Subventioneret tørkeforsikring for landbrugere i Østrig

Klimaændringerne forventes at øge hyppigheden og alvoren af tørke i landbruget og økologiske tørkeperioder (Seneviratne et al., 2021). I Europa er tørkerisikoen særlig akut i Middelhavsområdet, men påvirker også andre regioner, herunder Østrig. I Østrig er det mest sandsynligt, at regionen nord for Donau og det østlige Østrig, der er hjemsted for produktive hvedemarker, vil blive hårdt ramt af tørke (Kromp-Kolb et al., 2014).

Tørke klassificeres af den østrigske regering som begivenheder med lav sandsynlighed og stor indvirkning på grund af deres relativt sjældne forekomst, men store byrde (BMNT, 2017). Det er komplekst at vurdere sandsynligheden for tørkebegivenheder og kvantificere de deraf følgende virkninger for landbrugssektoren, navnlig på nationalt plan. Dette skyldes tørkepåvirkningernes afgrødespecifikke karakter, den regionale skala, hvor tørkepåvirkninger opstår, og kompleksiteten af risikoforudsigelsesmodeller.

Tørkerisikostyring er en del af en overordnet tilgang til risikostyring i landbruget. I de seneste årtier i Østrig har tørke reduceret fødevare- og foderafgrødeudbyttet og dermed forårsaget økonomiske tab for landbrugerne. Dette tvang den østrigske regering til at gribe ind med ad hoc-kompensationer for at støtte de berørte landbrugere. I mange lande er forsikringsprodukter til landbrugssektoren ofte baseret på et kompensationssystem i henhold til de lidte tab, selv om der på det seneste er udviklet nye systemer i forbindelse med nedbørsniveauer eller antallet af tørre eller varme dage (dvs. indeksbaserede forsikringer). Siden 1900-tallet har den østrigske regering kompenseret for tørkefremkaldte landbrugstab ved hjælp af skatte- og afgiftsbaserede foranstaltninger og direkte kompensation (suppleret med tekniske foranstaltninger såsom kunstvandingsinfrastruktur og lovgivningsmæssige foranstaltninger for at give mulighed for bredere dyrkningsområder og høstperioder), idet den har trukket på en kompensationsfond for naturkatastrofer. Navnlig brugte regeringen 57, 21, 32 og 35 mio. EUR i henholdsvis 1992, 1994, 2003 og 2013 på at kompensere landbrugerne for økonomiske tab som følge af tørke (IIASA, 2017). På grund af den stigende hyppighed og omfanget af tørkehændelser har den østrigske regering udviklet en ny tilgang til tørkerisikostyring. Den nye tilgang udvider en eksisterende offentlig-privat forsikringsordning for hagl- og frostskader, der kombinerer erstatnings- og indeksbaserede produkter til tørkebegivenheder.

Formålet med at indføre et offentlig-privat forsikringssystem, der kombinerer godtgørelses- og indeksbaserede produkter for tørkerelaterede landbrugsskader, er:

1. at sikre en mere retfærdig og hurtigere dækning af skader på landbrugere, hvilket bør føre til, at landbrugerne bliver mindre afhængige af offentlige tilskud, mindre tilbøjelige til økonomiske bekymringer og de mentale sundhedsvirkninger heraf og bedre rustet til at overvinde ekstreme begivenheder;
2. at skabe et finansielt risikostyringsinstrument, der gør det muligt for regeringen at arbejde med et årligt programmerbart budget (sammenlignet med uforudsete ad hoc-omkostninger) og er baseret på en kombination af offentlige midler, bidrag fra den private sektor og betalinger fra individuelle landbrugere.

Forsikringssystemet for tørkerelaterede tab har to fremtrædende træk:

1. Den består af nye indeksbaserede produkter, som supplerer de klassiske skadesløsholdelsesbaserede produkter (der betragter et dokumenteret tab af omsætning eller produktion). De indeksbaserede produkter tager højde for variationer i en vejrindikator, f.eks. antallet af (på hinanden følgende) dage uden regn eller mængden af nedbør. Erstatning udbetales, hvis antallet af våde dage eller den samlede nedbør i en forudbestemt periode forbliver under en procentdel af 10-årsgennemsnittet for den pågældende periode, uanset skaden. Disse indeksbaserede produkter letter generelt hurtigere udbetaling af kompensation og frigiver dermed økonomisk pres fra landmændene tidligere og reducerer indvirkningen på den mentale sundhed.
   
   
2. Det er et offentligt-privat finansieret forsikringssystem, hvor staten deler risikoomkostninger med landmænd i modsætning til tørkerisikokompensation, der udelukkende finansieres af offentlige myndigheder. Staten finansierer 55 % af udgifterne til forsikringspræmier med det formål at reducere de samlede omkostninger for skatteyderne og samtidig støtte landbrugerne. Præmietilskudssystemet muliggør bedre budgetforvaltning, både for regeringen og for de landbrugsfagfolk, der tegner forsikringen, som er mindre afhængige af tilskud og bedre rustet til at overvinde ekstreme begivenheder.

Denne nye ordning udviklede sig ved at udvide det eksisterende hagl- og frostforsikringssystem til at dække tørkerisici (og stormrisici) og dermed erstatte det gamle ad hoc-betalingssystem fra den nationale landbrugskatastrofefond for tørkerelaterede tab.

I Østrig er de fleste landbrugsrelaterede forsikringsprodukter knyttet til den østrigske Hail Insurance Association (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), som er en sammenslutning af flere østrigske forsikringsselskaber baseret på gensidighed, dvs. et forsikringsvirksomhedsformat i en nonprofitorganisation. ÖHV forvalter forsikringsfonden, mens salget af policer er de enkelte forsikringsselskabers ansvar. Siden 1995 er der blevet indført nye risici ud over hagl i en multirisikoforsikring. I 2000 blev tørkerisici først medtaget for et udvalg af afgrøder. Historisk set tilbød ÖHV kun skadesløsholdelsesbaserede produkter, ligesom dets hovedprodukt, AGRAR Universal (Agricultural Universal), som stadig eksisterer i dag.

I dag er tørkerisici i landbruget i Østrig dækket af den klassiske udbytte- eller erstatningsbaserede forsikring, AGRAR Universal, suppleret med et indeksbaseret produkt til yderligere kompensation.

• Den skadesløsholdelsesbaserede AGRAR Universal forsikrer mange forskellige afgrøder [1] mod en lang række risici, såsom hagl, frost, tørke, snetryk, storm og voldsom regn. For tørke specifikt dækker forsikringen faktiske tab forårsaget af tørke, hvis udbyttet pr. hektar forbliver under den fastsatte tærskelværdi for udbytte ("Ertragsgrenze"). På grund af kompleksiteten ved at vurdere referenceudbyttet for benchmarking af tab for græsarealer, sukkerroer, vinmarker og frugtplantager er der ikke adgang til klassiske AGRAR-tørkeforsikringer for disse afgrøder.
• Den første indeksbaserede forsikring, "tørkeindekset", blev indført for græsarealer i 2015. I 2016 og 2017 blev denne forsikring udvidet til majs, vinterhvede og sukkerroer. Andre afgrøder kan blive tilføjet i fremtiden. Tørkeindekset tager højde for de to vigtigste parametre for tørkeskader: mangel på nedbør og varme. Kompensationen udbetales, hvis nedbøren i en periode, der er relevant for det pågældende dyrkningssystem, falder til under en fastsat procentdel af den gennemsnitlige nedbør over ti år. for varme tilføjes en ekstra kompensation for hver dag, der overstiger 30 °C i samme periode. Den procentdel, der vælges af forsikringsabonnenten, bestemmer både præmien og den betalte kompensation.

Alle forsikrede nyder godt af et offentligt tilskud på 55 % til deres forsikring mod risikoen for hagl, frost, tørke, storme og kraftig eller vedvarende regn i plantesektoren [2].

[1] korn, kartofler, græskar til produktion af frøolie, sojabønner, solsikke, ærter

[2] se Österreichische Hagelversicherung

Nationale og regionale myndigheder

I henhold til Østrigs lov om tilskud til haglforsikring (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] skal forbundsregeringen, når der forekommer ekstremt vejr, tilbyde kompensation og forsikringspræmier til landbrugssektoren. I 2016 erstattede den østrigske regering sit ad hoc-betalingssystem for tørkerelaterede skader ved at udvide den eksisterende offentlig-private ulykkes- og frostskadeforsikringsordning, der kombinerer erstatnings- og indeksbaserede produkter, til at omfatte tørkerelaterede risici. Denne tilgang finansieres af Katastrophenfonds (Naturkatastrofefonden), som finansieres af årlige indkomstskatter og afkast af kapital og virksomheders overskud. Den føderale regerings udgifter til forsikringstilskud (dvs. 27,5 % af forsikringspræmierne) suppleres af statslige tilskud fra provinserne.

Østrigsk haleforsikring (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

ÖHV er en gensidig forsikringsforening, som ejes af forsikringstagerne og drives uden gevinst for øje (»Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit«). Foreningen tilbyder og administrerer forsikringer, mens tilknyttede individuelle forsikringsselskaber sælger policerne. Med tiden udviklede ÖHV's skadesløsholdelsesbaserede forsikringssystem sig til et blandet system, der omfattede både skadesløsholdelses- og indeksbaserede produkter.

Landbrugere

Der er ca. 155.000 landbrugsbedrifter i Østrig (Østrigs statistiske kontor, 2022). Disse landbrugere køber de (subsidierede) forsikringspræmier, og i 2016 tegnede de ca. 65.000 aktive forsikringspolicer [2]. Forsikringsdækningen er næsten 100 % i gartnerisektoren. 70-75 % for frugt og markafgrøder og ca. 30 % for græsarealer og husdyr (Sinabell et al., 2016).

[1] indført siden 1955, men gradvist udvidet til at omfatte flere risici ud over hagl

[2] Ifølge Österreichische Hagelversicherung

Succesfaktorer omfatter for:

• Den indeksbaserede forsikringskomponent: Det østrigske tørkeforsikringssystem er innovativt, da det omfatter to systemer, dvs. en erstatningsbaseret forsikring, der tager hensyn til udbyttetab, og en supplerende indeksbaseret forsikring, der tager hensyn til fysiske vejrfaktorer for yderligere kompensation. Den anden forbindelse tilbyder et relativt problemfrit og hurtigt middel for landmænd til at få kompensation for udbyttetab sammenlignet med et erstatningsbaseret produkt. Indeksbaserede forsikringskompensationer kan udbetales automatisk, da beregningen af betalingen er baseret på standard registrerede vejrdata i stedet for komplekse skøn over udbyttetab. Ud over et enkelt, gennemsigtigt skøn over kompensation og betalingshastighed er lavere administrative omkostninger, reduceret moralsk hasard og en bedre mental sundhedstilstand for landbrugerne andre fordele ved indeksbaserede forsikringsprodukter frem for erstatningsbaserede forsikringsprodukter (Linnerooth-Bayer og Hochrainer-Stigler, 2015).
• Den subsidierede forsikring: Det faktum, at staten dækker omkring halvdelen af forsikringspræmieomkostningerne, tilskynder landmændene til at vælge tørkeforsikring. Dækning af tørkerisiko ved at støtte forsikring betyder, at de offentlige udgifter er konsistente i løbet af året – i modsætning til væsentlige ad hoc-beløb, der tildeles som led i krisestyring under uforudsigelige tørkeepisoder. Desuden er tørkerisikoen, som tidligere udelukkende blev båret af regeringen via udbetaling af kompensation, forbundet med den subsidierede forsikringsordning, der deles med landbrugsfagfolk, hvilket mindsker presset på de offentlige finanser og skatteyderne.  

Begrænsende faktorer omfatter de stigende omkostninger ved præmier – for landbrugere – og præmietilskud – for staten – for multirisiko- og multiafgrødeporteføljer i en situation med klimaændringer og stigende risiko. Landbrugerne står over for et komplekst sæt risici, der ikke kun skyldes vejr og klima, men også politiske ændringer og markeder. Især små landbrugere kan have svært ved at finansiere forsikring på trods af (generelle) tilskud. Prisvolatilitet, behovet for at supplere landbrugsindkomsten med input fra andre kilder for at opfylde finansieringskravene eller sikre succession (dvs. hvem der fortsat vil drive virksomheden) er eksempler på aspekter, der øger det mentale sundhedspres for landbrugerne. Desuden ville mange små landbrugere foretrække produktionsbaserede løsninger til risikostyring (f.eks. kunstvandingsinfrastruktur til styring af tørkerisiko) frem for andre muligheder såsom forsikring (Palka og Hanger-Kopp, 2020). Ikke desto mindre kombinerer de fleste landbrugere produktionsbaserede foranstaltninger med forsikringsprodukter, herunder både det multiperil, skadesløsholdelsesbaserede forsikringsprodukt (som "AGRAR Universal") og et tørkespecifikt indeksprodukt – ud over indkomstdiversificering uden for bedriften eller forhandling af terminskontrakter og salgspriser (Palka og Hanger-Kopp, 2020). For at imødegå udfordringerne i forbindelse med klimaændringerne skal landbrugernes risikostyringsfærdigheder forbedres yderligere, f.eks. gennem offentlig støtte ud over risikofinansiering.

Potentielle omkostninger ved tørke i landbruget

Vurderingen af omkostningerne og fordelene ved det subsidierede tørkeforsikringssystem er kompleks, fordi det er vanskeligt i) at forudsige forekomsten af ekstreme begivenheder og ii) at måle virkningen af disse begivenheder. Alligevel foreslår Hochrainer-Stigler og Hanger-Kopp (2017) en vurdering af omkostningerne ved risikoen (for majs i Østrig) og dermed af den økonomiske vægt af tørkeforsikringstilskuddet på mellemlang sigt. Ved en sammenligning af de nuværende og fremtidige sandsynligheder for tørkebegivenheder og de dermed forbundne omkostninger beregnede de, at den østrigske stats årlige omkostninger til finansiering af 50 % af tørkeindekspræmierne for majs (18 mio. EUR i 2050 sammenlignet med 13 mio. EUR i dag) ville være ca. halvdelen af omkostningerne til kompensation for årlige varierende tørkefremkaldte udbyttetab, dvs. den finanspolitiske risiko for staten (under RCP 4.5).

Fordele for det offentlige

Fordelene ved et forsikringsbaseret system for staten omfatter evnen til at arbejde med et årligt programmerbart budget, der kan udjævnes over et regnskabsår (i modsætning til uforudsete ad hoc-kompensationer). Risikostyringssystemet for landbruget baseret på foregribelse og deling af risici gør det også muligt at dele risici med private aktører.

Fordele for landmændene

Konsekvenserne af landbrugstab påvirker landmænd og landbrugssamfund økonomisk, men kan også have en stærk indvirkning på deres mentale sundhed, øge stress, angst, følelsesmæssig og psykologisk nød, hvilket kan føre til depression, posttraumatisk stresslidelse og selvmordstanker. Indførelsen af et supplerende forsikringssystem baseret på indeksering af kompensation til meteorologiske faktorer forenkler kompensationen og reducerer de potentielle psykiske virkninger af økonomisk usikkerhed. Subsidier gør risikoforsikringen mere overkommelig for landbrugerne og kan som sådan føre til en højere procentdel af beskyttede landbrugere. Forsikringspræmien, der er oprettet af en nonprofitorganisation (ÖHV), er ikke designet til at være rentabel og bør derfor være mere overkommelig for landbrugerne end et privat forsikringsprodukt. Markedsgennemtrængningen af forsikringsprodukterne i Østrig er høj med næsten 100 % forsikringsdækning inden for gartneri, mellem 70-75 % for frugt- og agerjord og omkring 30 % for græsarealer og husdyr (Sinabell et al., 2016). Mere end tre fjerdedele af de 500 adspurgte østrigske landbrugere udtrykte deres støtte til det offentligt støttede tørkeforsikringssystem, uanset om det kombineres med erstatningsbaserede kompensationer for store katastrofer (Palka og Hanger-Kopp, 2020). 

Den østrigske stats deltagelse i finansieringen af tørkeforsikring blev opnået gennem en ændring af loven om støtte til haglforsikring (Hagelversicherungsförderungsgesetz) og loven om naturkatastrofefonden (Katastrophenfonds ) i 2016 med henblik på at erstatte ad hoc-katastrofefondens betalinger med forsikrede risici for tørkeskader (BMNT, 2017). Selve fonden er baseret på Hagelversicherungsförderungsgesetz fra 1955, som gradvist er blevet udvidet til at omfatte flere risici ud over hagl, herunder i 2016 til tørke.

Systemet støttes af EU's fælles landbrugspolitik, som tilskynder regeringerne til at støtte risikostyring i landbruget.

I 2016 og 2017 var der drøftelser i parlamentet om at godkende ændringen af loven om naturkatastrofefonden og udvidelsen af haglforsikringsdækningen til andre ekstreme begivenheder såsom tørke for at erstatte en ad hoc-kompensation med et subsidieret offentligt-privat tørkeforsikringssystem.

Forsikringssystemet eksisterer fortsat med løbende udvikling, herunder udvikling af tørkeindeksforsikringer for nye afgrøder, f.eks. for græsarealer i 2023, for vindyrkningsarealer i 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual tørkeforsikring: Østrig som casestudie - faktablad, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Østrig. Tilgængelig på https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Lov om tilskud til kaskoforsikring/Hagelversicherungsförderungsgesetz