Finansielle bidrag fra planlægningsansøgninger til forebyggelse af hedebrande i Dorset, Det Forenede Kongerige

Dorset-hedeområderne er områder med åbent landskab domineret af lavtvoksende dværgbuske (hovedsagelig Heather-familien, Ericaceae) og omfatter også områder med sure græsarealer, krat, spredte træer, moser og åbent vand. Heather er meget brandfarlig, og klimaændringerne udgør en reel trussel med hensyn til at øge forekomsten af hedebrande i Dorset. Klimaændringsscenarier (UKCIP09) viste, at de gennemsnitlige sommertemperaturer i 2080 vil være steget med mellem 1 °C og 5 °C, og nedbøren vil være faldet med 20-50 %. Varmere og tørrere somre tyder på en potentielt betydelig stigning i antallet af udendørs brande. For en 1 ° C stigning i fremtidige temperaturer, forventes en 17-28% stigning i antallet af udendørs brande i England og Wales, og for en 2 ° C stigning mellem 34-56% flere brande forventes at forekomme årligt. Nyere fremskrivninger er udarbejdet af Det Forenede Kongeriges Met Office.

Brande startes let ved et uheld af dårligt slukkede lejrbål og andre årsager; Bevidst brandstiftelse er også almindelig. Heder i nærheden af byudvikling har tendens til at bryde i brand oftere end i de mere landlige områder. Omkring 30% af Dorset hedeområder ligger inden for og omkring byområderne, med næsten en halv million mennesker, der bor i nærheden. Desuden udsætter deres anvendelse til rekreative formål en stor del af hedeområderne for brande og andre negative påvirkninger såsom nedtrampning eller forstyrrelse af hunde.

Dorset Heathlands Planning Framework Supplementary Planning Document 2020-2025 indeholder en tilgang til afbødning af de skadelige virkninger af boligbyggeri på Dorset's lavlandshede, herunder øget risiko for brand. Den fortsætter arbejdet i det tidligere enhedsprogrammeringsdokument for 2015-2020, som blev påbegyndt i 2007. Tilgangen har til formål at sikre, at hedeområdernes integritet ikke mindskes yderligere af en støt stigning i presset fra byerne. De lokale myndigheder og Natural England har i fællesskab udpeget en række foranstaltninger. nogle af dem er også relevante med hensyn til øget modstandsdygtighed over for højere brandrisiko som følge af den kombinerede virkning af klimaændringer og byudvikling. Afbødningsforanstaltningerne skal finansieres ved hjælp af bidrag fra bygherrer fra nye projekter, der ligger i en afstand af mellem 400 m og 5 km fra det beskyttede hedeområde. Dette vil bidrage til at forene presset fra yderligere boligbyggeri med bevarelsen af de udpegede hedeområder.

Bournemouth, Christchurch and Poole (BCP) Council og Dorset Council har lokalplaner på plads for at afbøde skaderne fra nye boliger og turismeudvikling på Dorset Heathlands, som er i overensstemmelse med den tilgang, der er fastsat i SPD. Rådene har drevet enhedsprogrammeringsdokumentet for 2015-2020 siden januar 2007. SPD2020-2025 er en foreløbig ajourføring, der viderefører den tilgang, der blev fastlagt i den foregående periode. Grænseovergangsstedet og de lokale myndigheder i Dorset vedtog enhedsprogrammeringsdokumentet for 2020-2025 den 31. marts 2020.

Det nye enhedsprogrammeringsdokument dækker perioden 2020-2025 og fastlægger en tilgang og vejledende principper for afhjælpning af de skadelige virkninger af boligbyggeri på Dorsets lavlandshede. Strategien er en langsigtet tilgang med et femårigt rullende indsatsprogram. Den er udarbejdet i fællesskab mellem BCP Council og Dorset Council med rådgivning fra Natural England. Strategien består af to gensidigt afhængige og understøttende politiske mekanismer:

• Restriktioner for bebyggelse inden for en stødpude på 400 meter omkring hedeområdet og
• Afbødning i forbindelse med visse former for udvikling inden for en zone mellem 400 m og 5 km fra hedeområdet.

Strategiens modvirkningselementer er opdelt i to dele:

• Del 1: Strategisk adgang, forvaltning og overvågning (SAMM) og
• Del 2: Hedelandsinfrastrukturprojekter (HIP'er).

Rådene har til hensigt at revidere den strategi, der er fastlagt i enhedsprogrammeringsdokumentet, ved at udarbejde nye lokalplaner i løbet af de næste 2-3 år for at sikre, at væksten kan afbødes effektivt.

Del 1: Strategisk adgangsstyring og overvågning (SAMM)

SAMM indeholder en strategi til afbødning af de potentielle virkninger af nye boligbyggerier og fastsætter det finansielle bidrag, der kræves af nye boligbyggerier.

Ifølge SPD skal bygherrer, der får byggetilladelse til beboelsesejendomme inden for zonen mellem 400 m og 5 km fra beskyttede hedeområder, betale bidrag. Generelt er yderligere boligbyggeri ikke tilladt inden for 400 m lige afstand fra beskyttede hedeområder, med undtagelse af specialbyggede ordninger for ældre eller handicappede.

Forpligtelsen finder anvendelse på alle boligbyggerier, hvor der er en nettoforøgelse af boliger. Det finansielle bidrag er baseret på en standardafgift med justering for de forskellige belægningsprocenter for huse og lejligheder. For at skabe sikkerhed for dem, der indgiver ansøgninger om boligbyggeri, og for at sikre gennemsigtighed og ansvarlighed er der vedtaget en mekanisme til beregning af planlægningsforpligtelsen baseret på den forventede toårige gennemsnitlige befolkningsstigning pr. boligtype i 2014-2028. De faktorer, der tages i betragtning ved beregningen af udviklernes bidrag, omfatter:

• Mængden af planlagt udvikling. For grænseovergangsrådet viser forløbet et udbud på 11 290 boliger i femårsperioden (2020-2025). 6.850 af dette samlede antal er allerede blevet godkendt, mens andre 4.440 boliger stadig mangler at komme frem. For Dorset Council viser forløbskurven et udbud på 3.716 boliger i femårsperioden. 2.216 af dette samlede antal er allerede blevet godkendt, mens andre 1.500 boliger stadig mangler at komme frem inden for det 5 km hedeområde.
• Omkostninger ved de afbødende foranstaltninger, der indgår i SAMM-mekanismen. Denne omkostning i perioden 2020-2025 beløber sig til 2 mio. GBP, fordelt på 1,42 mio. GBP for BCP Council og 0,58 mio. GBP for Dorset Council.

Afgiften beregnes ved at dividere de samlede omkostninger ved at gennemføre SAMM-foranstaltninger med antallet af planlagte boliger inden for det 5 km lange hedeområde for hvert råd i perioden 2020-2025 SAMM-bidraget i BCP-rådet for huse (2,42 beboere) er 394 GBP og for lejligheder (1,65 beboere) 269 GBP. I Dorset Rådet omkostningerne er £ 406 per hus og £ 277 per lejlighed.

Disse gebyrer anvendes til at finansiere en række foranstaltninger til afbødning af byudviklingens indvirkning på hedeområder, som kan bidrage til at mindske hedeområdernes følsomhed over for virkningerne af klimaændringer, navnlig den øgede brandrisiko. Afbødende foranstaltninger omfatter: i) forbedring af eksisterende rekreative områder og udvikling af ny rekreativ infrastruktur for at aflede det rekreative pres fra de mest værdifulde og følsomme hedeområder ii) jord købt som alternativt åbent område, iii) tilvejebringelse af flere rangers og vagter; iv) indkøb af overvågningsudstyr v) arealforvaltning med henblik på at reducere brandbelastningen og risikoen for brande og vi) indkøb af brandslukningsudstyr og udvikling af andre brandslukningsinstrumenter. Med hensyn til sidstnævnte punkt omfattede foranstaltningerne fra 2019:

• Ajourføring af kort, der viser adgangsveje til hedeområder disse kort stilles til rådighed for brandudstyr på deres mobile dataterminaler.
• Brug af WhatsApp til at cirkulere oplysninger om brandhændelser, når de opstår, til jordforvaltere, der vil støtte hinanden efter behov.
• Lancering af Firewise UK, en onlineplatform, der øger bevidstheden om, hvordan man kan reducere risikoen for brand i hjem tæt på områder, hvor der er risiko for naturbrande.

Del 2: Hedelandsinfrastrukturprojekter(HIP'er)

HIP'er er fysiske infrastrukturprojekter, der giver mulighed for at lede folk væk fra de beskyttede hedeområder. SANG'er (Suitable Alternative Natural Greenspaces) er det vigtigste element i disse projekter, idet de spiller en central rolle med hensyn til at tilvejebringe en alternativ destination til Dorset Heathlands. HIP'er leveres af bidrag, der opkræves gennem betalinger af fællesskabsinfrastrukturafgift (CIL).

Mulige typer af Heathland infrastrukturprojekter omfatter: i) ruteveje, gateways, udsigtspunkter, siddepladser og vejmarkering, ii) forbedret adgang til ikkeudpegede steder, iii) forbedrede forbindelser mellem SANG'er og anden grøn infrastruktur eller iv) oprettelse af hundevenlige områder for at tilvejebringe alternative sikre steder, hvor hundeejere kan træne og motionere deres hunde.

Hedeområderne i det urbaniserede Dorset har en lang tradition for beskyttelse gennem partnerskabstilgange. Dorset Heathland Forum blev etableret i 1989. Derefter blev Urban Heaths Partnership etableret med fokus på bevarelse og vedligeholdelse af hedeområder, der ligger tæt på menneskelige bosættelser, med særligt fokus på forvaltning af adgang. Partnerskabet omfatter: BCP Council, Dorset Council (partnerskabsleder), Dorset Wildlife Trust, Dorset & Wiltshire Fire & Rescue Service, Dorset Police, Natural England (dengang kaldet engelsk natur), The Amphibian & Reptile Conservation Trust, Forestry England, Royal Society for the Protection of Birds og National Trust.

I 2000 ansøgte Urban Heaths Partnership med succes om 1,2 mio. GBP fra Den Europæiske Unions LIFE-Naturfond. Det fireårige Urban Heaths LIFE-projekt, der blev lanceret i juli 2001, tog fat på byernes pres på heden ved at levere ekstra vagter, nyt brandslukningsudstyr til Dorset Fire and Rescue Service, en Heathland and Wildlife Protection Officer i Dorset Police og levere et uddannelsesprogram inden for lokalsamfundet og dets skoler.

I 2007 blev der nedsat en fælles Dorset Heathland Executive Group til at føre tilsyn med gennemførelsen af SPD-planlægningsrammen. Dorset Heaths Advisory Group er et ikke-udøvende organ med medlemskab fra alle de deltagende lokale myndigheder (Borough of Poole, Bournemouth Borough Council, Christchurch Borough Council, East Dorset District Council og Purbeck District Council), nationale agenturer, dyrelivsgrupper (Natural England, Home Builders Federation og Royal Society for the Protection of Birds) og dem med interesse i Dorset Heaths. Dette medlemskab af denne gruppe har tilpasset sig i tråd med Local Government Review i Dorset i løbet af 2019 og fører tilsyn med afbødningen og overvågningen og fremsætter anbefalinger til de lokale myndigheder, der har ansvaret for at skabe planlægningsrammen for Dorset Hede.

Begge SPD-dokumenter har også været genstand for en offentlig høring. Høringen om det seneste udkast til enhedsprogrammeringsdokumentet (2020-2025) fandt sted mellem januar og februar 2020. Kabinetterne for begge enhedsmyndigheder overvejede de svar, der blev modtaget under høringen, inden de vedtog den endelige udgave i marts 2020.

De vigtigste succesfaktorer kan identificeres i følgende punkter:

• Et tidligere eksisterende partnerskab blev anvendt som grundlag for udviklingen af SPD-planlægningsrammen. Deltagelsen i Urban Heaths LIFE-Natur-projektet gjorde det også muligt at indsamle den nødvendige dokumentation og udvikle erfaringer med anvendelsen af forskellige afhjælpende foranstaltninger.
• Den samarbejdsbaserede tilgang er at foretrække frem for lokale myndigheder, der anvender lempelsesforanstaltninger individuelt. Fokus på hele det område, hvor hedeområdet er koncentreret, konsekvens i tilgangen, samling af udviklernes bidrag og kollektiv prioritering af afhjælpningsprojekterne er de vigtigste fordele ved den samarbejdsbaserede tilgang.
• Udvikling af lovbestemte politikker i planlægningsmyndighedernes lokale udviklingsrammer i den nærmeste fremtid vil være en yderligere fordel, der bidrager til at fremme gennemførelsen af tilknyttede afhjælpningsprojekter.
• Section 106 (S106) i Town and Country Planning Act 1990 giver en lokal planlægningsmyndighed mulighed for at indgå en juridisk bindende aftale eller planlægningsforpligtelse med en grundejer i forbindelse med meddelelse af byggetilladelse. Anvendelsen af § 106-aftaler baseret på biodiversitetsbeskyttelseskrav, som bygherrer skal bidrage til, er en innovativ finansieringsmekanisme til lindring af bymæssigt pres på hedeområder i det sydøstlige Dorset-område.
• De anvendte foranstaltninger er ikke kun fysiske. Der lægges vægt på samarbejde med lokalsamfundet for at øge bevidstheden om brandfare og andre negative indvirkninger på hedeområdet.
• Den anvendte tilgang ajourføres løbende på grundlag af relevante resultater fra overvågningen.

Som begrænsende faktor bemærkede Det Forenede Kongeriges regering, at der er et begrænset potentiale for at beskytte hedeområdet ved at oprette stødpudezoner. Dette skyldes den eksisterende infrastrukturs nærhed til disse områder og de potentielt meget dyre og omfattende nedrivnings- og flytningsprogrammer, der skal gennemføres.

Selve foranstaltningen kræver kun marginale omkostninger til administrativt arbejde. Budgettet for regnskabsåret 2019 - 2020 var £ 203.241.41, finansieret af lokale planlægningsmyndighedspartnere fra udviklerbidrag indsamlet fra udvikling inden for 5 km fra ethvert hedested. Omkostningerne til foranstaltninger til afbødning af byudviklingens indvirkning på hedeområdet i det sydøstlige Dorset blev anslået til 4,3 mio. GBP (november 2015-priser), og disse bør øges som følge af de afgifter, der pålægges boligejerne som følge af foranstaltningen.

Fordelene er sikkerheden for, at hedeområdernes integritet ikke udhules eller mindskes yderligere af en støt stigning i presset fra byerne som følge af yderligere udvikling og den reducerede risiko for brande (fra 176 i 2010 til 77 i 2019, 20 regnskabsår), bevarelsen af biodiversiteten og bidraget til at mindske hedeområdernes følsomhed over for klimaændringer.

Lavlandshederne i det sydøstlige Dorset er omfattet af en række internationale, europæiske og nationale betegnelser, navnlig:

• særligt beskyttede områder i henhold til EU's fugledirektiv
• Kandidatområder til særlig naturbeskyttelse i henhold til EU's habitatdirektiv.
• Ramsarlokaliteter (en international betegnelse) i kraft af støtte til visse vådområdefuglehabitater og -arter.
• Dorset Heaths særlige bevaringsområde (Purbeck og Wareham) og Studland Dunes.

De internationale naturbeskyttelsesbetegnelser dækker 96% af Dorset hede, og 97% er omfattet af Sites of Special Scientific Interest (SSSIs) UK betegnelse. Efter disse udpegelser kræves det i henhold til regulation 48 i UK Conservation, at enhver ansøgning om en udviklingsplan eller strategisk plan, der kan påvirke en europæisk lokalitet væsentligt, underkastes en passende vurdering af forslagets virkninger på lokalitetens bevaringsmålsætninger. Planlægningsmyndigheden skal sikre sig, at planen eller projektet ikke vil have en negativ indvirkning på lokalitetens integritet, hverken alene eller i forbindelse med andre planer eller projekter, hverken direkte eller indirekte, under hensyntagen til eventuelle betingelser eller begrænsninger, der kan bidrage til at sikre, at der ikke sker en negativ indvirkning, inden den giver tilladelse eller vedtager en plan eller politik.

De lokale myndigheder i det sydøstlige Dorset har vedtaget seks lokalplaner, der indeholder en tilsvarende formuleret politik, der behandler Dorset Heathland-spørgsmålet. SPD støtter disse lokalplaner. Lokalplanerne ledsages af vurderinger af habitatforordninger (HRA), som fastsætter de foranstaltninger, der skal træffes, for at udviklingen kan gennemføres. Tilsammen giver HRA'erne en konsekvent oversigt over tilgangen til undgåelse og afbødning og i varierende detaljeringsgrad den type og art af projekter, der er behov for. På grund af en lokalforvaltningsgennemgang i 2019, hvor de lokale myndigheder blev justeret og reduceret i antal til to enhedsmyndigheder, arbejder hver myndighed i perioden 2020-2022 på at udvikle nye lokalplaner.

Det nuværende enhedsprogrammeringsdokument er udarbejdet under hensyntagen til de prøvninger, der er fastsat i Community Infrastructure Levy Regulations 2010 og senere ændringer, navnlig regel 122, som fastsætter de tre prøvninger, som planlægningsforpligtelsen bør være nødvendig, direkte forbundet med og rimeligt og rimeligt forbundet med udviklingen i omfang og art. Hvis forordningerne ændres, vil myndighederne fortsat sørge for passende mekanismer, der gør det muligt for ansøgerne at bidrage effektivt. Rådene anvender forskellige mekanismer til at finansiere modvirkning afhængigt af lokale forhold.

Det første Dorset Heathlands Planning Framework Supplementary Planning Document (SPD) blev indført i 2007 og er blevet ajourført flere gange siden nu.

Det nuværende supplerende planlægningsdokument for Dorset Heathlands Planlægningsramme (SPD) foreslås frem til 2025.

Paul Attwell
Team Manager
Urban Heaths Partnership, Urban Wildlife Centre
Beacon Hill Lane, Corfe Mullen
Dorset, UK, BH21 3RX
E-mail: p.attwell@dorsetcc.gov.uk 
Generic-email: urbanheaths@dorsetcc.gov.uk 

Dorset Hedeland Planlægningsramme 2020-2025