En integrerad plan som omfattar översvämningsskydd: Sigmaplanen (Scheldes mynning, Belgien)

Den ursprungliga Sigma-planen utformades 1977 för att skydda Scheldes kuster och dess bifloder mot stormfloder. I takt med att genomförandet av planen fortskred uppstod dock nya krav, bland annat behovet av ytterligare anpassning till klimatförändringarna. När Sigmaplanen uppdaterades 2005 var det underförstått att den befintliga planen inte var tillräcklig för att ge tillräckligt skydd både under nuvarande förhållanden och för de sannolika förhållanden som förutses av klimatförändringsmodeller. I 2005 års uppdatering hänvisades till en beräknad höjning av havsnivån på 9–88 cm fram till 2100, med beaktande av varierande uppskattningar av havsvattenutvidgningen, istäckenas och glaciärernas smältning och klimatkänsligheten. Detta baserades på IPPC:s tredje utvärderingsrapport, som offentliggjordes 2001. I Sigmaplanen användes som utgångspunkt för skyddsåtgärderna en höjning av havsnivån med upp till 25 cm fram till 2050 och 60 cm fram till 2100.

Planen är inriktad på skydd fram till 2050. Belgien har valt att tillämpa differentierade översvämningsskyddsnivåer längs Schelde på grundval av sannolikheten för dödsfall och den potentiella omfattningen av ekonomiska skador. Den lägsta skyddsnivån är en översvämning som inträffar en gång vart tusende år (annars uttryckt som sannolikheten för att en översvämning inträffar 0,1 % per år). Ett antal möjliga ytterligare åtgärder förbereds för perioden efter 2050 om de behövs för att hantera en högre havsnivåhöjning. Dessa kommer att genomföras beroende på de avancerade prognoser som då finns tillgängliga.

Det bör också noteras att flodens genomsnittliga tidvattenamplitud har ökat betydligt under det senaste århundradet. Dessa förändringar beror till stor del på mänskliga ingrepp som påverkar vattenflödet genom Schelde. Förändringar inkluderar avledning av vatten för att mata in i kanaler, avlägsnande av flodslingor genom att räta ut floden och öka djupet av fraktkanaler. Dessa förändringar förvärrar effekterna av klimatförändringarna.

Huvudsyftet med Sigmaplanen är att skydda det land som gränsar till floden Schelde och dess bifloder, såsom floderna Rupel, Nete och Durme, från stormfloder och flodöversvämningar. Ett annat mål är att återställa Scheldes ekosystem, hjälpa Belgien att uppfylla sina EU-skyldigheter när det gäller naturskydd och uppnå bevarandemål inom ramen för Natura 2000. Dessutom syftar Sigmaplanen till att göra Schelde och dess bifloder mer attraktiva för cyklister, vandrare och andra besökare, vilket förbättrar olika fritidsanvändningar i området.

Huvudsyftet med Sigmaplanen är att begränsa översvämningar, men planen bygger på ett integrerat perspektiv på förvaltningen av floder som tar hänsyn till olika flodfunktioner och deras betydelse för samhället. Det rör sig bland annat om följande: sjöfart, naturskydd, bevarande av landskapsvärden, reningsfunktioner, fiskodlingar med mera. Sigmaplanen utformades ursprungligen 1977 med översvämningskontroll som huvudsyfte. Sedan dess har perspektiven på vattenförvaltning utvecklats. En uppdaterad Sigmaplan antogs 2005. Den byggde på tre huvudpelare: översvämningsskydd, tillgång till Scheldts hamnar och ett naturligt fungerande fysiskt och ekologiskt system.

I den ursprungliga Sigmaplanen krävdes att vallar med en total längd på 512 kilometer skulle höjas och stärkas, att 13 kontrollerade översvämningsområden på totalt cirka 1 100 hektar skulle inrättas samt att en stormflodsbarriär skulle byggas. Planerna för stormskyddsbarriären avbröts senare efter att analysen visade att fördelarna inte uppvägde kostnaderna. Övervägandet att stormflodsbarriären var oöverkomligt dyr, tillsammans med en ökad efterfrågan på ett friskare flodekosystem, ledde till en ökad tillämpning av begreppet ”rum för floden”. Vid översynen 2005 beaktades också de förväntade effekterna av klimatförändringarna.

Planen från 2005 ger en större roll åt kontrollerade översvämningsområden och depolderade områden som motverkar stormfloder genom att tillfälligt lagra överskottsvatten. Kontrollerade översvämningsområden har låga vallar, kallade bräddavloppsvallar, längs floden och högre vallar på inlandssidan för att upprätthålla översvämningsskydd. Bräddavloppsvallarna tillåter vatten att översvämma under stormfloder. Efter att höga vattennivåer har minskat, tillåter dräneringsutlopp vatten att komma ut. CFA bidrar till att mildra effekterna av översvämningar genom att öka avrinningsområdet och därmed minska vattennivåerna uppströms. Volymen av många CFA ökar eftersom deras marknivåer ligger under den genomsnittliga vattennivån på grund av historisk komprimering av jorden och förlust av naturliga sedimenteringsprocesser. Dessa låga marknivåer innebär dock att bräddavlopp och konstgjord vattenreglering behövs. Den dominerande användningen av mark inom CFA har varit som naturområden som bidrar till att uppnå bevarandemål och förbättra vattenkvaliteten. Enligt EU:s naturvårdslagstiftning – särskilt kraven på kompensation för förlusten av naturområden till följd av utbyggnaden av Antwerpens hamn – ökades den totala areal som avsatts som översvämningsområden för naturutveckling: Fram till 2030 kommer totalt cirka 2 450 hektar att skapas. Ytterligare 650 hektar har angetts som möjliga framtida översvämningsområden som ska byggas efter 2030 om det är nödvändigt för att garantera översvämningssäkerheten efter 2050.

Vissa CFA inkluderar också kontrollerade tidvattenområden, där en regelbunden, reducerad tidvatten produceras genom ett justerbart Weir-system i bräddavloppsvallen. Under högvatten strömmar vatten från Scheldt in i området genom en fördämning och under lågvatten strömmar det ut genom en låg fördämning. De kontrollerade tidvattenområdena gör det möjligt att skapa livsmiljöer för tidvatten samtidigt som CFA:s funktioner bibehålls.

Depolderingsområden är områden där dikeskydd flyttas inåt landet och exponerar en tidigare polder (mark som återvunnits från vattnet) igen för tidvattenpåverkan. Depoldered områden ger utrymme för flodvatten under höga vattennivåer. Sålunda dämpar de, liksom CFA, stormens överspänningsnivåer. De ger också utrymme för flodmynningar livsmiljöer.

Sigmaplanen omfattar också projekt som syftar till att höja och förstärka flodvallar med en total längd på 645 km. Den erforderliga tjockleken och höjden på Scheldtflodens vallar har beräknats med hänsyn till vattentrycket på vallarna, genom simuleringar av stormvatten med datormodeller. Levees höjs till 8 meter TAW (Tweede Algemene Waterpassing, referenshöjden för mätning av vattennivåer i Belgien) i de områden som ligger mer uppströms längs floden Scheldt. Levees höjs till 11 meter TAW i sträckan mellan Antwerpen och västra Schelde.

Sigma-planen har redan bevisat sin effektivitet under de senaste åren under flera stormar som inträffade mellan 2013 och 2018, som framgångsrikt innehöll överskottsvatten och förhindrade farliga översvämningar. Särskilt under evenemanget den 3^januari 2018 orsakade en kraftig stormflod mycket höga vattennivåer i Schelde och dess bifloder. Femton översvämningskontrollområden, av de totalt sexton som redan färdigställts, togs i drift och buffrade överskottsvattnet.

Regionen Flandern har följt en strategi för öppen kommunikation för att genomföra Sigmaplanen på ett sätt som maximerar allmänhetens acceptans och stöd. Kommunikationsstrategin samordnas av Waterwegen en Zeekanaal NV (W&Z) (Vattenvägar och havskanaler), en avdelning inom den regionala regeringen, med samråd på ministernivå och under överinseende av en styrgrupp. I styrgruppen ingår företrädare för olika offentliga institutioner, bland annat ministeriet för vattenvägar och havskanaler, natur- och skogsmyndigheten, ministeriet för markanvändningsplanering, ministeriet för bostadspolitik och kulturarvsbyggnader, ministeriet för miljö, natur och energi, ministeriet för jordbruk och fiske, den flamländska markmyndigheten, det verkställande sekretariatet för den flamländsk-nederländska Scheldekommissionen och arbetsgruppen för OS2010.

Kommunikationen sker med hjälp av olika verktyg, bland annat broschyrer, nyhetsbrev och utbildningsmaterial för barn samt möten för att sprida information och diskutera viktiga frågor med berörda parter. Särskilda typer av intressenter har varit aktivt involverade i planeringen, däribland jordbruksorganisationer, icke-statliga miljöorganisationer, jägare, fiskare och turist- och besöksnäringen. Viktiga intressenter för Sigma Plans är jordbrukare, eftersom flera projekt har planerats i områden som används för jordbruk. Effekterna av Sigmaplanen på gårdarna har analyserats med den flamländska markmyndigheten och diskuterats med jordbrukarna, vilket har lett till en konsekvensbedömning av jordbruket och till fastställandet av åtgärder för att begränsa eller kompensera för förlusten av mark.

Kommunikationsstrategin fokuserar på tre resultat från Sigmaplanen. Den första och främsta pelaren är ökad översvämningssäkerhet. De andra två pelarna är rekreation och naturskydd. Varje projektdel av planen kommuniceras i stor utsträckning till allmänheten och fokusgrupper organiseras på både regional och lokal nivå. I Belgien var Kruibeke-projektet det enda som mötte betydande motstånd, vilket försenade det slutliga slutförandet av projektet. Ett gränsöverskridande projekt som omfattar depoldering av Hedwige Polder, beläget i Nederländerna, har också lett till motstånd från berörda parter och allmänheten.

De viktigaste framgångsfaktorerna är:

• Samordnad identifiering av lämpliga områden för utveckling av kontrollerade översvämningsområden, vilket ger ökad säkerhet med begränsade skador på jordbruk, markanvändning och ekonomi.
• Integrering av klimatförändrings- och havsnivåhöjningsprognoser.
• Integrering av ersättning för områden som förlorats till följd av hamnutbyggnaden och muddring av Schelde i planens övergripande mål, vilket stärker dess profil i förhandlingarna med lokala myndigheter och berörda parter.
• Tillgången till områden för ersättning av naturliga livsmiljöer som förlorats på grund av infrastrukturarbeten i Scheldes mynning.
• Förmåga att expropriera mark som är nödvändig för de kontrollerade översvämningsområdena. Markägarna kompenseras för det befintliga markpriset plus 20 %. Där så är möjligt kan expropriation skjutas upp till den tidpunkt då en jordbrukare går i pension eller är nära att gå i pension.
• Planförvaltarnas pågående samarbete med berörda parter under faserna i varje projekt och i den övergripande beslutsprocessen – detta har åtgärdat det inledande motståndet (se begränsande faktorer). 
• Tillämpning av kostnads-nyttoanalys (CBA) och miljökonsekvensbedömning (MKB) för att stärka plan- och projektutformningen.

Begränsande faktorer inkluderar:

• Intressenternas motstånd har varit en fråga för byggandet av Kruibeke CFA och även i Nederländerna för Hedwige Polder-projektet.
• Budgetbegränsningar har fördröjt genomförandet av planen, vilket skulle kunna driva på dess slutförande bortom det planerade datumet 2030.

År 2005 uppskattades de totala kostnaderna för att genomföra den uppdaterade Sigmaplanen till 882 miljoner euro: 830 miljoner euro för byggnadsarbeten och 52 miljoner euro för kompletterande åtgärder. Under 2010 resulterade en uppdatering av beräkningarna i en kostnadsberäkning på 994 miljoner euro för bygg- och anläggningsarbetena och 62 miljoner euro för de kompletterande åtgärderna, främst på grund av övergripande prisökningar.

2005 års Sigmaplan innehöll en detaljerad kostnads-nyttoanalys för att hjälpa till att fastställa den optimala planen. Totalt övervägdes 180 potentiella områden för användning som kontrollerade översvämningsområden, med en total yta på 15 000 hektar. Kostnads-nyttoanalysen tog hänsyn till den genomsnittliga årliga översvämningsrisken under projektets 100-åriga livslängd, vilket möjliggjorde en havsnivåhöjning på 60 cm och tog hänsyn till klimatförändringarna. Den ekonomiska risken med endast arbetena i den ursprungliga (1997) Sigma-planen utan stormöverspänningsbarriären slutförd uppskattades till 942 miljoner euro. Från kostnads-nyttoanalysen fann man att det optimala scenariot inkluderade höjning av vallar och användning av CFA. Det optimala scenariots säkerhetsfördelar uppskattades till 736 miljoner euro.

En kostnads-nyttoanalys av ekosystemfördelarna genomfördes också. I denna analys användes olika tillgängliga marknadspriser för varor, t.ex. för timmerproduktion, vassproduktion, koldioxidavskiljning, fiskproduktion (räkor) och förebyggande av erosion av flodbäddar som leder till minskad muddringsverksamhet. Den använde också studier för att prissätta varor och tjänster utan tillgängliga marknadsvärden. Varor och tjänster utan tillgänglig prisinformation studerades med hjälp av villkorade värderingsmetoder och hedonistisk prissättning, till exempel genom att se hur bostadspriserna nära projektområdena kunde förändras. Den hedonistiska prisförändringen uppskattades med hjälp av data från andra studier medan totalt 1 704 enkäter samlades in för den betingade värderingsstudien. Slutsatsen av den omfattande kostnads-nyttoanalysen för att fastställa ekosystemfördelarna visade att fördelarna varierar mellan 143 och 984 miljoner euro, med den högsta nivån av fördelar som uppnås genom maximering av användningen av kontrollerade tidvattenområden. Den icke-användningsvärde som människor tillskrivs av människor var den största nyttan mätt men också den mest omtvistade. Av kostnads-nyttoanalysen drogs slutsatsen att fördelarna uppväger kostnaderna.

Ur ett miljöperspektiv kan flera fördelar och förluster identifieras. Fördelarna inkluderar:

• Återställande av flodmynningsprocesser med åtföljande vattenkvalitetsvinster.
• Utveckling av mer robusta naturområden av hög kvalitet som skyddas på europeisk nivå.
• Önskvärda förändringar av sedimenteringsregimen, med ökad sedimentering i översvämningszonerna som leder till lägre grumlighet i floden.
• Minskning av tidvattenenergin.

Förluster inkluderar:

• Förlust av tidigare kulturlandskap (främst jordbrukslandskap).
• Inverkan på jordbruket och annan markanvändning i översvämningsområden (monetär ersättning och i vissa fall ersättning i form av alternativ jordbruksmark gavs till jordbrukare)
• Effekter på värdefulla uppvällningszoner för grundvatten och ekotyper i dalgångar.
• Sedimenteringen påverkar markkvaliteten i översvämningsområdena.

Vissa fördelar med genomförandet av Sigmaplanen har redan upplevts, med en övergripande ökning av skyddet av området under stormfloder, vilket rapporteras i avsnittet om lösningar.

Sigmaplanen är en del av Scheldt Estuary Development Outline 2010. Detta är ett kombinerat åtgärdspaket och projekt i Flandern och Nederländerna som syftar till att skapa en säkrare, mer tillgänglig och naturlig flod i Schelde, med tanke på alla dess funktioner.

Central EU-lagstiftning som är relevant för planen har omfattat följande: fågel- och habitatdirektiven, MKB- och SMB-direktiven samt ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet.

Naturskyddsaspekten lades till Sigmaplanen till stor del på grund av skyldigheter enligt EU:s fågel- och habitatdirektiv. Utbyggnaden av Antwerpens hamn, särskilt byggandet av Deurganck Dock, ledde till behovet av kompensation för förlorade naturområden. År 2001 avbröts byggandet av hamnområdet genom ett domstolsbeslut på grund av dess inverkan på särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet. För att fortsätta projektet godkände den flamländska regeringen ett undantagsdekret som avbröt byggandet av Deurganck Dock och krävde naturkompensation inom det Kruibeke-kontrollerade översvämningsområdet. Detta evenemang, tillsammans med det fortsatta behovet av att uppfylla EU:s miljöskyldigheter, bidrog till den flamländska regeringens beslut att göra naturskyddet till den andra pelaren i den uppdaterade Sigmaplanen. Planen antogs 2005.

Individuella Sigma Plan-projekt följer en stegvis plan som följer de rättsliga förfarandena för att erhålla relevanta tillstånd. Det första steget är att utforma en utvecklingsplan som beskriver områdets användning, de exakta konturerna av det kontrollerade översvämningsområdet, de naturtyper som ska utvecklas och hur jordbruksmarken kommer att förbli tillgänglig. Därefter måste en miljökonsekvensbedömning (MKB) genomföras med detaljerade uppgifter om effekterna på omgivande människor, effekter på mark och vattenvägar och andra effekter. Efter MKB-processen, och eventuella ändringar som krävs, måste den regionala markanvändningsplanen anpassas. Slutligen behövs planeringstillstånd. När alla tillstånd har erhållits kan bygget påbörjas.

Sigmaplanen inleddes 1977 och uppdaterades 2005. Sigma Plans består av olika projekt som lanseras vart femte år. Arbetena inom ramen för 2005 års plan kommer att slutföras 2030. Ytterligare arbeten planeras för perioden efter 2030 beroende på havsnivåhöjningens och/eller klimatförändringarnas omfattning.

Planen bör ge skydd åtminstone fram till 2100.

Wim Dauwe
Head of unit
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: wim.dauwe@wenz.be 

Stefaan Nollet
Project Engineer
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: Stefaan.nollet@wenz.bel 

General contact: https://www.sigmaplan.be/en/contact-us 

Sigma-planen