Optimering av mixen av privat och offentlig finansiering för att genomföra klimatanpassningsåtgärder i Malmö

Malmö upplever negativa effekter av klimatförändringarna på grund av stigande temperaturer och överdriven nederbörd. Följaktligen har staden varit tvungen att ta itu med olika översvämningsrelaterade problem sedan början av 1990-talet. Den mest problematiska frågan har varit det frekventa överflödet av avloppssystem, vilket till exempel åtgärdades genom en hållbar design för kvartalet Augustenborg, med deltagande av intressentpartnerskap. I slutet av 1990-talet stod Malmö inför ett stort ekonomiskt skifte. Traditionellt var stadens ekonomi till stor del beroende av dess varv och tunga industrier. Nedläggningen av varvet på grund av en finansiell kris innebar en möjlighet att omvandla den lokala ekonomin. Staden bestämde sig därför för att göra övergången från en industristad till en hållbar och kunskapsbaserad stad. Malmö har flera gånger erkänts som ledande inom klimatomställningen och har bedömts vara Sveriges mest hållbara kommun fem gånger sedan 2010. Ändå fortsätter staden att förbättras genom att möta sina största utmaningar idag; anpassning till skyfall, social ojämlikhet och bostadsbrist.

Den ekonomiska omställningen ledde till stora interna arbeten inom kommunen under 1990-talet och ambitionen att genomföra tre stora investeringar. Öresundsbron som förbinder Malmö med Köpenhamn 2001, inrättandet av Malmö universitet 1998 och ombyggnaden av Västra hamnen sedan 2001. Västra hamndistriktet skulle utvecklas som ett exempel på hållbar stadsutveckling. När det gäller klimatanpassning ingick ambitionen att skapa ett distrikt som är motståndskraftigt mot skyfall. Men staden insåg att själva byggandet av distriktet låg i händerna på utvecklare. Staden bestämde sig därför för att utveckla en process för partnerskap med berörda parter genom vilken de skulle kunna förverkliga stadens hållbara ambitioner, utan att faktiskt finansiera byggandet av utvecklingen. Det gör det möjligt för staden att identifiera de åtgärder för vilka ytterligare offentlig finansiering behövs och därmed den optimala blandningen av offentlig och privat finansiering för att förverkliga en hållbar stadsutveckling.

Malmö stad har valt att förverkliga sina hållbarhetsambitioner (inklusive klimatanpassning) genom att fokusera på gemensamt skapande med privata utvecklare genom att organisera så kallade partnerskapsprocesser för intressenter. Detta möjliggör en effektiv blandning av privat och offentlig finansiering. Tillvägagångssättet innebär inledande av dialoger med privata utvecklare redan från början av en stadsutvecklingsprocess. Genom dialogen skapas en modell för hållbar stadsutveckling för en specifik plats. På så sätt ser staden till att de tänkta hållbarhetsambitionerna tar form i byggandet av stadsutvecklingen utan att ha det ekonomiska ansvaret för dess genomförande. Dessutom kan staden genom dialogen identifiera om ytterligare (offentliga) medel behöver erhållas för att uppnå en högre nivå av miljönormer. Ett exempel är förverkligandet av gröna tak i Västra Hamnen för vilka Malmö fick nationell finansiering. Dialogen ger staden en god känsla för utvecklarnas miljöambitioner. När staden anser att en högre ambitionsnivå behöver uppnås kan den besluta att ta med möjligheten att ansöka om finansiering i dialogen.

Intressentsamarbeten har varit en del av stora stadsutvecklingsprojekt i Malmö sedan början av 1990-talet. En process för partnerskap med berörda parter består i allmänhet av en rad möten och workshoppar. Processen startar med en gemensam studieresa. Därefter följer en serie workshops där staden ger ämnena beroende på de tänkta hållbarhetsmålen. I allmänhet tar staden initiativ till att inleda partnerskapsprocessen. Detta engagemang minskar med tiden i takt med att intressenterna tar över initiativet till mötena. Partnerskapsprocessen avslutas officiellt när stadsutvecklingen är klar. I vissa fall fortsatte dock de privata aktörerna sina partnerskap på eget initiativ när det formella arrangemanget hade upphört.

Västra Hamnen är ett exempel på ett stadsutvecklingsprojekt i Malmö där intressentsamarbeten utnyttjades. Denna tidigare förfallna mark har byggts om till en hållbar ”miljöstad”. Utvecklingen omfattar både klimatanpassnings- och begränsningsåtgärder. Exempel på anpassningsåtgärder är användning av gröna tak, grönområden och åtgärder för dagvattenhantering. Varje byggherre som var knuten till utvecklingsområdet antingen som markägare eller köpare ombads att delta i partnerskapet med intressenterna. Dessutom bjöd staden in andra intressenter som är relevanta för projektets hållbarhetsmål. Energibolaget E.on (tidigare Sydkraft), Energimyndigheten och Lunds universitet.

Det sätt på vilket processerna för berörda parters deltagande tar form varierar från projekt till projekt. Varje projekt består av flera faser. Ett av de första projekten i Västra hamnen som bestod av bostadsutveckling omfattade följande faser:

• Fas 1: Denna fas inkluderade utformningen av ett kvalitetsprogram, som bestod av en uppsättning strikta hållbarhetsriktlinjer. Riktlinjerna har tagits fram tillsammans med ett urval av utvecklare.
• Fas 2: Denna fas kretsade kring en dialog med de berörda parterna. Det involverade alla privata utvecklare knutna till området som köpare eller ägare av mark. Genom dialogen utvecklade intressentpartnerskapet 5-6 hållbarhetsmål för området.
• Fas 3: När en utveckling är byggd genomförs en utvärdering för att kontrollera om utvecklarna har levt upp till sina löften från de två föregående faserna.

Kvalitetsprogrammet är ett dokument som utvecklats speciellt för Western Harbour-fallet. Dokumentet innehöll en gemensam grund för byggherrar, en minimikvalitetsnivå och kravstandarder för arkitektur, landskap, energi, vatten, avfallshantering och biologisk mångfald. Den skisserade en uppsättning riktlinjer som tagits fram tillsammans med alla berörda parter för att säkerställa att höga miljöstandarder upprätthålls. Programmet utvecklades genom en uppsättning möten som kallas den ”kreativa dialogen” för att betona dess öppna karaktär. Kvalitetsprogrammet fungerade som en strikt bas för projektets på varandra följande faser.

Partnerskapsprocessen initieras av stadsplaneringsavdelningen. Partnerskapets storlek varierar beroende på projektet. En grupp på 30 personer betraktas som ett litet partnerskap. En sådan grupp kan bestå av 8-10 utvecklare, som var och en tar 2 representanter i genomsnitt. Övriga deltagare är vanligtvis specialister från energibolaget, det kommunala avfallsbolaget eller andra relevanta (kommunala) myndigheter. Experternas sammansättning varierar per möte beroende på vilket ämne som diskuteras. Privata partner kan också ta in ytterligare särskilda experter, t.ex. arkitekter eller konsulter. Hittills har partnerskapen inte omfattat några icke-statliga organisationer eller medborgare, även om detta också skulle vara en möjlighet. Fokus för sammansättningen av partnerskapen är fortfarande på utvecklare eftersom staden har för avsikt att påverka aktörer som så småningom kommer att forma webbplatsen och finansiera den. Därför kommer en diskussion med dem att vara den mest effektiva.

Det finns flera aspekter som är avgörande för förverkligandet av ett framgångsrikt partnerskap. En av de viktigaste faktorerna är förtroendet mellan parterna. Förtroendet var inte uppenbart när de första partnerskapsprocesserna för Augustenborgs stadsutveckling inleddes. I vissa fall har utvecklare visat sig ha svårt att lita på varandra eftersom de vanligtvis är konkurrenter. Nya aktörer visar sig ibland vara misstroende mot staden. En process för berörda parters deltagande bör därför alltid inledas med ett besök på plats för att engagera alla på platsen. Det är viktigt att inte starta processen med ett regelbundet möte eftersom detta tenderar att leda till att deltagarna snabbt blir låsta i sina bekanta positioner. Besöket på plats följs av en rad seminarier och diskussioner där intressenterna delas in i undergrupper. Dessa seminarier och diskussioner initieras av staden och fokuserar på en viss tomt eller ämne. Eftersom förtroendet måste byggas upp med tiden blir partnerskapsprocessen med berörda parter mindre lämplig som lösning på kortsiktiga (politiska) problem. När förtroendet väl har vunnits är det dock ett mycket kraftfullt verktyg för att uppnå en mer hållbar utveckling med begränsade offentliga finansiella investeringar.

Det finns också externa faktorer utanför stadens kontroll som kan påverka framgången för en partnerskapsprocess med berörda parter. Miljömedvetenhet bland berörda parter är viktigt för att ett partnerskap med berörda parter ska bli framgångsrikt. I början av processen för Augustenborg befanns denna medvetenhet vara mycket begränsad. Andra faktorer som kan påverka ett partnerskaps framgång är utvecklingen av den nationella lagstiftningen. Fram till 2016 kompletterades processen för berörda parters deltagande med ”miljöbyggnadsbalken”. Detta kommunala program innehåller ytterligare tekniska byggkrav, såsom energinormer och naturkompensationskrav. Green Space Factor, ett verktyg som används i Western Harbour-fallet, har integrerats i programmet. Den har använts i nästan tio år, men en nyligen antagen nationell lagstiftning har gjort det omöjligt att införa strängare teknisk lagstiftning på kommunal nivå. Det är ännu inte känt hur genomförandet av partnerskapsprocessen med berörda parter utan ”miljöbyggnadsbalken” kommer att påverka dess inverkan.

En process för partnerskap med berörda parter kan vara ett användbart politiskt instrument när en stad inte är ekonomiskt ansvarig för genomförandet av en stadsutveckling, men vill utöva största möjliga vägledning mot riktade hållbarhetsmål för området. Processen för berörda parters deltagande kräver dock en investering i tid från kommunen utan någon garanti för framgång. Det kräver också ett intresse från privata parter för att utveckla webbplatsen. När det gäller Malmö har utvecklingen av dessa stadsområden av privata byggherrar traditionellt varit en standardpraxis. Processen fungerar därför särskilt bra för stadsutvecklingsprojekt. Utöver tidsinvestering och användning av kommunala anläggningar innebär processen för berörda parters deltagande inga ytterligare finansiella investeringar. Det kan därför vara ett framgångsrikt verktyg för att genomföra klimatanpassningsåtgärder när en stad är beredd att investera tillräckligt med tid och ha tålamod att se synliga resultat på lång sikt.

Nationell och europeisk finansiering kan ge berörda parter i en partnerskapsprocess en kompletterande finansieringskälla för att genomföra miljöåtgärder. Det är dock inte en förutsättning för framgång. När det gäller Västra hamnen erhölls offentlig finansiering för att genomföra de tre första faserna av utvecklingen. Den fjärde fasen, som i allmänhet anses vara den mest hållbara delen av västra hamnen, omfattade ingen offentlig finansiering. Denna skillnad kan förklaras av den allmänt ökade miljömedvetenheten i samhället när den fjärde fasen genomfördes. Genom processen för berörda parters deltagande får staden en god uppfattning om byggherrarnas avsikter och medel för att förverkliga stadens miljövision. Processen för berörda parters deltagande gör det därför möjligt för staden att mer specifikt identifiera typen av och storleken på den offentliga finansiering som behövs, vilket följaktligen ökar chanserna att förverkliga den hållbara utveckling som planerats.

Stadens kostnader för att genomföra en partnerskapsprocess är begränsade. De omfattar den tid som de handläggare som hanterar processen lägger ned och tillhandahållandet av resurser för att underlätta möten och workshoppar. Privata byggherrar ansvarar för alla kostnader i samband med utvecklingen av tomterna. Även vägarna, parkerna och gatorna på platsen, som utvecklas av staden, ingår i priset på byggtomterna och betalas därför indirekt av byggherrarna. Kostnaderna för utvecklingen av själva tomten är helt täckta av utvecklarna.

Partnerskapsprocessen med berörda parter kan erbjuda privata partner en möjlighet att minska kostnaderna genom att genomföra gemensamma studier. När det gäller Västra hamnen anställdes en hållbarhetssamordnare av kommunen och byggherrarna för att göra uttömmande energiberäkningar. Kostnaderna för denna hyra delades mellan kommunen och byggherrarna. Dessa kostnader skulle ha varit mycket högre om varje byggherre hade behövt betala en samordnare separat. Projekt som inbegriper partnerskap med berörda parter kan också vara berättigade till ytterligare finansiering. När det gäller Västra hamnen fick projektet finansiering som ett europeiskt FoU-projekt kallat Sure/Reseco inom EU:s femte^ramprogram.

När det gäller Västra hamnen ansökte staden om finansiering från både nationella och europeiska källor för att förbättra energieffektiviteten, förverkliga gröna tak och anordna evenemang för att öka medvetenheten (dvs. högre standarder). Totalt 250 000 000 kronor (cirka 26 300 000 euro) i nationell finansiering (Local Investment Fund) tilldelades staden för genomförandet av olika miljöprojekt inom Western Harbour. Projekten sträckte sig från en hållbarhetsutställning till att stödja utvecklare i förverkligandet av gröna tak. Subventionerna användes också för att bygga mer energieffektiva byggnader. Systemet för finansiering av energisystemet i Västra hamnen fick en ansökan om EU-finansiering. Systemet gör det möjligt för Western Harbour att producera energi lokalt genom ett vindkraftverk, solenergiproduktion och geotermisk uppvärmning.

Antalet och typen av intressenter som deltar i finansieringsansökan varierar från fall till fall. Ansökan med nationell finansiering för att förvärva energieffektiva material för utvecklingen av Västra hamnen skapades i samarbete med utvecklaren. När det gäller finansiering av gröna tak hanterade staden helt ansökan och utvecklarna ansökte om finansiering från staden. Denna skillnad i tillvägagångssätt berodde främst på att beslutet att söka finansiering kom senare i utvecklingsprocessen. Den europeiska ansökan om finansiering av energisystemet har tagits fram av staden i samarbete med energibolaget. Urvalet av intressenter som ska involveras i ansökan om finansiering görs vanligtvis av staden på grundval av synpunkterna från processen för intressenternas deltagande. Detta gör det möjligt för staden att göra mer specifika finansieringsförslag. Staden fungerar alltid som initiativtagare och huvudförfattare till finansieringsansökan.

Deltagandet i ett partnerskap med berörda parter är inte helt frivilligt. Staden kan inkludera särskilda villkor avseende ett åtagande om partnerskap och hållbarhetskrav i köpeavtalet för tomten. Detta tillvägagångssätt är begränsat till situationer där staden äger tomten som ska utvecklas. Hittills har staden bara ingått ett partnerskap med en intressent som redan ägde den mark som skulle byggas. I detta fall visade det sig att dialogprocessen var intensivare och svårare. Så småningom nåddes en överenskommelse med stöd av köpare av tomter från den privata markägaren.

Det första intressentpartnerskapet skapades för Augustenborg i början av 1990-talet. Utvecklingen av Västra hamnen inleddes 2001 och pågår fortfarande. Projektet består av flera faser för vilka olika intressentpartnerskap skapas.

Partnerskapsprocessen med intressenterna inleds så snart tomterna har sålts till byggherren och avslutas när stadsutvecklingen är genomförd.

Malmö stad