Støtte til tørkeforsikring for landbrugere i Østrig

Klimaændringerne forventes at øge hyppigheden og alvoren af landbrugsmæssige og økologiske tørker (Seneviratneet al., 2021). I Europa er tørkerisikoen særlig akut i Middelhavsområdet, men den påvirker også andre regioner, herunder Østrig. I Østrig er det mest sandsynligt, at regionen nord for Donau og det østlige Østrig, der er hjemsted for produktive hvedemarker, vil blive hårdt ramt af tørke (Kromp-Kolb et al., 2014).

Tørke klassificeres af den østrigske regering som hændelser med lav sandsynlighed og stor indvirkning på grund af deres relativt sjældne forekomst, men store byrde (BMNT,2017). Det er komplekst at vurdere sandsynligheden for tørkehændelser og kvantificere de deraf følgende virkninger for landbrugssektoren, navnlig på nationalt plan. Dette skyldes tørkepåvirkningernes afgrødespecifikke karakter, det regionale omfang, hvor tørkepåvirkninger forekommer, og kompleksiteten af risikoforudsigelsesmodeller.

Tørkerisikostyring er en del af en overordnet tilgang til risikostyring i landbruget. I de seneste årtier har tørke i Østrig reduceret udbyttet af fødevare- og foderafgrøder, hvilket har medført økonomiske tab for landbrugerne. Dette tvang den østrigske regering til at gribe ind med ad hoc-kompensationer for at støtte de berørte landbrugere. I mange lande er forsikringsprodukter til landbrugssektoren ofte baseret på et kompensationssystem baseret på de lidte tab, selv om der for nylig er udviklet nye systemer i forbindelse med nedbørsniveauer eller antallet af tørre eller varme dage (dvs. indeksbaserede forsikringer). Siden 1900-tallet har den østrigske regering kompenseret for tørkefremkaldte tab i landbruget gennem skattemæssige og skattebaserede foranstaltninger og direkte kompensation (suppleret med tekniske foranstaltninger såsom kunstvandingsinfrastruktur og lovgivningsmæssige foranstaltninger for at give mulighed for et bredere dyrkningsområde og høstperioder) ved hjælp af en kompensationsfond for naturkatastrofer. Regeringen brugte navnlig 57, 21, 32 og 35 mio. EUR i henholdsvis 1992, 1994, 2003 og 2013 til at kompensere landbrugerne for økonomiske tab som følge af tørke (IIASA,2017). På grund af den stigende hyppighed og omfanget af tørkehændelser har den østrigske regering udviklet en ny tilgang til tørkerisikostyring. Den nye tilgang udvider en eksisterende offentlig-privat forsikringsordning for hagl- og frostskader, der kombinerer erstatnings- og indeksbaserede produkter til tørkebegivenheder.

Formålet med at indføre en offentlig-privat forsikringsordning, der kombinerer erstatnings- og indeksbaserede produkter for tørkerelaterede skader på landbruget, er:

1. at sikre en mere retfærdig og hurtigere dækning af skader på landbrugere, hvilket bør føre til, at landbrugerne bliver mindre afhængige af offentlig støtte, mindre udsatte for økonomiske bekymringer og de mentale sundhedsvirkninger heraf og bedre forberedt på at overvinde ekstreme hændelser;
2. at skabe et finansielt risikostyringsinstrument, der gør det muligt for regeringen at arbejde med et årligt programmerbart budget (sammenlignet med uforudsete ad hoc-omkostninger) og er baseret på en kombination af offentlige midler, bidrag fra den private sektor og betalinger fra individuelle landbrugere.

Forsikringsordningen for tørkerelaterede tab har to fremtrædende træk:

1. Den består af nye indeksbaserede produkter, som supplerer de klassiske erstatningsbaserede produkter (som tager hensyn til et dokumenteret tab af omsætning eller produktion). De indeksbaserede produkter tager højde for variationer i en vejrindikator såsom antallet af (sammenhængende) dage uden regn eller mængden af nedbør. Der ydes kompensation, hvis antallet af våde dage eller den samlede nedbør i en forudbestemt periode forbliver under en procentdel af tiårsgennemsnittet for den pågældende periode, uanset skaden. Disse indeksbaserede produkter fremmer generelt en hurtigere udbetaling af kompensation, hvilket frigør økonomisk pres fra landbrugerne tidligere og mindsker de mentale sundhedsvirkninger.
   
   
2. Det er et offentligt-privat finansieret forsikringssystem, hvor staten deler risikoomkostninger med landbrugerne i modsætning til tørkerisikokompensation, der udelukkende finansieres af offentlige myndigheder. Staten finansierer 55 % af udgifterne til forsikringspræmier med henblik på at reducere de samlede omkostninger for skatteyderne og samtidig støtte landbrugerne. Præmietilskudssystemet giver mulighed for bedre budgetforvaltning, både for regeringen og for de landbrugsfagfolk, der abonnerer på forsikringen, som er mindre afhængige af tilskud og bedre forberedt på at overvinde ekstreme begivenheder.

Denne nye ordning har udviklet sig ved at udvide det eksisterende hagl- og frostforsikringssystem til at dække tørkerisici (og stormrisici) og derved erstatte det gamle ad hoc-betalingssystem fra den nationale landbrugskatastrofefond for tørkerelaterede tab.

I Østrig er de fleste landbrugsrelaterede forsikringsprodukter tilknyttet den østrigske haglforsikringssammenslutning (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), som er en sammenslutning af flere østrigske forsikringsselskaber baseret på gensidighed, dvs. et forsikringsforretningsformat i en nonprofitorganisation. ÖHV forvalter forsikringsfonden, mens salget af policer er de enkelte forsikringsselskabers ansvar. Siden 1995 er der blevet indført nye risici ud over hagl i en multirisikoforsikring. I 2000 blev der først medtaget tørkerisici for et udvalg af afgrøder. Historisk set tilbød ÖHV kun skadesløsholdelsesbaserede produkter som sit hovedprodukt, AGRAR Universal (Agricultural Universal), som stadig eksisterer i dag.

I dag er risikoen for tørke i landbruget i Østrig dækket af den klassiske udbytte- eller erstatningsbaserede forsikring, AGRAR Universal, suppleret med et indeksbaseret produkt til yderligere kompensation.

• Den skadesløsholdelsesbaserede AGRAR Universal forsikrer mange forskellige afgrøder[1] mod en lang række risici, såsom hagl, frost, tørke, snetryk, storm og voldsomme regnskyl. For tørke dækker forsikringen specifikt de faktiske tab som følge af tørke, hvis udbyttet pr. hektar forbliver under den fastsatte tærskelværdi for udbytte ("Ertragsgrenze"). På grund af kompleksiteten ved at vurdere referenceudbytter med henblik på benchmarking af tab for græsarealer, sukkerroer, vinmarker og frugtplantager findes der ikke klassiske AGRAR-tørkeforsikringer for disse afgrøder.
• Den første indeksbaserede forsikring, "tørkeindekset", blev indført for græsarealer i 2015. I 2016 og 2017 blev forsikringen udvidet til majs, vinterhvede og sukkerroer. Andre afgrøder kan tilføjes i fremtiden. Tørkeindekset tager højde for de to vigtigste parametre for tørkeskader: mangel på nedbør og varme. Der ydes kompensation, hvis nedbøren i en periode, der er relevant for det pågældende dyrkningssystem, falder til under en fastsat procentdel af den gennemsnitlige nedbør over ti år. for varme tilføjes en ekstra kompensation for hver dag, der overstiger 30 °C i samme periode. Den procentdel, der vælges af forsikringsabonnenten, bestemmer både præmien og kompensationen.

Alle forsikrede modtager et statsstøttetilskud på 55 % på deres forsikring mod risici for hagl, frost, tørke, storme og kraftig eller vedvarende regn i plantesektoren[2].

[1] korn, kartofler, græskar til produktion af frøolie, sojabønner, solsikke, ærter

[2] Se Österreichische Hagelversicherung.

Nationale og regionale myndigheder

I henhold til Østrigs lov om haglforsikringstilskud (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] skal forbundsregeringen i tilfælde af ekstreme vejrforhold tilbyde kompensation og forsikringspræmier til landbrugssektoren. I 2016 erstattede den østrigske regering sit ad hoc-betalingssystem for tørkerelaterede skader ved at udvide den eksisterende offentlig-private hagl- og frostskadeforsikringsordning, der kombinerer erstatnings- og indeksbaserede produkter, til at omfatte tørkerelaterede risici. Denne tilgang finansieres af naturkatastrofefonden (Katastrophenfonds), som finansieres af årlige indkomst- og kapitalafkastskatter og selskabsoverskud. Forbundsregeringens udgifter til forsikringssubsidier (dvs. 27,5 % af forsikringspræmierne) suppleres af tilskud fra provinsregeringen.

Østrigsk haglforsikring (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

ÖHV er en gensidig forsikringsforening, der ejes af sine forsikringstagere og har et almennyttigt forretningsformat (»Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit«). Foreningen tilbyder og administrerer forsikringer, mens tilknyttede individuelle forsikringsselskaber sælger policerne. ÖHV's skadesløsholdelsesbaserede forsikringssystem har med tiden udviklet sig til et blandet system, der omfatter både skadesløsholdelses- og indeksbaserede produkter.

Landbrugere

Der er ca. 155 000 landbrugsbedrifter i Østrig (Østrigsstatistiske kontor, 2022). Disse landmænd køber de (subsidierede) forsikringspræmier, hvor der i 2016 var ca. 65 000 aktive forsikringspolicer[2]. Forsikringsdækningen er næsten 100 % i gartnerisektoren. 70-75 % for frugt og markafgrøder og ca.30 % for græsarealer og husdyr (Sinabell et al., 2016).

[1] på plads siden 1955, men gradvist udvidet til at omfatte flere risici ud over hagl

[2] Ifølge Österreichische Hagelversicherung

Succesfaktorer omfatter:

• Det indeksbaserede forsikringselement: Det østrigske tørkeforsikringssystem er innovativt, da det omfatter to systemer, nemlig en erstatningsbaseret forsikring, hvor der tages hensyn til udbyttetab, og en supplerende indeksbaseret forsikring, hvor der tages hensyn til fysiske vejrfaktorer med henblik på yderligere kompensation. Den anden forbindelse giver landbrugerne et relativt problemfrit og hurtigt middel til at få kompensation for udbyttetab sammenlignet med et skadesløsholdelsesbaseret produkt. Indeksbaserede forsikringskompensationer kan udbetales automatisk, da beregningen af betalingen er baseret på standardregistrerede vejrdata i stedet for komplekse estimater af udbyttetab. Ud over enkle, gennemsigtige skøn over kompensation og betalingstempo er lavere administrative omkostninger, mindre moralsk hasard og en bedre mental sundhedstilstand for landbrugerne andre fordele ved indeksbaserede forsikringsprodukter i forhold til erstatningsbaserede forsikringsprodukter (Linnerooth-Bayer og Hochrainer-Stigler, 2015).
• Den subsidierede forsikring: Det faktum, at staten dækker omkring halvdelen af forsikringspræmieomkostningerne, tilskynder landbrugerne til at vælge tørkeforsikring. Dækning af tørkerisici ved hjælp af subsidiering af forsikring betyder, at de offentlige udgifter er konsekvente hele året – i modsætning til betydelige ad hoc-beløb, der tildeles som led i krisestyring under uforudsigelige tørkeepisoder. Desuden er tørkerisikoen, som tidligere udelukkende blev båret af regeringen via udbetaling af kompensation, med den subsidierede forsikringsordning delt med fagfolk inden for landbruget, hvilket mindsker presset på de offentlige finanser og skatteyderne.  

Begrænsende faktorer omfatter de stigende omkostninger til præmier – for landbrugere – og præmietilskud – for staten – for porteføljer med flere risici og flere afgrøder i en situation med klimaændringer og stigende risiko. Landbrugerne står over for en kompleks række risici, der ikke kun skyldes vejr og klima, men også politiske ændringer og markeder. Især små landbrugere kan finde det vanskeligt at finansiere forsikringer på trods af (generelle) subsidier. Prisudsving, behovet for at supplere landbrugsindkomsten med input fra andre kilder for at opfylde finansieringsbehovene eller sikre succession (dvs. hvem der fortsat vil drive virksomheden) er eksempler på aspekter, der øger det mentale sundhedspres for landbrugerne. Desuden ville mange små landbrugere foretrække produktionsbaserede løsninger til risikostyring (f.eks. vandingsinfrastruktur til håndtering af tørkerisiko) frem for andre muligheder såsom forsikring (Palka and Hanger-Kopp, 2020). Ikke desto mindre kombinerer de fleste landbrugere produktionsbaserede foranstaltninger med forsikringsprodukter, herunder både det multiperilbaserede skadesløsholdelsesbaserede forsikringsprodukt (som "AGRAR Universal") og et tørkespecifikt indeksprodukt — ud over indkomstdiversificering uden for bedriften eller forhandling af terminskontrakter og salgspriser (Palka and Hanger-Kopp, 2020). For at imødegå udfordringerne i forbindelse med klimaændringerne er det nødvendigt at forbedre landbrugernes risikostyringsfærdigheder yderligere, f.eks. gennem offentlig støtte ud over risikofinansiering.

Potentialeomkostninger ved tørke for landbruget

Det er komplekst at vurdere omkostningerne og fordelene ved det subsidierede tørkeforsikringssystem, fordi det er vanskeligt (i) at forudsige forekomsten af ekstreme hændelser og (ii) at måle virkningen af disse hændelser. Alligevel foreslår Hochrainer-Stigler og Hanger-Kopp (2017) en evaluering af omkostningerne ved risikoen (for majs i Østrig) og dermed af den økonomiske vægt af tørkeforsikringstilskuddet på mellemlang sigt. Ved en sammenligning af nuværende og fremtidige sandsynligheder for tørkebegivenheder og dermed forbundne omkostninger beregnede de, at den østrigske stats årlige omkostninger til finansiering af 50 % af tørkeindekspræmierne for majs (18 mio. EUR i 2050 sammenlignet med 13 mio. EUR i dag) ville være ca. halvdelen af omkostningerne til kompensation for årlige varierende tørkebetingede udbyttetab, dvs. den finanspolitiske risiko for staten (i henhold til RCP 4.5).

Fordele for det offentlige

Fordelene ved et forsikringsbaseret system for staten omfatter evnen til at arbejde med et årligt programmerbart budget, der kan udjævnes over et regnskabsår (i modsætning til uforudsete ad hoc-kompensationer). Risikostyringssystemet for landbruget, der er baseret på foregribelse og deling af risici, gør det også muligt at dele risici med private aktører.

 Fordele for landmændene

Konsekvenserne af tab af landbrug påvirker landbrugere og landbrugssamfund økonomisk, men kan også have en stærk indvirkning på deres mentale sundhed, hvilket øger stress, angst, følelsesmæssig og psykologisk lidelse, hvilket kan føre til depression, posttraumatisk stresslidelse og selvmordstanker. Indførelsen af et supplerende forsikringssystem, der er baseret på indeksering af kompensationen efter meteorologiske faktorer, forenkler kompensationen og mindsker de potentielle mentale sundhedsvirkninger af økonomisk usikkerhed. Subsidier gør risikoforsikringen mere overkommelig for landbrugerne og kan som sådan føre til en højere procentdel af beskyttede landbrugere. Da forsikringspræmien er oprettet af en nonprofitorganisation (ÖHV), er den ikke udformet til at være rentabel og bør derfor være mere overkommelig for landbrugerne end et forsikringsprodukt på det private marked. Markedsdækningsgraden for forsikringsprodukterne i Østrig er høj med næsten 100 % forsikringsdækning inden for gartneri, mellem 70-75 % for frugt og agerjord og ca.30 % for græsarealer og husdyr (Sinabell et al., 2016). Mere end tre fjerdedele af de 500 adspurgte østrigske landbrugere gav udtryk for deres støtte til det offentligt støttede tørkeforsikringssystem, uanset om det kombineres med godtgørelsesbaserede kompensationer for store katastrofer (Palka and Hanger-Kopp, 2020). 

Den østrigske stats deltagelse i finansieringen af tørkeforsikring blev opnået gennem en ændring af lov om tilskud til haglforsikring (Hagelversicherungsförderungsgesetz) og lov om naturkatastrofefonden (Katastrophenfonds) i 2016 med henblik på at erstatte ad hoc-katastrofefondsbetalinger med forsikringspligtige risici for tørkeskader (BMNT, 2017). Fonden selv er baseret på Hagelversicherungsförderungsgesetz(lov om tilskud til haglforsikring) fra 1955, som gradvist er blevet udvidet til at omfatte flere risici ud over hagl, herunder i 2016 til tørke.

Systemet understøttes af EU's fælles landbrugspolitik, som tilskynder regeringerne til at støtte risikostyring i landbruget.

I 2016 og 2017 var der drøftelser i parlamentet om at godkende ændringen af loven om naturkatastrofefonden og udvidelsen af haglforsikringsdækningen til andre ekstreme begivenheder såsom tørke med henblik på at erstatte en ad hoc-kompensation med en subsidieret offentlig-privat tørkeforsikringsordning.

Forsikringsordningen eksisterer fortsat med løbende udvikling, herunder udvikling af tørkeindeksforsikringer for nye afgrøder, f.eks. for græsarealer i 2023 og for vindyrkningsarealer i 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, forsikring mod tørke i landbruget: Østrig som casestudie - faktablad, Det Internationale Institut for Anvendt Systemanalyse, Laxenburg, Østrig. Findes på https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Lov om haglforsikringstilskud/Hagelversicherungsförderungsgesetz