Offentlig-privata partnerskap för anpassning och underhåll av infrastruktur och tjänster

För närvarande är den utsträckning i vilken berörda parter deltar i avtalsbaserade offentlig-privata partnerskap en underskattad aspekt (Nederhand och Klijn, 2019) av ett framgångsrikt slutförande av dessa projekt. I allmänhet finns det ett behov av att skilja mellan intressenternas roll i själva projektet (t.ex. infrastrukturutveckling) och deras roll i inrättandet av det offentlig-privata partnerskapet. Berörda parter är bland annat de som formellt är medlemmar i det offentlig-privata partnerskapet och som direkt kontrollerar resurser och de som, trots att de är ”externa” till projektet, direkt påverkas av det och har ett intresse av dess framgång (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Vissa studieresultat tyder på att ett offentlig-privat partnerskap gör intressentmiljön mer komplex att hantera, på grund av att flera relationer är inblandade i en offentlig-privat partnerskapsupphandlingsstruktur. Detta kan skapa motstridiga intressen eller olika förväntningar hos de aktörer som deltar i offentlig-privata partnerskapsprojekt. Den dåliga förvaltningen av förbindelserna med berörda parter var en av huvudorsakerna till att offentlig-privata partnerskapsprojekt misslyckades i ett globalt sammanhang (Jayasuriya m.fl., 2020). Även om det har klagats på bristen på studier om förvaltning av intressenter inom offentlig-privata partnerskap är viktiga aspekter för konfliktförebyggande i offentlig-privata partnerskapsprojekt redan kända. Exempel på detta är omfattande samråd, överenskommelser om och fastställande av tydliga överenskomna mål samt fastställande av offentliga och privata aktörers roller och ansvarsområden.Nyckelfaktorer för en framgångsrik förvaltning av berörda parter sammanfattas i det globala infrastrukturnavets och Världsbankens verktyg för kontraktsförvaltning inom ramen för offentlig-privata partnerskap (kapitel3). Verktyget innehåller en vägledning för att hantera relationer med det offentlig-privata partnerskapets privata företag, med andra privata intressenter, med slutanvändare, företag och samhället samt med myndigheter.

Offentlig-privata partnerskap erbjuder en potentiell väg för att tillhandahålla offentlig infrastruktur och offentliga tjänster för en effektiv anpassning till klimatförändringarna. Deras framgång hänger på flera nyckelfaktorer.

• Tydligt definierad projektomfattning, mål och resultat ger en solid grund.
• Genomförandet av framgångsrika offentlig-privata partnerskapsprojekt kräver betydande administrativ kapacitet. Detta kan endast säkerställas genom lämpliga institutionella och rättsliga ramar och långvarig erfarenhet av genomförandet av offentlig-privata partnerskapsprojekt. Dessutom är effektiva styrningsramar med tydliga roller, ansvarsområden och beslutsprocesser avgörande för att offentlig-privata partnerskap ska bli framgångsrika.
• En effektiv riskfördelning, där riskerna fördelas rättvist mellan den offentliga och den privata sektorn, är avgörande för projektens bärkraft. Detta kan också vara en utmanande faktor eftersom risken kan förändras över tiden på grund av klimatförändringarna.
• Att främja starka samarbetsrelationer mellan partner är avgörande för ett framgångsrikt projektgenomförande och för att tala med en röst till berörda parter.
• Robusta finansiella strukturer, inklusive lämpliga riskhanteringsstrategier, är av största vikt för att locka till sig privata investeringar.
• Genom att använda MRE-förfaranden kan man spåra åtgärdernas effektivitet och anpassa pågående projekt och dra lärdomar inför framtida projekt. Det är särskilt viktigt att förvalta en privat partner i ett offentlig-privat partnerskapsprojekt: Tilldelning av tillräckliga resurser och tydlig identifiering av centrala resultatindikatorer bör säkerställas. Detaljerad vägledning om resultatövervakning finns i det verktyg för kontraktsförvaltning inom ramen för offentlig-privata partnerskap som används av Global Infrastructure Hub och Världsbanken (kapitel3).

Utmaningar i samband med offentlig-privata partnerskap är politisk instabilitet, ekonomiska nedgångar och komplexa regleringsprocesser som i hög grad kan påverka projektgenomförandet (t.ex. tidsplaner och kostnader). Otillräcklig förståelse av den offentliga sektorns regler och särdrag hos privata investerare och vice versa kan hindra utvecklingen och genomförandet av projekt. Dessutom kan negativa uppfattningar hos berörda parter/allmänheten och motstånd mot privatiseringar skapa hinder.

Traditionella projekt kan delas upp i delar för att locka fler anbudsgivare. För offentlig-privata partnerskapsprojekt krävs en minimistorlek för att motivera upphandlingskostnaderna och underlätta de stordriftsfördelar som krävs för ökad effektivitet i drift och underhåll. Den mycket stora omfattningen av potentiella projekt kan dock ibland minska konkurrensnivån, eftersom få företag i allmänhet har de ekonomiska resurserna för att lämna anbud. Med kontrakt med mycket högt värde är det bara ett litet antal operatörer, kanske så få som en, som kan erbjuda alla de produkter eller tjänster som efterfrågas. Detta skulle kunna försätta den upphandlande myndigheten i en beroendeställning (Europeiskarevisionsrätten, 2018).

För att övervinna dessa utmaningar är det absolut nödvändigt med noggrann planering, effektiv riskhantering och ett starkt engagemang från berörda parter. Genom att ta itu med dessa faktorer kan regeringar och privata partner öka sannolikheten för framgångsrika projekt för anpassning till offentlig-privata partnerskap som ger valuta för pengarna och förbättrade offentliga tjänster.

Offentlig-privata partnerskap kan erbjuda en tvådelad strategi för alla anpassningsprojekt. Å ena sidan påskyndar de projektgenomförandet genom att utnyttja den privata sektorns effektivitet och kapital. Å andra sidan kan offentlig-privata partnerskap införa innovativa lösningar och potentiellt förbättra tjänsternas kvalitet. Offentlig-privata partnerskap gör det möjligt att finansiera projekt som annars inte skulle vara genomförbara på grund av begränsningar i de offentliga budgetarna.

Dessa fördelar kommer dock till en kostnad. Projektkostnader eller underhållskostnader överstiger ofta traditionella offentliga modeller på grund av den privata sektorns vinstmarginaler. Komplexiteten i avtalsförhandlingar och långsiktiga finansiella åtaganden för regeringar är betydande nackdelar. Överföringen av vissa risker till den privata sektorn kan dessutom leda till oförutsedda utmaningar och konflikter mellan offentliga och privata partner.

EU reglerar offentlig-privata partnerskap genom att använda direktiv som genomför och utvidgar de principer och friheter som fastställs i EU-fördragen. Dessa direktiv syftar till att göra förfarandena för tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt transparenta och öppna för alla leverantörer i hela EU. Därför kan dessa leverantörer erbjuda sina tjänster och produkter till offentliga myndigheter på hela EU:s inre marknad.

I mars 2014 antog EU två EU-direktiv av betydelse för offentlig-privata partnerskap på upphandlingsområdet: särskilt offentlig upphandling och koncessioner. Direktivet om offentlig upphandling (2014/24/EU)och koncessionsdirektivet (2014/23/EU)återspeglar EU:s önskan att reglera koncessioner närmare (Europeiskainvesteringsbanken, 2016). Båda direktiven måste införlivas i den nationella lagstiftningen. Det faktiska genomförandet av offentlig-privata partnerskap begränsas också av nationella eller subnationella rättsliga ramar. Dessa får fastställa särskilda regler för avtal, begränsningar av tillämpningsområdet och olika typer av förbindelser mellan den offentliga och den privata sektorn.

Tidsramen för att inrätta ett offentlig-privat partnerskap kan variera avsevärt beroende på flera faktorer:

• Projektets komplexitet: Större och mer komplexa projekt tar naturligtvis längre tid att förhandla fram och genomföra.
• Lagstiftning: Ett tydligt och effektivt regelverk kan påskynda processen.
• Förfaranden för offentlig upphandling: Komplexiteten i förfarandena för offentlig upphandling kan påverka tidsfristerna.
• Förhandlingsförmåga: Effektiva förhandlingar mellan offentliga och privata partner kan påskynda processen.
• Ekonomiska villkor: Ekonomiska faktorer kan påverka tillgången till privat finansiering och projektets genomförbarhet.

På det hela taget kan det ta ungefär två till fem år eller till och med längre tid att inrätta ett offentlig-privat partnerskap.

PPS är vanligtvis långsiktiga avtal. Beroende på vilken typ av projekt som styrs av det offentlig-privata partnerskapet varierar livslängden från 20 till 30 år, men kan vara längre eller kortare beroende på det specifika projektet. Offentlig-privata partnerskap omfattar inte bara anläggningsfasen a av en infrastruktur. Det omfattar också dess drift och underhåll, från vilket de uppnår ekonomisk avkastning genom användaravgifter eller statliga betalningar.