Ekonomin för hantering av kraftiga regn och dagvatten i Köpenhamn – förvaltningsplanen för Cloudburst

Köpenhamn har upplevt fyra stora nederbördshändelser under de senaste sex åren. Den största, år 2011, orsakade skador på totalt mer än 6 miljarder danska kronor. Detta omfattar inte direkta kostnader för reparation av kommunal infrastruktur eller indirekta kostnader såsom inkomstbortfall, förlust av affärsverksamhet, stigande försäkringspremier eller företag som väljer att flytta från Köpenhamns stad.

Enligt klimatanpassningsplanen från Köpenhamn är en av Köpenhamns främsta utmaningar mot bakgrund av klimatförändringarna fler och kraftigare skyfall i framtiden. Nederbörden förväntas öka, samtidigt som regnhändelserna kommer att minska, vilket resulterar i mer intensiva regnhändelser och efterföljande översvämningar. Med hjälp av IPCC-prognoserna enligt A2-scenariot beräknar det danska meteorologiska institutet att det kommer att finnas 25-55% mer nederbörd under vintermånaderna 2100, med minskande händelser på sommaren med 0-40%. Samtidigt kan intensiteten i kraftiga regn öka med 20-50%. I anpassningsplanen påpekas att regnintensiteten med en avkastning på tio år kommer att öka med omkring 30 % fram till 2100, en förändring som skulle överväldiga befintliga avlopps- och avrinningssystem.

En ekonomisk bedömning av kostnaderna för skador på Köpenhamn om inget görs för att anpassa det nuvarande avrinnings- och avloppssystemet uppskattas till cirka 16 miljarder danska kronor under 100 år. Upp till 9 miljarder danska kronor av detta belopp har redan ”utnyttjats” i samband med den senaste tidens stora nederbördshändelser.

MIKE URBAN, en matematisk avrinningsmodell, användes för att analysera befintliga förhållanden och projicera klimatförändringarnas inverkan på översvämningar i Köpenhamn. Flera scenarier bedömdes med hjälp av tidsramarna 2010 (som grundscenario), 2060 och 2110 och man tittade på frekvensen av framtida översvämningshändelser (10, 20, 100 år) och huruvida klimatanpassningsåtgärder genomförs eller inte. Resultaten av beräkningarna presenteras som sårbarhetskartor som visar variationen i vattendjup för de översvämmade områdena. Resultaten av modellsimuleringarna för 2060 visar att 10-åriga regnhändelser skulle översvämma ett område större än 2010 (58 jämfört med 48 hektar), men att genomförandet av nya åtgärder skulle minimera översvämningar som uppstår på grund av 100-åriga regnhändelser. Resultaten av scenariot i 2110 tittade på 100-åriga regnhändelser och skillnaderna i översvämningar med eller utan klimatanpassning. Utan anpassning skulle 742 hektar av staden översvämmas, med anpassning endast 235 hektar skulle påverkas.

Syftet med förvaltningsplanen för Cloudburst är att minska effekterna av pluviala översvämningar på grund av kraftiga regn, som förväntas öka i frekvens till följd av klimatförändringarna. Planen bygger på en detaljerad socioekonomisk bedömning för att fastställa om skyfall och dagvattenhantering kan löna sig för samhället som helhet. Tidigare tilläts avloppsutsläpp till marknivå en gång vart tionde år. Med den nya förvaltningsplanen kommer avloppsutsläpp fortfarande endast att tillåtas nå marknivån en gång vart tionde år, men den genomsnittliga vattennivån kommer ensamt att tillåtas överstiga marknivån med 10 cm en gång vart 100:e år (utom områden som utsetts för översvämningskontroll).

Köpenhamns stad har varken kapacitet eller ekonomiska resurser för att genomföra alla åtgärder på en gång. Förvaltningsplanen för Cloudburst har en minsta tidsram på 20 år, vilket kräver en prioritering av enskilda projekt i linje med klimatanpassningsplanen från Köpenhamn.

Pluvial översvämningsrisk kommer att hanteras genom adaptiva åtgärder för att lagra eller dränera överflödigt vatten på marknivå, såsom att öppna strömmar, bygga nya kanaler eller inrätta sjöar och fler grönområden och använda vägar med höga kantstenar för att leda det pluviala översvämningsvattnet in i dessa. Dessutom kan vattnet i det tätaste tätbebyggda området i centrala Köpenhamn avledas till hamnen genom stora rörledningar. I synnerhet består Cloudburst Management Plan av fyra ytlösningar samt rörbaserade lösningar, inklusive:

• Dagvattenvägar och dagvattenledningar som transporterar vatten mot sjöar och hamnen.
• Förvarsvägar för lagring av vatten.
• Förvarsområden för att lagra mycket stora volymer vatten, t.ex. parker som kan omvandlas till sjöar vid översvämningar.
• Gröna vägar för att hålla kvar och hålla tillbaka vatten i mindre sidogator.

300 projekt planeras och staden kommer en gång om året att besluta vilka projekt som ska genomföras genom ett prioriteringsurval, med beaktande av

• Högriskområden: I samband med klimatanpassningsplanen från Köpenhamn utarbetades en riskanalys. Resultaten presenterades som en riskkarta som kartlägger de stadsområden som har störst översvämningsrisk (uttryckt i danska kronor) och följaktligen var anpassningsåtgärder skulle ha störst effekt.
• Områden där åtgärderna är lätta att genomföra: Områden där pluvialt översvämningsvatten genom relativt enkla åtgärder kan dräneras till platser där det inte kommer att påverka. Det skulle vara områden nära hamnen som Ny Kongensgade och Ved Stranden där pluviala översvämningsprojekt genomfördes 2012 för att skydda områdena mot översvämningar genom att göra öppningar i kajen och därigenom låta regnvattnet rinna ut i hamnen.
• Områden med pågående stadsutvecklingsprojekt: Kostnaderna för pluviala översvämningsprojekt kan ofta minskas avsevärt om de genomförs i samband med renoveringsprojekt och nya stadsutvecklingsprojekt (t.ex. vägrenovering).
• Områden där synergistiska effekter kan uppnås, t.ex. genom att kombinera översvämningsriskinitiativ med initiativ från andra stadssystem, t.ex. lokala myndigheters vattendirektiv.

Det uppskattas att cirka 15 projekt per år kommer att genomföras under de kommande 20-30 åren. Utöver prioriteringen av projekt med avseende på deras betydelse för att förebygga översvämningar gjordes en socioekonomisk bedömning. Bedömningen består av följande:

• En bedömning av risken för översvämningar i händelse av mer regn och kraftiga skyfall samt kostnaderna för de skador som detta kan orsaka under de kommande 100 åren om vi inte gör något (”business as usual”).
• En beräkning av bygg- och driftskostnader i den traditionella lösningen (avskiljare) och den kombinerade alternativa lösningen.
• En jämförelse av kostnaderna i de två lösningarna och vinsterna när det gäller att minska skadorna i staden i förhållande till ”business as usual” (kostnads-nyttoanalys). Denna beräkning ger ett svar på frågan om huruvida lösningarna är fördelaktiga i förhållande till att inte göra någonting (”business as usual”).
• En jämförelse mellan den traditionella lösningen och den alternativa lösningen i förhållande till de angivna tjänstemålen (kostnadseffektivitetsanalys), som ger ett svar på frågan om vilken lösning som är mest fördelaktig om det finns en önskan att uppfylla kommunens tjänstemål.

Vid bedömningen beaktades en nettoavgiftsfaktor på 17 % och en förlust av skattesnedvridning på 20 % inom ramen för de uppskattade byggkostnaderna. Eftersom lösningarna implementeras gradvis under 20 år tillkommer 1 % per år i driftskostnaderna för ytlösningarna och 5 % per år för andra lösningar.

Bedömningen visade att både den traditionella avloppslösningen och den alternativa lösningen uppfyller kommunens mål när det gäller dagvatten och skyfall, men att den alternativa lösningen leder till högre nettofördelar. Den traditionella avloppslösningen har beräknats kosta 20 miljarder danska kronor jämfört med den alternativa lösningen på 13 miljarder danska kronor. Båda lösningarna skulle minska skadekostnaderna med 16 miljarder danska kronor. Nettovinsten av den alternativa lösningen är således 3 miljarder danska kronor jämfört med nettoförlusten av den traditionella lösningen på 4 miljarder danska kronor.

För att åskådliggöra osäkerheten i den ekonomiska bedömningen gjordes en kompletterande beräkning av alternativet utifrån Finansdepartementets riktlinjer från 2013 om samhällsekonomisk diskontering. Beräkningen visar att den totala skadan ökar från 16 miljarder danska kronor till 18 miljarder danska kronor under 100 år och att nettovinsten också ökar från 3 miljarder danska kronor till 5 miljarder danska kronor. Detta resultat beror framför allt på finansministeriets diskontering av ytterligare skademinskningar i framtiden.

Förvaltningsplanen för Cloudburst som utarbetats av Köpenhamns stad samordnades med Køben-havns Energi (Köpenhamns Energi), Frederiksbergs stad och Frederiksberg Forsyning (Frederiksbergs allmännyttiga företag), eftersom allt regnvatten som faller i Frederiksberg under en extrem nederbördshändelse leder till antingen ett avloppsreningsverk eller till havet via Köpenhamns stad. Dessutom inleddes ett samarbete med angränsande lokala myndigheter som leder ytvatten och avloppsvatten genom staden till de gemensamma avloppsreningsverken eller till gemensamma vattendrag och sjöar.

Ett antal utmaningar för genomförandet av projekten i förvaltningsplanen för Cloudburst har identifierats:

• Projekten kommer att behöva genomföras på enskilda vägar. 132 km privata vägar (cirka 30 %) har tagits med i planen, och vägägarna kan besluta om projekten ska genomföras. Det kan bli nödvändigt att köpa vägar som anses avgörande för förvaltningen (för närvarande har 9 km vägar identifierats).
• Planen kan påverka bevarandemålen. En inledande analys av planens miljöpåverkan har gjorts och det finns möjlighet att få dispens från Naturvårdsverket inom ett par områden.
• Prioriteringen av projekten betonar storskaliga projekt, vilket kommer att kräva samarbete mellan kommuner och även privata markägare.
• Dagvatten måste behandlas för att säkerställa en korrekt vattenkvalitet. Lösningar håller på att testas.

Kostnader

Byggekonomi beräknas i förhållande till vad det skulle kosta att etablera ett system för moln- och dagvattenhantering i Köpenhamn om det byggdes i morgon. Den totala uppskattningen av byggkostnaderna skiljer sig följaktligen från de socioekonomiska kostnaderna genom åtgärder där kostnaderna beräknas i form av nuvärde över en längre tidsperiod med ett tillägg på 37 % i avgifter och skattesnedvridning. Byggkostnadsberäkningen innehåller 20% för projektplanering och 20% för oförutsedda utgifter. Uppskattningen innehåller inte avskrivningar och driftskostnader. Det kommer att kosta 11 miljarder danska kronor i 2015 års priser att bygga den kombinerade lösningen:

• Ytlösningar kommer att kosta uppskattningsvis 4,975 miljarder danska kronor. Kostnaderna för kommunala och privata samfinansieringsprojekt kommer att ersättas genom vattenavgifter.
• Cloudburst-rör kommer att kosta uppskattningsvis 2,66 miljarder danska kronor, täckta av vattenavgifter (HOFOR).
• Frånkoppling och anslutning utanför fastighetsgränsen kommer att kosta cirka 1 miljard danska kronor, täckt av vattenavgifter (HOFOR).
• Skydd av bostäder med översvämmade backvattenventiler och frånkoppling inom fastighetsgränsen uppskattas till cirka 2,4 miljarder danska kronor, finansierat av markägare.

Möjligheten till stadsrumsförbättringar kommer att kosta cirka 1 miljard danska kronor och finansieras av Köpenhamns stad.

Uppskattningen omfattar de totala kostnaderna för Köpenhamns stad, Capital Area Supply Company (HOFOR) och privata markägare. Energibolagen Frederiksberg Forsyning och Nordvand är en del av lösningen i Köpenhamn eftersom cloudbursthanteringen i dessa kommuner är beroende av Köpenhamnslösningen och vice versa. Om dessa allmännyttiga företag bidrar med 900 miljoner danska kronor uppgår bygget av den kombinerade lösningen till 12 miljarder danska kronor.

Den del av den kombinerade lösningen som enbart avser vattenförvaltning (hydraulisk funktion) kan finansieras genom vattenavgifterna. Vattenavgifterna kommer att höjas för att täcka dessa kostnader. Det har uppskattats att vattenavgiften för ett hushåll som förbrukar 110 kubikmeter vatten årligen skulle öka med i genomsnitt 890 danska kronor per år.

Den kombinerade lösningen kräver dessutom privatpersoner att investera i anti-flood backflow ventiler etc. och lokal dränering av dagvatten. Om genomförandet av moln- och dagvattenhanteringen samordnas med andra byggprojekt i staden kan upp till 1 miljard danska kronor sparas under hela genomförandeperioden.

Fördelar

Förvaltningsplanen för cloudburst kommer att bidra till stigande fastighetsvärden och ökad sysselsättning. Uppskattningsvis kommer stadsrumsförbättringarna med rekreationsvärde att öka fastighetspriserna i Köpenhamn med knappt 1,4 miljarder danska kronor. Uppgradering av stadsområden kan också öka intäkterna från fastighetsskatt på grund av en betydande ökning av värdet på de fastigheter som gränsar till parkerna. Över 100 år kommer dessa extra intäkter att uppgå till ett värde i dagens priser på 1 miljard danska kronor. Utjämningssystemet är dock för närvarande uppbyggt på ett sådant sätt att 66 % av fastighetsskatteintäkterna i Köpenhamn ingår i utjämningen och därmed går till andra kommuner.

Total sysselsättning på mer än 13 000 heltidsekvivalenter med 1,6 miljarder danska kronor i skatteintäkter kan skapas i byggfasen. De skatteintäkter som skapas till följd av ytterligare sysselsättning inom bygg- och anläggningsbranschen tillfaller alltid den kommun där arbetstagaren är bosatt. Det har därför inte varit möjligt att beräkna effekten enbart i Köpenhamns stad. Om bygget av anläggningar för stadsrumsförbättringar dessutom inkluderas kommer antalet nya heltidsekvivalenter att öka till mer än 15 000 och skatteintäkterna till cirka 2 miljarder danska kronor.

Bedömningen visar att vi under nuvarande omständigheter kan förvänta oss en total fördel på 5 miljarder danska kronor från den kombinerade lösningen i Köpenhamn jämfört med en situation där staden inte gör någonting. Den samhällsekonomiska nyttan av att välja den kombinerade lösningen jämfört med den traditionella avloppslösningen är cirka 9 miljarder danska kronor. Den samhällsekonomiska bedömningen gör en jämförelse av kostnaderna för de två lösningarna och fördelarna med att minska skadorna i staden jämfört med om inga åtgärder vidtas, samt analyserar kostnadseffektiviteten för att ta itu med dagvattenproblem.

Den nuvarande lagstiftningen om miljö och avloppsvatten ger inte tillräcklig möjlighet till optimal hantering av ökande mängder pluvialt översvämningsvatten sett ur ett miljö- och budgetperspektiv. Köpenhamns stad har därför lagt fram ett antal förslag till ändringar som ska behandlas av det danska miljöministeriet. Köpenhamns stads förslag till ändringar gäller främst ändringar av betalningsreglerna för avloppsvatten och planlagen i Danmark. Befintlig lagstiftning hindrar genomförandet av åtgärder där befintliga vägar kommer att användas som översvämningsvägar för pluvialt översvämningsvatten. Detta beror på att allmännyttiga företag endast får finansiera projekt som direkt rör hantering av avloppsvatten. En översvämningsrisklösning där vägar till exempel skulle användas för att dränera pluvialt översvämningsvatten kan med nuvarande lagstiftning inte finansieras genom intäkter från avgifter. Om Københavns Energi (Köpenhamns Energi) och Frederiksberg Forsyning (nyttighetsbolag) ska genomföra dessa åtgärder måste vägarna delvis betecknas som avloppsreningsverk. Detta är dock inte möjligt med den nuvarande betalningslagen, väglagen och miljöskyddslagen.

Förvaltningsplanen för 2013–2014 var detaljerad och innehöll förslag till lösningar i vart och ett av de sju avrinningsområdena. De föreslagna lösningarna har delats upp i 300 projekt, som nu bara börjar genomföras på årsbasis.

Omkring 100 år för avloppssystemet. på obestämd tid för de parker som skapats.

Jan Rasmussen
The City of Copenhagen
Technical and Environmental Administration
PO box 457
DK - 1505 København V
E-mail: jrasmu@tmf.kk.dk

Generic e-mail contact

Köpenhamns stad