Økonomiske incitamenter til adfærdsændringer

Økonomisk-politiske instrumenter (EPI'er) er incitamenter, der udformes og gennemføres med det formål at tilpasse individuelle beslutninger til kollektivt aftalte mål. EPI'er klassificeres traditionelt i: prissætning (f.eks. vandtakster), miljøskatter og -afgifter, subsidier (på produkter og praksis), handel (f.eks. omsættelige tilladelser til forurening eller vandindvinding, kompensationsmekanismer, betaling for miljøtjenester) og endelig frivillige aftaler og risikostyringsordninger (såsom forsikringer eller forpligtelser). EPI'er kan i væsentlig grad forbedre en eksisterende politisk ramme ved at tilskynde til snarere end at kræve adfærdsændringer, der kan føre til tilpasning.

EPI'er kan anspore til adfærdsændringer gennem incitamenter eller negative incitamenter, ændre betingelserne for at muliggøre økonomiske transaktioner eller reducere risikoen. I de seneste årtier har økonomiske instrumenter fået stigende opmærksomhed som en vej frem inden for miljøforvaltning på grund af deres evne til at tilpasse individuelle beslutninger til kollektivt aftalte mål og fremme bæredygtig økonomisk vækst. Den største fordel ved disse instrumenter er deres økonomiske effektivitet, dvs. evnen til at fordele byrden ved forvridning og reduktion, hvor det er billigere at gøre det. Ulemperne er på egenkapitalsiden, da de påvirker forskellige aktører eller sociale grupper forskelligt, ikke nødvendigvis på en progressiv måde, og i forbindelse hermed er der betydelige ulemper på den politiske gennemførlighedsside.

De økonomisk-politiske instrumenter er blevet anvendt i en lang række miljøpolitikker. Emissionshandelsordninger er f.eks. blevet udviklet med henblik på politikken for modvirkning af klimaændringer, og EPI'er er også blevet anvendt i forbindelse med luftkvalitet, tilpasning til klimaændringer og energipolitikker. I sidstnævnte tilfælde er der blevet anvendt politiske instrumenter til at forbedre energieffektiviteten, herunder energiafgifter, forordninger om fastsættelse af et minimumsniveau for energieffektivitet og omsættelige hvide certifikater (TWC) til energibesparelser. Projektet EuroPACE har til formål at udvikle en innovativ finansieringsmekanisme til fremme af investeringer i energieffektivitet i eksisterende beboelsesejendomme. Det RP7-finansierede forskningsprojekt WEATHER "Weather extremes: impacts on transport systems and hazards for European regions" giver et overblik over mulige incitamenter til tilpasning til transport og deres potentielle indvirkning.

Anvendelsen af EPI'er på vandpolitikker frembyder særlige karakteristika og udfordringer. De mest tilbagevendende EPI'er i vandsektoren er takster, skatter og afgifter, men også subsidier og samarbejdsordninger anvendes bredt. I Europa har handelsordninger for vandmængde, som er populære i Australien og USA, været begrænset til få tilfælde i Spanien, England og Wales. Det EU-finansierede projekt EPI-Water giver et godt overblik over de økonomiske instrumenter, der anvendes i vandsektoren, og henvisninger til casestudier. Projektet frembragte en stor mængde dokumentation om de forskellige typer, udformningskarakteristika og resultater af de eksisterende vandrelaterede økonomisk-politiske instrumenter samt om den praksis, der ligger til grund for udvælgelsen og gennemførelsen heraf. Vurderingen er en af nogle få omfattende og konsekvente (f.eks. ved at anvende de samme vurderingsprincipper) efterfølgende revisioner af EPI'er på vandressourceområdet i Europa og i mange tilfælde den første, der har kastet lys over anvendelsen af økonomiske instrumenter i EU's medlemsstater.

Ikke overraskende er offentlig deltagelse et afgørende element med hensyn til at øge den generelle accept af EPI'er og motivere interessenterne til at deltage. Dette betyder ikke, at der altid kræves offentlig deltagelse for at gøre EPI acceptabelt. Betydningen af offentlig deltagelse kan f.eks. reduceres i tilfælde, hvor EPI som sådan eller den specifikke løsning, som EPI har til hensigt at fremme, allerede har opnået offentlig (social) accept.

I forbindelse med anvendelsen af EPI'er er der betydelige forskelle i de behov, muligheder og begrænsninger, som hvert land står over for. Selv inden for landene er der betydelige forskelle i kapaciteten til at gennemføre økonomiske instrumenter på tværs af forskellige regioner eller sektorer. Nogle ønskede ændringer er lettere at gennemføre gennem økonomiske instrumenter, mens andre er lettere at gennemføre gennem kommando- og kontrolbestemmelser. EPI'er er på ingen måde erstatninger for andre former for statslig handling, men instrumenter, der kan supplere og styrke forvaltningen som led i en bred vifte af politiske instrumenter. I store træk er det muligt at skelne mellem: i) kombinationer af EPI'er som led i en strategi for "pakkeincitamenter" og ii) blanding med andre typer politiske instrumenter, herunder lovgivning, bevidstgørelse, information osv. Ved screening af potentielle EPI'er bør man være opmærksom på det eksisterende policy mix, men udvælgelsen bør ikke dikteres af det.

Omkostningerne og fordelene ved EPI'er undersøges næsten ikke, og der findes kun få oplysninger om, hvordan de kan sammenlignes med klassiske kommando- og kontroltilgange.

Omkostningerne ved et EPI kan skelnes mellem de direkte omkostninger (f.eks. omkostninger ved at betale afgiften) og transaktionsomkostningerne (f.eks. tids- og pengeomkostningerne ved at komme til markedet, finde en køber eller sælger, forhandle et køb, gennemføre handelen og vende tilbage fra markedet). Transaktionsomkostningerne kan også vedrøre den yderligere overvågning, der kræves. F.eks. kan transaktionsomkostningerne ved overvågning af grundvand eller overfladevand hindre vedtagelsen af en afgift (f.eks. afgift på bortskaffelse af forurenet drænvand på et volumetrisk grundlag), men det kan også være værd at betale for at sikre, at afgiften er effektiv. På samme måde kan en ny vandtildelingsmekanisme øge den økonomiske effektivitet, men pålægge høje forhandlings- og håndhævelsesomkostninger, hvilket gør enklere tildelingsmekanismer potentielt at foretrække.

Fordelene ved EPI'er omfatter forbedret miljøkvalitet og økonomisk effektivitet samt en bedre social fordeling af byrden for at nå det ønskede mål. Samtidig skaber EPI'er indtægter (i tilfælde af afgifter) for f.eks. at finansiere forureningsovervågnings-, -kontrol- eller -fordelingsaktiviteter og kan derfor være relevante for finansieringen af tilpasningsforanstaltninger.

EPI'er anerkendes på politisk plan i flere vigtige EU-retsakter og politiske dokumenter:

• EU's vandrammedirektiv indfører en række principper og foranstaltninger, der rationaliserer vandforbruget på tværs af medlemsstaterne. I artikel 9 opfordres der til fuld omkostningsdækning af forsyningspligtydelser gennem prisfastsættelse.
• I EU's plan for beskyttelse af Europas farvande fra 2012 understreges betydningen af incitamenter til prissætning af vand og andre EPI'er såsom handel med vand og betalinger for økosystemtjenester i policy-mixet for at forbedre Europas vandforvaltning.
• EU's indsats mod vandknaphed og tørke (fra 2007) fremhæver den rolle, som incitamentspriser spiller med hensyn til at tilpasse vandefterspørgslen og sikre bæredygtig vandforvaltning.
• EU's oversvømmelsesdirektiv (2007) tilskynder til udbredelse af grøn infrastruktur og naturlig oversvømmelsesstyring ved at belønne arealforvaltere og vandbrugere økonomisk.
• Den fælles landbrugspolitik omfatter økonomisk belønning (i form af tilskud) for beskyttelse af vandmiljøet.
• Nitratdirektivet (1991) fremmer vedtagelsen af samarbejdsaftaler gennem kodekser for god landbrugspraksis.
• Strategien for tilpasning til klimaændringer (2013) tilskynder til øget brug af forsikring for at opbygge modstandsdygtighed over for virkningerne af klimaændringer, navnlig vandknaphed, tørke og oversvømmelsesrisiko.
• EU's biodiversitetspolitik (herunder habitatdirektivet og fugledirektivet og LIFE-finansieringsmekanismen) tilskynder til anvendelse af finansielle og ikkefinansielle belønninger for beskyttelse af vandøkosystemer.

Udformningen og gennemførelsen af EPI'er kan tage fra 1 til 5 år.

EPI'er er normalt langvarige foranstaltninger. Levetiden bestemmes imidlertid ofte af den politiske ramme, den specifikke lovgivning og den sociale accept.