Partnerství soukromého a veřejného sektoru (PPP) pro přizpůsobení a údržbu infrastruktury a služeb

This page is currently under construction, so it may look a bit different than you're used to. We're in the process of preparing a new layout to improve your experience. A fresh new look for the adaptation options pages is coming soon.

Mobilizace financování ze soukromého sektoru prostřednictvím mechanismů sdílení rizik může překlenout mezeru ve financování adaptačních opatření.

To address the increasing challenges climate change poses to infrastructure, such as dykes, ports, roads, and railways, a significant annual investment is required. Given the limitations of public funds, Public-Private Partnerships (PPPs) are a key adaptation option to mobilize private investment and expertise.

A PPP is a long-term contract where a private company designs, builds, finances, operates, and maintains a public asset or service. The core principle is risk-sharing, with risks allocated to the party best equipped to manage them. Private partners typically handle construction and financial risks, while the public sector manages regulatory and political risks. This model not only provides access to private capital but also leverages innovative thinking and expertise from the private sector to ensure infrastructure is resilient to climate change.

Although the long-term uncertainty of climate change can pose a challenge to creating PPPs, successful examples exist, such as initiatives supported by the LIFE CITYAdaP3 project, which involved the private sector in financing urban adaptation measures. PPPs are a critical tool to bridge the financing gap for climate-resilient infrastructure.

Výhody

PPPs may offer a dual-edged approach to any adaptation project. On the one hand, they accelerate project delivery by leveraging private sector efficiency and capital. On the other hand, PPPs can introduce innovative solutions and potentially improve service quality. PPPs allow to finance projects that otherwise would not be feasible, due to limitations in public budgets.
Clearly defined project scope, objectives, and deliverables provide a solid foundation.
Implementing successful PPP projects requires considerable administrative capability. This can be ensured only through suitable institutional and legal frameworks and long-lasting experience in the implementation of PPP projects. Moreover, effective governance frameworks with clear roles, responsibilities, and decision-making processes are vital for PPP success.
Effective risk allocation, where risks are shared equitably between the public and private sectors, is crucial for project viability. This might also be a challenging factor as the risk might change over time due to climate change.
Fostering strong collaborative relationships between partners is essential for successful project implementation as well as speaking in one voice to affected stakeholders.
Robust financial structures, including appropriate risk management strategies, are paramount to attract private investment.
Using MRE procedures can allow to track effectiveness of the measures and adjust ongoing projects and to generate lessons learned for future projects.

Nevýhody

Not all projects are feasible (for various reasons: political, legal, commercial viability, etc.).
The private sector may not take interest in a project due to perceived high risks or may lack technical, financial or managerial capacity to implement the project.
A PPP project may be more costly unless additional costs (due to higher transaction and financing costs) can be off-set through efficiency gains.
Change in operation and management control of an infrastructure asset through a PPP may not be sufficient to improve its economic performance unless other necessary conditions are met.

Relevantní synergie se zmírňováním dopadů

No relevant synergies with mitigation

Přečtěte si celý text možnosti adaptace

Popis

Změna klimatu představuje pro infrastrukturu stále větší výzvu. Bude mít dopad na všechny typy infrastruktury, včetně energetiky, dopravy a vody. Příkladem jsou hráze, které nemusí odolat zvyšující se hladině vody; přístavy, které by mohly být zaplaveny, silnice a železnice, které by již nemusely být přístupné, dopravní služby, které by mohly být přeplánovány. K tomu dochází jak v důsledku pomalého nástupu událostí, tak náhlých extrémních událostí a může vést k vyšším nákladům. Podle analýzy OECD, Světové banky a OSN pro životní prostředí (Infrastruktura pro budoucnost odolnou vůči změně klimatu, 2024) budou do roku 2030 nezbytné roční investice do infrastruktury ve výši 6,9 bilionu USD (přibližně 6,6 bilionu EUR), aby se zajistilo, že investice do infrastruktury budou slučitelné s cíli udržitelného rozvoje a Pařížskou dohodou.

Vzhledem k tomu, že veřejné finance na přizpůsobení se změně klimatu jsou omezené, jsou pro přizpůsobení infrastruktury změně klimatu klíčové soukromé investice a odborné znalosti, včetně financování prostřednictvím modelů partnerství veřejného a soukromého sektoru. Vlády mohou rovněž uzavírat smlouvy se soukromými společnostmi na poskytování určitých veřejných služeb s cílem zachovat infrastrukturu odolnou vůči změně klimatu v dlouhodobém horizontu. Kromě toho mohou soukromí investoři podporovat přírodě blízká řešení, jejichž financování představuje překážku jejich rozsáhlého provádění.

Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) definuje partnerství veřejného a soukromého sektoru jako „dlouhodobá smluvní ujednání mezi vládou a soukromým partnerem, na jejichž základě tento partner poskytuje a financuje veřejné služby za použití kapitálového aktiva a sdílí související rizika“.

Hlavním rozdílem mezi partnerstvími veřejného a soukromého sektoru a tradičními modely financování je sdílení rizik mezi veřejným a soukromým partnerem. Rizika v projektu partnerství veřejného a soukromého sektoru by měla být v zásadě přidělena straně, která je pro jejich řízení nejvhodnější, s cílem dosáhnout optimální rovnováhy mezi přesunem rizika a náhradou pro stranu nesoucí riziko. Soukromý partner je často odpovědný za rizika spojená s návrhem, výstavbou, financováním, provozem a údržbou infrastruktury, zatímco veřejný partner obvykle přebírá regulační a politická rizika. Partnerství veřejného a soukromého sektoru obvykle zahrnuje také čerpání příjmů od daňových poplatníků a/nebo uživatelů za účelem zisku v průběhu trvání smlouvy o partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Partnerství veřejného a soukromého sektoru jsou klíčovým výchozím bodem pro mobilizaci finančních prostředků soukromého sektoru s cílem překlenout mezeru ve financování adaptačních opatření. Musí být odolné vůči změně klimatu a pracovat na budování odolnosti komunit, kterým slouží. Zapojení soukromého sektoru může kromě investiční kapacity a financování vést k inovativnímu myšlení a novým odborným znalostem.

Partnerství veřejného a soukromého sektoru pro přizpůsobení se změně klimatu však mohou být vzhledem k velmi nejistým budoucím podmínkám výzvou. To může bránit vytváření PPS, neboť vyžadují určitou míru předvídatelnosti, aby přilákaly investice a finance. PPS mezi podniky a místními samosprávami mohou být zveřejněny v rámci sociální odpovědnosti podniků (CSR) s cílem přijmout společná opatření pro přizpůsobení měst změně klimatu. Úspěšné příklady byly představeny v rámci projektu LIFE CITYAdaP3, jehož cílem bylo zapojit soukromý sektor EU do financování přizpůsobení měst. Středisko zdrojů partnerství veřejného a soukromého sektoru Světové banky poskytuje soupis zdrojů pro navrhování a provádění partnerství veřejného a soukromého sektoru odolných vůči změně klimatu.

Účast zúčastněných stran

Míra zapojení zúčastněných stran do smluvních partnerství veřejného a soukromého sektoru je v současné době nedostatečně prostudovaným aspektem úspěšného dokončení těchto projektů ( Nederhand a Klijn, 2019). Obecně je třeba rozlišovat úlohu zúčastněných stran v samotném projektu (např. rozvoj infrastruktury) a jejich úlohu při vytváření partnerství veřejného a soukromého sektoru. Mezi zúčastněné strany patří ty, které jsou formálními členy partnerství veřejného a soukromého sektoru a které přímo kontrolují zdroje, a ty, které jsou projektem sice „externí“, ale jsou jím přímo dotčeny a mají zájem na jeho úspěchu (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Z některých zjištění studie vyplývá, že partnerství veřejného a soukromého sektoru ztěžuje řízení prostředí zúčastněných stran v důsledku zapojení více vztahů do struktury zadávání veřejných zakázek v rámci partnerství veřejného a soukromého sektoru. To může vést k možným protichůdným zájmům nebo různým očekáváním zúčastněných stran zapojených do projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru. Špatné řízení vztahů se zúčastněnými stranami vedlo k jednomu z hlavních důvodů neúspěchu projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru v globálním kontextu (Jayasuriya et al., 2020). Ačkoli si stěžovali na nedostatek studií o řízení zúčastněných stran v rámci partnerství veřejného a soukromého sektoru, zásadní aspekty pro předcházení konfliktům v projektech partnerství veřejného a soukromého sektoru jsou již známy. Příkladem jsou rozsáhlé konzultace, dohoda a jasné stanovení dohodnutých cílů a vymezení úloh a povinností veřejných a soukromých subjektů. Klíčové prvky úspěšného řízení zúčastněných stran jsou shrnuty v nástroji pro řízení smluv o partnerství veřejného a soukromého sektoru Globálního centra pro infrastrukturu a Světové banky (kapitola 3). Nástroj obsahuje pokyny pro řízení vztahů se soukromou společností partnerství veřejného a soukromého sektoru, s dalšími soukromými zúčastněnými stranami, s koncovými uživateli, podniky a komunitou a s vládními agenturami.

Úspěch a limitující faktory

Partnerství veřejného a soukromého sektoru nabízejí potenciální způsob, jak zajistit veřejnou infrastrukturu a služby pro účinné přizpůsobení se změně klimatu. Jejich úspěch závisí na několika klíčových faktorech.

Jasně definovaný rozsah projektu, cíle a výstupy poskytují pevný základ.
Provádění úspěšných projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru vyžaduje značnou administrativní kapacitu. To lze zajistit pouze prostřednictvím vhodných institucionálních a právních rámců a dlouhodobých zkušeností s prováděním projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru. Kromě toho mají pro úspěch partnerství veřejného a soukromého sektoru zásadní význam účinné správní rámce s jasnými úlohami, odpovědnostmi a rozhodovacími procesy.
Účinná alokace rizik, kdy jsou rizika spravedlivě rozdělena mezi veřejný a soukromý sektor, má zásadní význam pro životaschopnost projektů. To může být také náročný faktor, protože riziko se může v průběhu času měnit v důsledku změny klimatu.
Podpora pevných vztahů založených na spolupráci mezi partnery má zásadní význam pro úspěšnou realizaci projektu a pro to, aby zúčastněné strany vystupovaly jednotně.
Pro přilákání soukromých investic mají zásadní význam robustní finanční struktury, včetně vhodných strategií řízení rizik.
Použití postupů MRE může umožnit sledovat účinnost opatření a upravit probíhající projekty a získat zkušenosti pro budoucí projekty. Řízení výkonnosti soukromého partnera v projektu PPP je obzvláště důležité: mělo by být zajištěno přidělení odpovídajících zdrojů a jasná identifikace klíčových ukazatelů výkonnosti. Podrobné pokyny k monitorování výkonnosti jsou uvedeny v nástroji pro řízení smluv o partnerství veřejného a soukromého sektoru Globálního centra pro infrastrukturu a Světové banky (kapitola 3).

Výzvami souvisejícími s partnerstvím veřejného a soukromého sektoru jsou politická nestabilita, hospodářský útlum a složité regulační procesy, které mohou mít významný dopad na provádění projektů (např. harmonogramy, náklady). Nedostatečné pochopení pravidel a rysů veřejného sektoru soukromými investory a naopak může bránit rozvoji a provádění projektů. Negativní vnímání ze strany zúčastněných stran/veřejnosti a odpor vůči privatizaci mohou navíc vytvářet překážky.

Tradiční projekty lze rozdělit na části s cílem přilákat více uchazečů. Projekty partnerství veřejného a soukromého sektoru vyžadují minimální velikost, aby odůvodnily náklady na zadávání veřejných zakázek a usnadnily úspory z rozsahu, které jsou potřebné pro zvýšení účinnosti provozu a údržby. Velmi velký rozsah potenciálních projektů však někdy může snížit úroveň hospodářské soutěže, neboť jen málo společností má obecně finanční prostředky na předkládání nabídek. U zakázek s velmi vysokou hodnotou je pouze malý počet operátorů, možná jen jeden, schopen nabídnout všechny požadované produkty nebo služby. To by mohlo veřejného zadavatele dostat do situace závislosti (Evropský účetní dvůr, 2018).

K překonání těchto problémů je nezbytné pečlivé plánování, účinné řízení rizik a silné zapojení zúčastněných stran. Řešením těchto faktorů mohou vlády a soukromí partneři zvýšit pravděpodobnost úspěšných adaptačních projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru, které přinášejí zhodnocení vynaložených prostředků a lepší veřejné služby.

Náklady a přínosy

Partnerství veřejného a soukromého sektoru mohou nabídnout dvojí přístup k jakémukoli adaptačnímu projektu. Na jedné straně urychlují realizaci projektů tím, že využívají efektivitu a kapitál soukromého sektoru. Na druhé straně mohou partnerství veřejného a soukromého sektoru zavádět inovativní řešení a potenciálně zlepšovat kvalitu služeb. Partnerství veřejného a soukromého sektoru umožňují financovat projekty, které by jinak nebyly proveditelné z důvodu omezení veřejných rozpočtů.

Nicméně, tyto výhody přicházejí za cenu. Náklady na projekt nebo údržbu často přesahují tradiční modely veřejného sektoru kvůli ziskovým maržím soukromého sektoru. Složitost vyjednávání smluv a dlouhodobé finanční závazky pro vlády jsou významnými nevýhodami. Kromě toho by přenos některých rizik na soukromý sektor mohl vést k nepředvídaným výzvám a konfliktům mezi veřejnými a soukromými partnery.

Právní aspekty

EU reguluje partnerství veřejného a soukromého sektoru prostřednictvím směrnic, které provádějí a rozšiřují zásady a svobody stanovené Smlouvami EU. Cílem těchto směrnic je zajistit, aby postupy zadávání veřejných zakázek byly transparentní a otevřené všem dodavatelům v celé EU. Tito dodavatelé tak mohou nabízet své služby a produkty orgánům veřejné moci na celém jednotném trhu EU.

V březnu 2014 přijala EU dvě směrnice EU týkající se partnerství veřejného a soukromého sektoru v oblasti zadávání veřejných zakázek: konkrétně zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí. Směrnice o zadávání veřejných zakázek (2014/24/EU) a směrnice o koncesích (2014/23/EU), které odrážejí přání EU lépe regulovat koncese (Evropská investiční banka, 2016). Obě směrnice je třeba provést do vnitrostátních právních předpisů. Vlastní provádění partnerství veřejného a soukromého sektoru je rovněž omezeno vnitrostátními právními rámci nebo právními rámci na nižší než celostátní úrovni. Ty mohou stanovit zvláštní pravidla pro zakázky, omezení oblasti působnosti a různé typologie vztahů mezi veřejným a soukromým sektorem.

Doba realizace

Časový rámec pro vytvoření partnerství veřejného a soukromého sektoru se může výrazně lišit v závislosti na několika faktorech:

Složitost projektu: Vyjednávání a realizace větších a složitějších projektů přirozeně trvá déle.
Právní prostředí: Jasný a účinný regulační rámec může tento proces urychlit.
Postupy zadávání veřejných zakázek: složitost postupů zadávání veřejných zakázek může mít dopad na lhůty.
Vyjednávací dovednosti: účinné jednání mezi veřejnými a soukromými partnery může tento proces urychlit.
Hospodářské podmínky: dostupnost soukromého financování a proveditelnost projektů mohou ovlivnit ekonomické faktory.

Obecně lze říci, že vytvoření partnerství veřejného a soukromého sektoru může trvat přibližně dva až pět let nebo i déle.

Celý život

PPS jsou obvykle dlouhodobé dohody. V závislosti na typu projektu, který se řídí partnerstvím veřejného a soukromého sektoru, se životnost pohybuje od 20 do 30 let, ale může být delší nebo kratší v závislosti na konkrétním projektu. Partnerství veřejného a soukromého sektoru se nevztahují pouze na fázi výstavby a infrastruktury. Zahrnuje také jeho provoz a údržbu, ze které dosahují ekonomické návratnosti prostřednictvím uživatelských poplatků nebo vládních plateb.

Reference

World Bank Climate Toolkits for Infrastructure PPPs https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/climate-toolkits-infrastructure-ppps

Nederhand, J., & Klijn, E. H. (2019). Stakeholder Involvement in Public–Private Partnerships: Its Influence on the Innovative Character of Projects and on Project Performance. Administration & Society, 51(8), 1200-1226. https://doi.org/10.1177/0095399716684887

Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/ppp-9-2018/en/#A3

EPEC, 2016. PPPs and Procurement Impact of the new EU Directives https://www.eib.org/attachments/epec/epec_ppps_and_procurement_en.pdf

Connecting Nature Project, Financing and Business Models Guidebook https://connectingnature.eu/sites/default/files/images/inline/Finance.pdf