering i Bilbao (godkänd 1995 och reviderad 2016) och översiktsplanen för Zorrotzaurre (utarbetad 2004 och reviderad 2007). Det första dokumentet utgjorde den rättsliga grunden för att ändra markanvändningen för Zorrotzaurre från industri till bostäder. Det andra dokumentet definierar stadsdelens ombyggnadsdesign. Det ritades av den prestigefyllda arkitekten Zaha Hadid och godkändes officiellt av Bilbaos kommunfullmäktige 2012.

”Comisión Gestora de Zorrotzaurre” har en ledande roll för att främja arbetet och uppnå planens mål samt för att lösa problem som kan uppstå under genomförandet. De verkställande besluten fattas av medlemmarna i organisationens styrelse, som är företrädare på högsta nivå för fastighetsägarna. Samordningsstyrelsen, å andra sidan, ansvarar för den dagliga verksamheten och rapporterar regelbundet till styrelsen.

Anpassningsmålen i huvudplanen Zorrotzaurre stöds av nationella och regionala anpassningsstrategier. Spaniens miljöministerium utfärdade 2007 enspansk strategi för klimatförändringar och ren energi med sina planer fram till 2020. Baskien har följt och antog 2015 denbaskiska klimatförändringsstrategin 2050. Även om konsekvenserna av den senare för de baskiska kommunerna ännu inte har setts, ger båda strategierna ett incitament att göra mer på lokal nivå för att förhindra effekterna av klimatförändringarna.

År 2019 utfärdades en anpassningsplan för staden Bilbao. I denna plan presenteras handlingslinjer på kort och medellång sikt för att ge en övergripande reaktion på stadens klimatsårbarheter, med beaktande av riktlinjerna i Spaniens nationella anpassning från 2014 och Baskiens klimatförändringsstrategi fram till 2050. Återställandet av Zorrotzaurre enligt beskrivningen i strategin för hållbar stadsutveckling i staden Bilbao är en av byggstenarna i planen och den huvudsakliga handlingslinjen för att hantera översvämningsrisker. 

Arbetet inleddes 2016 med byggandet av Frank Gehry-bron över kanalen, som öppnades 2018. Dekontamineringen av marken i den större bostadsdelen har slutförts. Flera delar av projektet är för närvarande i byggfasen, och den fullständiga stadsförnyelsen av ön förväntas ta mer än 30 år för dess slutförande.

Det tar också lång tid att inrätta de styrande organ som ansvarar för genomförandet av projektet (Juntas de Concertación). Medan de för de norra och södra delarna av ön lanserades 2013 förväntas den för den centrala delen av ön inrättas tio år senare, i november 2023.

Det offentlig-privata partnerskapet och Comisión Gestora de Zorrotzaurre kommer att upprätthållas under hela projektets löptid.

Översvämningsskyddsåtgärderna förväntas pågå under byggnadernas hela livslängd. Hela ombyggnadsplanen för området förväntas pågå på obestämd tid.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Smart stadsutveckling i Zorrotzaurre, Bilbao en fallanalys

Planera Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre