Partnerství veřejného a soukromého sektoru pro novou protipovodňovou oblast ve španělském Bilbau

Bilbao se nachází v údolí Nerbioi, kterým protéká řeka Nerbioi, ovlivněná přílivem oceánů.

V současné době jsou povodně na řekách již nejběžnější hrozbou v údolí způsobené zejména zvýšeným odtokem v důsledku změn krajinného pokryvu souvisejících s nedostatečným obhospodařováním lesů, intenzivním chovem skotu a rekreačními postupy, jakož i rozrůstáním měst v Bilbau. Náklady vzniklé metropolitní oblasti Bilbaa v souvislosti s říčními povodněmi byly odhadnuty na 5,5 milionu EUR za srážkovou událost jednou za 10 let (T=10), 241 milionů EUR za srážkovou událost jednou za 100 let (T=100) a 444 milionů EUR za srážkovou událost jednou za 500 let (T=500) (nižší rozsah odhadů).

Bilbao je město s prosperující ekonomikou a expandujícím sektorem služeb. Město čelí vysoké poptávce po nových bytových jednotkách a související infrastruktuře. Ležící v údolí, Bilbao má malý prostor pro expanzi a řešení je třeba nalézt v současném zastavěném prostředí. Zorrotzaurre je dříve opuštěný průmyslový poloostrov nacházející se v Bilbao Ría, společném ústí nebo řekách Nerbioi e Ibaizábal, na jejichž březích leží město Bilbao. Představuje proto zajímavou příležitost pro obnovu měst za předpokladu, že bude zajištěna před současnými i budoucími klimatickými riziky.

Na základě dřívějších regionálních klimatických projekcí ekonomické posouzení dopadů změny klimatu na město zjistilo, že očekávané náklady na škody vzniklé zvýšeným povodňovým rizikem metropolitní oblasti Bilbaa se mohou ve srovnání se současnými odhady uvedenými výše výrazně zvýšit.

Posouzení klimatické zranitelnosti obsažené v adaptačním plánu pro Bilbao (2019) zdůrazňuje, že riziko povodní pro město vyplývá ze společného účinku tří rizik vyvolaných změnou klimatu: zvýšení hladiny moře, říční záplavy a pluvial záplavy:

• Zvýšení hladiny moře může mít za následek vyšší hladiny vody v Biskajském zálivu a následně podél pobřeží Bilbao Ría protékající městem, s očekávaným nárůstem v rozmezí od 0,45 m (podle RCP4,5) do 0,65 m (podle RCP8,5) do konce století.
• Povodně na řece Ría mohou do konce století změnit současné události T100 (100 let návratnosti) na události T10.
• To je dále umocněno 21% očekávaným nárůstem srážek do poloviny století a 15% do konce století, podle scénáře RCP8.5.

Díky své poloze a konformaci je Zorrotzaure těmto nebezpečím stromů vysoce vystaven. V říjnu 2018 však otevření kanálu Deusto a přeměna poloostrova na ostrov výrazně snížilo riziko povodní v této části města a dalších pobřežních městských oblastech podél řeky Ría.

Cílem projektu přestavby je přeměnit Zorrotzaurre z převážně opuštěného a kontaminovaného průmyslového areálu na obytnou oblast a živý prostor pro obyvatele a návštěvníky Bilbaa. Plán rozvoje počítá s výstavbou 5 473 nových bytů a výstavbou 202 129 metrů čtverečních pro hospodářskou činnost (25 % celkové plochy).

To mimo jiné vyžaduje odpovídající ochranu před zvýšeným rizikem povodní způsobených změnou klimatu. Cíle týkající se povodní byly definovány jako:

• stávající domy v Zorrotzaurre by měly být dobře chráněny před dešťovými srážkami T100 (tj. povodněmi o velikosti, která je historicky zaznamenána každých 100 let).
• Nové budovy/byty by měly odolat událostem typu T500 (ještě méně častým, katastrofičtějším událostem, které se opakují každých 500 let).
• Tyto cíle jsou v souladu s hlavním plánem územního plánování v Bilbau, hlavním plánem pro Zorrotzaurre a adaptačním plánem v Bilbau (více podrobností viz oddíl Právní aspekty níže).

Za účelem vytvoření vyváženého městského rozvoje oblasti Zorrotzaurre je 50 % nových bytových jednotek přiděleno na sociální bydlení a samostatně prodáno v rámci chráněného tržního systému. Plán předpokládá novou čtvrť dobře propojenou se zbytkem města, vybavenou cenově dostupným bydlením a oblastmi pro ekonomické aktivity šetrné k životnímu prostředí. Dvě třetiny oblasti Zorrotzaurre jsou vyhrazeny pro veřejné účely, včetně otevřených zelených ploch pro místní komunitu i návštěvníky a veřejných zařízení pro vzdělávací, zdravotní, sportovní a kulturní účely. Cílem této kombinace rezidenčních (bytových), veřejných a hospodářských činností je snížit potřeby obyvatel ostrova v oblasti mobility a stimulovat prostor pro umělecké a tvůrčí inovace. Zorrotzaurre si proto klade za cíl stát se „kreativním ostrovem“. Na ochranu nové obytné čtvrti Zorrotzaurre před povodněmi se přijímá několik opatření:

• Otevření kanálu Deusto mezi pevninou a poloostrovem Zorrotzaurre (říjen 2018). Otevření kanálu snižuje povodňový potenciál tím, že zvyšuje kapacitu vody a tím snižuje výšku vodní hladiny. Studie ukazují, že otevření kanálu výrazně snižuje riziko povodní v Zorrotzaurre i v dalších městských oblastech (např. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra a Campo Volantín) včetně historického centra Bilbaa výše proti proudu. Díky tomuto adaptačnímu opatření lze dosáhnout snížení povodňové hladiny o 1 až 0,5 metru. Podobně Výzkumné středisko pro změnu klimatu, BC3, provedlo studii, která dospěla k závěru, že otevření kanálu by vedlo ke značnému snížení očekávaných hospodářských škod způsobených povodněmi v Bilbau( Martinez-Juarez, 2020). Otevření kanálu změní poloostrov na ostrov, který je spojen s pevninou pomocí nových mostů.
• Nadmořská výška země. Během první fáze projektu byla plocha na východě a západě poloostrova/ostrova Zorrotzaurre zvýšena o 1,5 metru, aby mohly být postaveny nové budovy na vyšší úrovni. Tím by měly být nové budovy chráněny před dešťovými srážkami T=500.
• Výstavba protipovodňové stěny (zahájena v srpnu 2023). Na ochranu 47 stávajících budov (včetně 352 bytů) na poloostrově, které se většinou nacházejí u řeky, je ve výstavbě 1 metr vysoká protipovodňová bariéra. Tato bariéra by měla zajistit, aby stávající budovy byly chráněny před povodněmi před dešťovými srážkami T=100.
• Zelené, otevřené prostory. 7,5 km dlouhý břeh řeky se většinou (95%) stane 20 metrů širokým veřejným prostorem pro chodce a cyklisty, částečně na současné úrovni a částečně na zvýšené úrovni. Některé z těchto oblastí mohou být použity jako přepadové oblasti pro řeku. Zelené otevřené prostory jsou soustředěny na obou okrajích ostrova. Na straně kanálu jsou hlavní chodníky na obou březích kanálu, stejně jako lineární park o rozloze 40 000 metrů čtverečních v centrální oblasti ostrova. Zahrady Botica Vieja na opačné straně kanálu budou rozšířeny a zvětšeny a spojeny novými mosty s otevřenými prostory na ostrově Zorrotzaurre. Síť je doplněna „zelenými prsty“ o rozloze více než 5 000 metrů čtverečních, které se rozprostírají po celém ostrově od kanálu po stezku na břehu řeky.
• Zajištění nádrží na dešťovou vodu. Kromě výše uvedených opatření byla v říjnu 2022 zahájena výstavba tří nádrží na dešťovou vodu pro skladování přebytečné vody, jedné v San Ignaciu (620 metrů krychlových) a dvou v Ribera de Duesto (2 100 metrů krychlových) (dvě čtvrti na druhé straně kanálu).

Za účelem řízení procesu provádění tohoto složitého projektu byly zřízeny zvláštní správní instituce. Soukromí vlastníci půdy v Zorrotzaurre zasedají společně s veřejnými orgány v „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, správní komisi v Zorrotzaurre.

Soukromý sektor zahájil partnerství a vzhledem k významu projektu a množství pozemků ve vlastnictví orgánů veřejné moci (přístav, město a provincie) se veřejný sektor připojil k „Comisión Gestora“.

Kromě této komise byla rovněž vytvořena „juntade Concertación“,organizace definovaná v baskickém zákoně o urbanismu, s cílem rozvinout první fázi projektu.

Obě organizace (Comisión Gestora a Junta de Concertación) jsou neziskové, neboť konečným cílem je vyvážit náklady s investicemi vlastníků.

Hlavními zúčastněnými stranami projektu přestavby jsou vlastníci pozemků společnosti Zorrotzaurre. Jsou aktivní součástí partnerství veřejného a soukromého sektoru, „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ (viz řešení). Současní členové této řídící komise vlastní 65 % půdy v Zorrotzaurre. Jedná se o: regionální baskická vláda (prostřednictvím odboru územního plánování, bydlení a dopravy a společnosti ve veřejném vlastnictví Visesa), rada města Bilbao, přístavní orgán v Bilbau a soukromé subjekty „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.“ a „Vicinay Cadenas S.A.“ „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ dohlíží na plán obnovy Zorrotzaurre (dále jen „hlavní plán Zorrotzaurre“).

Obyvatelé Zorrotzaurre jsou z členství vyloučeni, protože nemají hradit žádné náklady projektu. Spolu se sousedským sdružením se však podíleli na navrhování a vývoji plánů prostřednictvím různých interakcí s projektovými manažery. Mezi výsledky těchto diskusí byl vytvořen program „Společnosti pro obnovu měst“ neboli Surbisa s účelově vázaným rozpočtem (přiděleným z 50 % developery obecného projektu a z 50 % obcí) na podporu a pomoc stávajícím vlastníkům a nájemcům při obnově jejich budov se zvláštním důrazem na zlepšení přístupnosti a úspory energie. Surbisa je městská společnost, která je 100% vlastněna městem.

Plán přestavby měl navíc dvě období veřejných konzultací, během nichž bylo od občanů Bilbaa obdrženo 38 žádostí a 10 žádostí. V důsledku těchto tvrzení byla do původního přístupu k plánování zavedena řada změn, z nichž některé byly menší povahy a jiné zásadnější. Například bývalá průmyslová budova známá jako „Papelera“, která se nachází na břehu řeky Deusto, zůstala na místě, protože občané výslovně chtěli, aby tato historická budova byla nyní přeměněna na univerzitu.

Přestavba Zorrotzaurre je pomalým a složitým projektem, který byl rovněž ovlivněn všeobecnou hospodářskou krizí v letech 2007–2008. Proto bylo namísto provedení celého projektu najednou rozhodnuto rozdělit plán pro poloostrov/ostrov do dvou oblastí a tyto dva územní plány byly poté dále rozděleny na stupňovitý vývoj. Složitost projektu a zpoždění jeho realizace je dána několika faktory:

• Velký počet zúčastněných stran, včetně obce, vlastníků půdy a obyvatel.
• Znečištění půdy: kvůli předchozím průmyslovým činnostem je půda v některých oblastech znečištěná a před zahájením stavebních prací je třeba ji dekontaminovat. Rekultivace půdy pro dvě třetiny plochy (odpovídající první rozvojové jednotce) byla dokončena v roce 2021. Rekultivaci hradí společnosti, které ji způsobily, nebo současní vlastníci půdy, pokud již neexistují.
• Stěhovací průmysl: plán rovněž zahrnuje demolici několika budov a přemístění 30 společností do jiných míst mimo Zorrotzaurre. Za tímto účelem byl vytvořen zvláštní plán a dílčí projekt, tzv. „projekt opětovného přidělení“, který rovněž spočíval ve shromažďování finančních prostředků v rámci „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ s cílem odškodnit zúčastněné strany. Kompenzace a dostatek času na přípravu relokace znamenaly, že se s dotčenými stranami nakonec setkalo jen velmi málo problémů.

Na druhé straně jedním z největších aktiv projektu je investiční nástroj, který byl uzavřen: velký počet vlastníků půdy všech velikostí shromážděných v partnerství veřejného a soukromého sektoru („Comisión Gestora de Zorrotzaurre“). Partnerství zahrnuje koordinační výbor a správní radu, které dohlížejí na provádění prací a usnadňují koordinaci a provoz projektu.

 

 

Konečné náklady na otevření budovy Deusto činily přibližně 21 milionů EUR, což je téměř dvojnásobek původního odhadu (12,1 EUR). Městská rada tyto výdaje přebírá poté, co dosáhla dohody s baskickou vládou, že baskická země bude financovat náklady na jeden z nových mostů. Obec rovněž zaplatí protipovodňovou bariéru (1,68 milionu EUR) a nádrže na dešťovou vodu (s rozpočtem 5,7 milionu EUR), jak bylo dohodnuto mezi obcí a „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“. Náklady na nadmořskou výšku a veřejné zelené plochy (jakož i ostatní náklady na přestavbu) hradí „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, partnerství veřejného a soukromého sektoru, které bylo zřízeno za účelem přestavby Zorrotzaurre. Členové Komise hradí veškeré náklady projektu a finančně přispívají v poměru k podílu půdy, kterou vlastní (51 % veřejné, 49 % soukromé).

Podle studie BC3 o nákladech a přínosech otevření kanálu Deusto se odhaduje, že celková řešení protipovodňové ochrany jsou schopna: i) eliminovat náklady na škody spojené s T=10 srážkovými událostmi; a ii) snížit náklady na škody u událostí T=100 a T=500 přibližně o 67 %, resp. 30 %. Kromě přímých přínosů, pokud jde o snížení expozice povodním, přináší rekvalifikace ostrova také vedlejší přínosy, pokud jde o snížení tlaku na poptávku po bydlení, snížení dopravního přetížení a rozšíření zelených ploch a kulturních prostor, které jsou v Bilbau k dispozici.

Právním základem pro provádění adaptačních opatření v Zorrotzaurre je hlavní plán územního plánování v Bilbau“ (schválený v roce 1995 a revidovaný v roce 2016) a hlavní plán pro Zorrotzaurre (připravený v roce 2004 a revidovaný v roce 2007). První dokument poskytl právní základ pro změnu využití půdy Zorrotzaurre z průmyslového na rezidenční. Druhý dokument definuje návrh sanace okresu. Byla navržena prestižní architektkou Zahou Hadid a oficiálně schválena radou města Bilbao v roce 2012.

„Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ má vedoucí úlohu, pokud jde o pokrok v práci a dosažení cílů plánu, jakož i řešení problémů, které mohou během provádění vzniknout. Výkonná rozhodnutí přijímají členové správní rady organizace, kteří jsou zástupci vlastníků nemovitostí na nejvyšší úrovni. Koordinační rada je naproti tomu odpovědná za každodenní činnost a pravidelně podává zprávy správní radě.

Adaptačnícíle „hlavního plánu Zorrotzaurre“ jsou podpořeny národními a regionálními adaptačními strategiemi. Ministerstvo životního prostředí španělské vlády vydalo „španělskoustrategii pro změnu klimatu a čistou energii“ z roku 2007, v níž představilo své plány do roku 2020. Baskicko následovalo a v roce 2015 přijalo „Baskickoustrategii pro změnu klimatu do roku 2050“. Zatímco důsledky této strategie pro baskické obce se teprve projeví, obě strategie poskytují pobídku k tomu, aby se na místní úrovni více usilovalo o předcházení dopadům změny klimatu.

V roce 2019 byl vydán adaptační plán pro město Bilbao. Tento plán předkládá směry činnosti v krátkodobém a střednědobém horizontu s cílem poskytnout komplexní reakci na klimatickou zranitelnost města, a to s přihlédnutím k pokynům španělské národní adaptace z roku 2014 a ke strategii Baskicka v oblasti změny klimatu do roku 2050. Obnova Zorrotzaurre, jak je popsána ve Strategii udržitelného rozvoje měst v Bilbau, je jedním ze stavebních kamenů plánu a hlavním směrem činnosti pro řešení povodňových rizik. 

Práce byly zahájeny v roce 2016 výstavbou mostu Franka Gehryho přes kanál, který byl otevřen v roce 2018. Byla dokončena dekontaminace půdy větší obytné části. Několik částí projektu je v současné době ve fázi výstavby a očekává se, že kompletní městská přestavba ostrova bude trvat více než 30 let.

Významný čas zabere také zřízení správních orgánů odpovědných za provádění projektu (Juntas de Concertación). Zatímco projekty pro severní a jižní část ostrova byly zahájeny v roce 2013, projekt pro centrální část ostrova by měl být zřízen o deset let později, v listopadu 2023.

Partnerství soukromého a veřejného sektoru a Comisión Gestora de Zorrotzaurre budou zachovány po celou dobu trvání projektu.

Očekává se, že protipovodňová opatření vydrží po celou dobu životnosti budov. Očekává se, že celý plán obnovy oblasti bude trvat neomezeně dlouho.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Smart city development in Zorrotzaurre, Bilbao a případová analýza

Plan Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre Systémové požadavky