Planer för hantering av översvämningsrisker

Enligt Europeiska miljöbyrån kommer konsekvenserna av pluviala, fluviala och kustnära översvämningar i Europa totalt sett att förvärras till följd av ökad intensitet och frekvens av översvämningshändelser på grund av klimatförändringar (Europeiska miljöbyrån, 2016, 2020). Om inga åtgärder vidtas 2050 skulle de årliga ekonomiska förlusterna till följd av översvämningar i Europa kunna öka nästan femfaldigt (SWD(2019) 439).

Översvämningar kan orsakas av: i) kraftigt regn eller smältvatten, när markens infiltrationskapacitet överskrids, ii) floder, när utsläpp överskrider kapaciteten hos vattendrag och vattenutlopp från vanliga flodbäddar, som sprider sig över marken, iii) eller stormar som orsakar kustöversvämningar. Klimatförändringarna förväntas öka frekvensen och omfattningen av extrema nederbördshändelser, öka de genomsnittliga och extrema temperaturerna (som är viktiga för is och snösmältning), höja havsnivån och intensifiera stormigheten med negativa effekter på extrema havsnivåer, vilket ytterligare förvärrar översvämningsrisken. Å andra sidan påverkar förändrad markanvändning och antropologiskt tryck på floder genomgående den naturliga retentions- och dräneringskapaciteten i deras avrinningsområden. Detta skulle kunna leda till en betydande ökning av ytvattenavrinningen och följaktligen av utsläppen från flodtoppar, som förväntas öka i olika delar av nordvästra Europa (Blöschl m.fl., 2019). I låglänta kustområden kan samtidig förekomst av hög havsnivå och nederbörd som leder till stor avrinning orsaka sammansatta översvämningar (Bevaqua m.fl., 2019).

Under de senaste åren har hanteringen av översvämningar övergått från rent skydd mot översvämningar till integrerad hantering av översvämningsrisker. I Europa återspeglas denna förändring i EU:s översvämningsdirektiv, som ska genomföras i samordning med EU:s ramdirektiv för vatten. Enligt översvämningsdirektivet ska medlemsstaterna utarbeta planer för hantering av översvämningsrisker i överensstämmelse med vattendirektivets förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt. I denna process uppmanas länderna att utvärdera översvämningsrisken på en flodavrinningsskala, sammanställa kartor över översvämningsbenägna områden och informera lokalsamhällena om dessa risker. Kartor över översvämningsrisker måste omfatta de geografiska områden som kan översvämmas vid händelser med låg (extrema händelser), medelhög (t.ex. händelser med en avkastningsperiod på ≥ 100 år) och hög sannolikhet. För var och en av dessa händelser bör bedömningen ge insikter om översvämningens rumsliga omfattning, vattennivån och vattenflödets hastighet. Kartor över översvämningsrisker är också mycket användbara för att informera berörda parter om översvämningsbenägna områdens exponering och sårbarhet.

Planerna för hantering av översvämningsrisker förväntas behandla alla relevanta aspekter av riskhantering, med fokus på förebyggande, skydd, beredskap och planering på medellång och lång sikt, med beaktande av särdragen hos det särskilda avrinningsområde eller delavrinningsområde som de behandlar. En kombination av gröna och grå åtgärder kan övervägas i riskhanteringsplaner för att minska översvämningsrelaterade problem på avrinningsdistriktsnivå. Traditionella översvämningsskydd (grå) omfattar dammar, vallar, kanaler, stormskydd och barriärer i allmänhet. Planerna för hantering av översvämningsrisker kan också omfatta främjande av gröna åtgärder, bland annat följande: hållbara markanvändningsmetoder, hanterad reträtt från översvämningsbenägna områden, förbättrad vattenhållning genom bevarande och omskolning av svämplan och våtmarker samt kontrollerad översvämning av vissa områden i händelse av översvämning. Viktiga lösningar som kan minska människors och tillgångars exponering för översvämningar inbegriper också medvetandehöjande åtgärder, tidig varning och användning av försäkringssystem.

Genomförandet av EU:s översvämningsdirektiv kräver att det inrättas mekanismer för allmänhetens deltagande för att säkerställa medborgarnas deltagande i översvämningshanteringscykeln. Alla bedömningar, kartor och planer som utarbetas i enlighet med översvämnings- och vattendirektivet måste göras tillgängliga för allmänheten och laddas upp i den gemensamma digitala databasen Wise, som förvaltas av Europeiska miljöbyrån.

Planerna för hantering av översvämningsrisker kräver synpunkter från olika nivåer av institutioner (nationella och regionala) och från en stor uppsättning befogenheter. En rad olika samrådskanaler med allmänheten och berörda parter användes, och på det hela taget deltog ett brett spektrum av berörda parter i utarbetandet av de första planerna för hantering av översvämningsrisker (som skulle ha genomförts senast 2015). Bland berörda parter är det också mycket viktigt att privata aktörer deltar, eftersom privata fastigheter mycket ofta direkt eller indirekt påverkas av genomförandet av de åtgärder som föreskrivs i riskhanteringsplanerna.

I vissa fall har genomförandet av livsmedelsdirektivet bidragit till att förbättra och stärka bristen på samordning och samarbete mellan olika sektorer (t.ex. översvämningsskydd, beredskapsplanering, civilskydd, fysisk planering, försäkringar, återställande av floder), beslutsfattare och berörda parter som verkar i olika rumsliga skalor. Trots sådana betydande insatser är bristen på samordning mellan olika ämnen, särskilt mellan riskhanteringsplanerna och de nationella anpassningsstrategierna eller anpassningsplanerna, fortfarande en stor lucka i den delade förvaltningen av översvämningsrisken.

Som ett resultat av kartläggningen av översvämningar kartlades och bedömdes sårbarheten i ett stort antal europeiska vattendrag och kustområden, vilket gav mycket användbar kunskap för hantering av översvämningsbenägna områden. I den första cykeln av riskhanteringsplaner ansågs dock inte pluvial översvämningsrisk (på grund av kraftig nederbörd som överskred markens infiltrationskapacitet) vara lika relevant och dess bedömning var mindre detaljerad jämfört med riskbedömningen för flod- och kustområden.

Tillgången till uppgifter och de mänskliga och ekonomiska resurser som krävs för att genomföra kartläggningen och bedömningen av översvämningar, även med beaktande av klimatförändringsprognoser, är några av de största begränsningarna när det gäller riskhanteringsplaner.

Översvämningsdirektivet antar avrinningsdistriktsskalan som förvaltningsenhet och har en strategi på flera nivåer för att fastställa mål och standarder, vilket är ett positivt attribut för adaptiv styrning, särskilt mot bakgrund av klimatförändringarna. Avsaknaden av lämpliga instrument som formellt är inbäddade i rättssystemet och som stöder samarbetsmekanismen kan dock begränsa det gränsöverskridande samarbetet. Dessutom kan skillnader i de rättsliga ramarna, politiska synpunkter på hantering av översvämningsrisker samt ekonomiska, sociala och fysiska miljöer hämma en god samordning och ett gott samarbete mellan skalor.

Utarbetandet av en plan för hantering av översvämningsrisker följer normalt en 6-årig planeringscykel, vilket kräver deltagande av en mängd olika experter, inklusive land- och kustplanerare, hydrologer, modellerare, miljöforskare, ingenjörer etc. Resurs- och tidsinsatser som ska ägnas åt utarbetandet av planen beror på analysens omfattning, planens strategiska mål och mål och tillgången till data och verktyg för deras analys. Med tanke på dess betydelse måste särskilda resurser även avsättas för engagemang och samråd med berörda parter.

Enligt EU:s översvämningsdirektiv ska medlemsstaterna bedöma om områden nära vattendrag och kuster riskerar att drabbas av översvämningar, kartlägga översvämningens omfattning, tillgångar och människor i riskzonen i dessa områden och vidta lämpliga och samordnade åtgärder för att minska denna översvämningsrisk. Enligt direktivet ska medlemsstaterna också ta hänsyn till klimatförändringarnas effekter på översvämningarnas omfattning, frekvens och lokalisering, och därför integrera sådana effekter i bedömningen av översvämningsrisker, skyddet, förebyggandet och beredskapen.

Förutom i själva planerna för hantering av översvämningsrisker är klimatförändringarnas och den långsiktiga utvecklingens inverkan på förekomsten av översvämningar del 2 av de föregående stegen i planeringsprocessen och rapporteringskraven: Både den preliminära bedömningen av översvämningsrisker och kartorna över översvämningshotade områden och översvämningsrisker bör klargöra hur klimatförändringarna ingår (eller inte ingår) i de kartlagda scenarierna.

Översvämningsdirektivet ska genomföras i samordning med ramdirektivet för vatten, särskilt genom samordning av riskhanteringsplaner och förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, och genom samordning av förfarandena för allmänhetens deltagande i utarbetandet av dessa planer. Båda direktiven stärker allmänhetens rätt att få tillgång till denna information och att ha inflytande i planeringsprocessen. Ett separat vägledningsdokument om förvaltning av avrinningsdistrikt i ett föränderligt klimat utarbetades för att stödja denna samordning.

Utarbetandet av en plan för hantering av översvämningsrisker bygger på tre viktiga steg som var och en varar i två år: i) Preliminär bedömning av översvämningsrisker (PFRA). ii) kartläggning av översvämningshotade områden och översvämningsrisker, iii) utarbetande av planer för hantering av översvämningsrisker. Tidpunkten för genomförandet av planen är i hög grad beroende av de fastställda målen och de tillhörande identifierade åtgärderna.

Planer för hantering av översvämningsrisker måste ses över vart sjätte år i enlighet med översvämningsdirektivet. När det gäller genomförandet beror livslängden för de specifika åtgärder som ingår i planerna på åtgärdstypologin, som varierar från månader till årtionden.