Offentlig-privata partnerskap för anpassning och underhåll av infrastruktur och tjänster

Klimatförändringarna innebär allt större utmaningar för infrastrukturen. Det kommer att påverka alla typer av infrastruktur, inklusive energi, transport och vatten. Som exempel kan nämnas vallar som kanske inte tål ökande vattennivåer. hamnar som kan komma att översvämmas, vägar och järnvägar som kanske inte längre är tillgängliga, transporttjänster som kan komma att läggas om. Detta sker både på grund av långsamma uppkomsthändelser och plötsliga extrema händelser, och kan leda till högre kostnader. Enligt OECD:s, Världsbankens och FN:s miljöanalys (Infrastruktur för en klimattålig framtid, 2024) kommer det att krävas en årlig investering på 6,9 biljoner US-dollar (cirka 6,6 biljoner euro) i infrastruktur senast 2030 för att säkerställa att infrastrukturinvesteringarna är förenliga med målen för hållbar utveckling och Parisavtalet.

Eftersom den offentliga finansieringen för anpassning till klimatförändringarna är begränsad är privata investeringar och expertis, inbegripet finansiering genom offentlig-privata partnerskap, avgörande för att anpassa infrastrukturen till klimatförändringarna. Regeringar kan också anlita privata företag för att tillhandahålla vissa offentliga tjänster för att upprätthålla klimattålig infrastruktur på lång sikt. Privata investerare kan dessutom stödja naturbaserade lösningar vars finansiering utgör ett hinder för ett brett genomförande.

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) definierar offentlig-privata partnerskap som ”långsiktiga avtalsarrangemang mellan staten och en privat partner genom vilka den senare tillhandahåller och finansierar offentliga tjänster med hjälp av en kapitaltillgång och delar de därmed förbundna riskerna”.

Den största skillnaden mellan offentlig-privata partnerskap och traditionella finansieringsmodeller är riskdelningen mellan den offentliga och den privata partnern. I princip bör riskerna i ett offentlig-privat partnerskapsprojekt fördelas till den part som är bäst lämpad att hantera dem, i syfte att uppnå en optimal balans mellan risköverföring och ersättning till den riskbärande parten. Den privata partnern ansvarar ofta för risker i samband med utformning, konstruktion, finansiering, drift och underhåll av infrastrukturen, medan den offentliga partnern vanligtvis tar på sig regulatoriska och politiska risker. Vanligtvis innebär offentlig-privata partnerskap också att man drar in intäkter från skattebetalare och/eller användare i vinstsyfte under det offentlig-privata partnerskapets löptid.

Offentlig-privata partnerskap är en viktig ingångspunkt för att mobilisera finansiering från den privata sektorn för att överbrygga ett finansieringsunderskott i anpassningsåtgärderna. De måste vara motståndskraftiga mot klimatförändringar och arbeta för att bygga upp motståndskraften i de samhällen de tjänar. Den privata sektorns deltagande kan, utöver investeringskapacitet och finansiering, leda till innovativt tänkande och ny expertis.

Offentlig-privata partnerskap för anpassning till klimatförändringarna kan dock vara en utmaning på grund av mycket osäkra framtida förhållanden. Detta kan hindra skapandet av PPS, eftersom de kräver en viss grad av förutsägbarhet för att locka till sig investeringar och finansiering. PPS mellan företag och lokala myndigheter kan offentliggöras som en del av företagens sociala ansvar (CSR) för att vidta gemensamma åtgärder för anpassning av städer till klimatförändringar. Framgångsrika exempel har visats genom Life CityAdaP3-projektet som syftade till att involvera EU:s privata sektor i finansieringen av stadsanpassning. Världsbankens resurscentrum för offentlig-privata partnerskap tillhandahåller en förteckning över resurser för att utforma och genomföra klimattåliga offentlig-privata partnerskap.

För närvarande är den utsträckning i vilken berörda parter deltar i avtalsmässiga offentlig-privata partnerskap en underskattad aspekt (Nederhand och Klijn, 2019) av ett framgångsrikt slutförande av dessa projekt. Generellt sett finns det ett behov av att skilja mellan aktörernas roll i själva projektet (t.ex. infrastrukturutveckling) och deras roll i inrättandet av det offentlig-privata partnerskapet. Berörda parter inkluderar de som är formella medlemmar i det offentlig-privata partnerskapet och som direkt kontrollerar resurser och de som, trots att de är ”externa” till projektet, påverkas direkt av det och har ett intresse av dess framgång (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Vissa undersökningsresultat tyder på att ett offentlig-privat partnerskap gör intressentmiljön mer komplex att hantera, på grund av att flera relationer är involverade i en offentlig-privat upphandlingsstruktur. Detta kan skapa eventuella motstridiga intressen eller olika förväntningar hos intressenter som deltar i offentlig-privata partnerskapsprojekt. Den dåliga förvaltningen av förbindelserna med berörda parter ledde till en av de främsta orsakerna till att offentlig-privata partnerskapsprojekt misslyckades i ett globalt sammanhang ( Jayasuriya m.fl., 2020). Även om det har klagats på att det saknas studier om förvaltning av berörda parter inom offentlig-privata partnerskap är viktiga aspekter för konfliktförebyggande i offentlig-privata partnerskapsprojekt redan kända. Exempel på detta är omfattande samråd, överenskommelser om och tydliga fastställanden av överenskomna mål samt fastställande av offentliga och privata aktörers roller och ansvar. Viktiga inslag i en framgångsrik förvaltning av berörda parter sammanfattas i det globala infrastrukturnavets och Världsbankens verktyg för kontraktsförvaltning inom offentlig-privata partnerskap (kapitel 3). Verktyget innehåller en vägledning för hantering av relationer med det offentlig-privata partnerskapets privata företag, med andra privata intressenter, med slutanvändare, företag och samhället samt med myndigheter.

Offentlig-privata partnerskap erbjuder en potentiell möjlighet att tillhandahålla offentlig infrastruktur och offentliga tjänster för en effektiv anpassning till klimatförändringarna. Deras framgång hänger på flera nyckelfaktorer.

• Tydligt definierade projektomfattning, mål och resultat ger en solid grund.
• Genomförandet av framgångsrika offentlig-privata partnerskapsprojekt kräver betydande administrativ kapacitet. Detta kan endast säkerställas genom lämpliga institutionella och rättsliga ramar och långvarig erfarenhet av genomförandet av offentlig-privata partnerskapsprojekt. Effektiva styrningsramar med tydliga roller, ansvarsområden och beslutsprocesser är dessutom avgörande för att de offentlig-privata partnerskapen ska bli framgångsrika.
• En effektiv riskfördelning, där riskerna delas rättvist mellan den offentliga och den privata sektorn, är avgörande för projektens bärkraft. Detta kan också vara en utmanande faktor eftersom risken kan förändras över tiden på grund av klimatförändringar.
• Att främja starka samarbetsrelationer mellan partner är avgörande för ett framgångsrikt projektgenomförande och för att tala med en röst till berörda parter.
• Robusta finansiella strukturer, inklusive lämpliga riskhanteringsstrategier, är av största vikt för att locka privata investeringar.
• Att använda MRE-förfaranden kan göra det möjligt att spåra åtgärdernas effektivitet och anpassa pågående projekt och generera lärdomar för framtida projekt. Det är särskilt viktigt att förvalta en privat partner i ett offentlig-privat partnerskapsprojekt: Tilldelning av tillräckliga resurser och tydlig identifiering av centrala resultatindikatorer bör säkerställas. Detaljerad vägledning om resultatövervakning finns i det globala infrastrukturnavets och Världsbankens verktyg för kontraktsförvaltning inom offentlig-privata partnerskap (kapitel 3).

Utmaningar i samband med offentlig-privata partnerskap är politisk instabilitet, ekonomiska nedgångar och komplexa regleringsprocesser som i hög grad kan påverka projektgenomförandet (t.ex. tidsplaner och kostnader). Otillräcklig förståelse av den offentliga sektorns regler och särdrag hos de privata investerarna och vice versa kan hindra projektutveckling och genomförande. Dessutom kan negativa uppfattningar hos berörda parter/allmänheten och motstånd mot privatiseringar skapa hinder.

Traditionella projekt kan delas upp i delar för att locka fler anbudsgivare. Offentlig-privata partnerskapsprojekt kräver en minimistorlek för att motivera kostnaderna för upphandling och underlätta de stordriftsfördelar som krävs för ökad effektivitet i drift och underhåll. Den mycket stora omfattningen av potentiella projekt kan dock ibland minska konkurrensnivån, eftersom få företag i allmänhet har de ekonomiska resurser som krävs för att lämna anbud. Med kontrakt med mycket högt värde kan endast ett litet antal operatörer, kanske så få som en, erbjuda alla de produkter eller tjänster som efterfrågas. Detta skulle kunna försätta den upphandlande myndigheten i en beroendeställning (Europeiska revisionsrätten, 2018).

För att övervinna dessa utmaningar är noggrann planering, effektiv riskhantering och starkt engagemang från intressenterna absolut nödvändigt. Genom att ta itu med dessa faktorer kan regeringar och privata partner öka sannolikheten för framgångsrika anpassningsprojekt inom offentlig-privata partnerskap som ger valuta för pengarna och förbättrade offentliga tjänster.

Offentlig-privata partnerskap kan erbjuda en dubbelriktad strategi för alla anpassningsprojekt. Å ena sidan påskyndar de projektgenomförandet genom att utnyttja den privata sektorns effektivitet och kapital. Å andra sidan kan offentlig-privata partnerskap införa innovativa lösningar och potentiellt förbättra tjänstekvaliteten. Offentlig-privata partnerskap gör det möjligt att finansiera projekt som annars inte skulle vara genomförbara på grund av begränsningar i de offentliga budgetarna.

Dessa fördelar kommer dock till en kostnad. Projektkostnader eller underhållskostnader överstiger ofta traditionella modeller inom den offentliga sektorn på grund av den privata sektorns vinstmarginaler. Komplexiteten i kontraktsförhandlingar och långsiktiga finansiella åtaganden för regeringar är betydande nackdelar. Dessutom kan överföringen av vissa risker till den privata sektorn leda till oförutsedda utmaningar och konflikter mellan offentliga och privata partner.

EU reglerar offentlig-privata partnerskap genom direktiv som genomför och utvidgar de principer och friheter som fastställs i EU-fördragen. Dessa direktiv syftar till att göra förfarandena för tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt transparenta och öppna för alla leverantörer i hela EU. Därför kan dessa leverantörer erbjuda sina tjänster och produkter till offentliga myndigheter på hela EU:s inre marknad.

I mars 2014 antog EU två EU-direktiv av betydelse för offentlig-privata partnerskap på upphandlingsområdet: närmare bestämt offentlig upphandling och koncessioner. Direktivet om offentlig upphandling (2014/24/EU) och koncessionsdirektivet (2014/23/EU) återspeglar EU:s önskan att reglera koncessioner närmare (Europeiska investeringsbanken, 2016). Båda direktiven måste införlivas i nationell lagstiftning. Det faktiska genomförandet av offentlig-privata partnerskap begränsas också av nationella eller subnationella rättsliga ramar. Dessa kan fastställa särskilda regler för kontrakt, begränsningar av tillämpningsområdet och olika typer av förhållanden mellan den offentliga och den privata sektorn.

Tidsramen för att inrätta ett offentlig-privat partnerskap kan variera avsevärt beroende på flera faktorer:

• Projektets komplexitet: Större, mer komplexa projekt tar naturligtvis längre tid att förhandla och genomföra.
• Regelverk: Ett tydligt och effektivt regelverk kan påskynda processen.
• Förfaranden för offentlig upphandling: Komplexiteten i förfarandena för offentlig upphandling kan påverka tidsfristerna.
• Förhandlingsförmåga: Effektiva förhandlingar mellan offentliga och privata partner kan påskynda processen.
• Ekonomiska villkor: Ekonomiska faktorer kan påverka tillgången till privat finansiering och projektens genomförbarhet.

På det hela taget kan inrättandet av ett offentlig-privat partnerskap ta ungefär två till fem år eller ännu längre.

PPS är oftast långsiktiga avtal. Beroende på vilken typ av projekt som styrs av det offentlig-privata partnerskapet varierar livslängden mellan 20 och 30 år, men kan vara längre eller kortare beroende på det specifika projektet. Offentlig-privata partnerskap omfattar inte bara byggfasen a av en infrastruktur. Det omfattar också dess drift och underhåll, från vilket de uppnår ekonomisk avkastning genom användaravgifter eller statliga betalningar.