Modstandsdygtig fysisk planlægning

Integreret fysisk planlægning er en fysisk baseret strategi for tildeling af jord til forskellige anvendelser, der afbalancerer økonomiske, sociale og miljømæssige værdier på nationalt eller subnationalt plan. Det er processen med at støtte beslutningstagere og jordbrugere i at vælge den bedste kombination af arealanvendelse for i sidste ende at opfylde flere behov for mennesker, samtidig med at naturressourcer og økosystemtjenester beskyttes. Fysisk planlægning er en velkonsolideret tilgang og et vigtigt instrument til at afbøde konkurrerende interesser i jord blandt grupper, lokalsamfund og forskellige brugere. Den anvendes også til at håndtere konflikter mellem indehavere af traditionelle rettigheder og statslige myndigheder eller private virksomheder. Integreret fysisk planlægning tager almindeligvis fat på spørgsmål som befolkningstilvækst, flere konkurrerende anvendelser af begrænsede ressourcer fra forskellige aktørers side, jordforringelse og ikkebæredygtig byudvikling. Klimaændringer udgør en yderligere udfordring for arealanvendelsesplanlægningen, der kumuleres med andre ikkeklimarelaterede udfordringer. Integreret fysisk planlægning, der fuldt ud anerkender klimaændringer, kan bidrage til at forebygge klimapåvirkninger som følge af oversvømmelser, tørke, vandknaphed, naturbrande og varmestress samt reducere eksponeringen af værdifulde aktiver for risici i forbindelse med sådanne farer. Strategisk fysisk planlægning kan også være nyttig til at forebygge og mindske virkningerne af andre naturkatastrofer, der både er klimarelaterede og ikke-klimarelaterede. F.eks. er fysisk planlægning nyttig i tilfælde af laviner, f.eks. i Schweiz og Østrig, hvor zoneinddeling anvendes til at begrænse nybyggeri i områder, der er udsat for laviner.

Med andre ord kan lokale og regionale myndigheder gennem fysisk planlægning øge deres modstandsdygtighed over for større klimaændringer og sikre, at lokalsamfundene er udstyret med indbyggede mekanismer til at imødegå og afbøde sådanne ændringer. Integreret fysisk planlægning, der fuldt ud anerkender og håndterer virkningerne af klimaændringer, kræver en mere strategisk og langsigtet tilgang sammenlignet med traditionel fysisk planlægning. For korrekt at medtage klimaændringer i arealanvendelsesplanlægningen bør sårbarhedskortlægning af nuværende og fremtidige klimaforhold indgå i planlægningsprocessens videnbase. Når de mest sårbare zoner er identificeret, kan alternative anvendelser og rumligt baserede tilpasningsmuligheder for disse områder identificeres, drøftes med interessenter og aftales med støtte fra eksperter (f.eks. fra biodiversitets-, skovbrugs- og landbrugssektorer). 

Planlægningsværktøjer kan anvendes til at reducere klimarisici på forskellige måder, herunder: i) begrænsning af udviklingen i risikobetonede områder for at forebygge risici (begrænsningsforanstaltninger) ii) tilpasning af bebyggede omgivelser til at modstå en række naturkatastrofer (tilpasningsforanstaltninger) iii) genopretning af de naturlige økosystemer, som også spiller en rolle med hensyn til at beskytte samfund mod farer (naturbaserede løsninger).

Foranstaltninger til at undgå eller efterligne eksponering af værdifulde elementer for klimaændringer omfatter generelt zoneinddeling, bygningsreglementer (såsom minimumsgulvhøjder og vandsikringsforanstaltninger), tilladelser til arealanvendelse og erhvervelse af jord for at overtage kontrollen med dens anvendelse med henblik på at sikre menneskers sikkerhed. Naturbaserede løsninger til fysisk planlægning kan f.eks. omfatte genopretning af kystklitter for at afbøde virkningerne af kyststorme, forbinde grønne områder for at mindske fragmentering, udvide beskyttede områder for at bevare naturens modstandsdygtighed over for klimaændringer og omdanne bebyggede områder til grønne områder i byer.

Integrerede arealanvendelsesplaner kan også påvirke arealdækningen mere bredt, f.eks. planlægning af skovrejsning og genplantning af skov, bevarelse og genopretning af økosystemer (f.eks. vådområder og floder) og vandbindingsområder i landdistrikter eller byer.

Fysisk planlægning kan i sidste ende indebære flytning af mennesker, infrastruktur, boliger og virksomheder væk fra sårbare steder for at undgå risici. Styret tilbagetrækning kan anvendes før og efter katastrofer for at reducere eksponeringen for naturkatastrofer, når det ikke er muligt at gennemføre strukturelle foranstaltninger, eller deres omkostninger er for høje.

Integreret fysisk planlægning bør udstikke strategiske retningslinjer, der, når det er muligt, prioriterer vedtagelsen af grønne, no-regret og naturbaserede løsninger. I dette tilfælde kan der opnås en lang række sidegevinster for miljøet og samfundet, herunder f.eks. rekreative muligheder, beboelighed og trivsel, navnlig i bysystemer, forbedring af biodiversiteten og levering af økosystemtjenester. Fysisk planlægning bør også uddanne interessenter og beslutningstagere om risici og muligheder i forbindelse med klimaændringer og fremme dialog og konsensus om tilpasningsforanstaltninger.

Fysisk planlægning involverer forskellige administrative myndigheder, der handler på lokalt, subnationalt eller nationalt plan. De har alle forskellige kompetencer og ansvarsområder. Det nationale niveau behandler normalt spørgsmål ud fra et "makroperspektiv" under hensyntagen til udviklingen i hele landet. de subnationale niveauer fremmer "mesoperspektiver" med fokus på regionale spørgsmål og de kommunale niveauer har "mikroperspektiver", der hovedsagelig fokuserer på udviklingen af lokalsamfundene i deres kommune (GIZ, 2011). Når det drejer sig om tilpasningsplanlægning, skal disse niveauer bringes i overensstemmelse med hinanden og bevæge sig i en fælles retning. Dette kan være udfordrende på grund af mulige modstridende visioner og interesser.  

Desuden kræver en vellykket planlægning bidrag fra en lang række aktører og sektorer såsom landbrug, skovbrug, boliger, transport, energi, miljø og meget ofte enkeltpersoner. Konventionelle (top-down) planlægningsmetoder har ofte haft meget ringe succes på grund af manglende dialog og koordinering. Deltagelse er blevet identificeret som en nøglefaktor for en vellykket fysisk planlægning. Det omfatter kommunikation og samarbejde mellem alle involverede aktører. Interessenternes deltagelse bør sikre, at alle deltagere kan formulere deres interesser og mål i en dialog i udformnings-, planlægnings- og gennemførelsesfaserne af arealplanlægningsprocessen. Denne form for planlægning lægger vægt på fælles læring af og med den lokale eller regionale befolkning/interessenter. Fuld inddragelse af interessenter er afgørende for at fastlægge en fremtidig vision, fastsætte prioriteter for tilpasning til klimaændringer og reduktion af katastroferisici, undgå/minimere konflikter mellem sektorer og muliggøre synergier.

Dette er især relevant, hvis fysisk planlægning indebærer flytning af mennesker og infrastruktur, da dette er tæt forbundet med private ejendomsrettigheder og kræver streng koordinering med jordejerne.

EU's politikker og subsidier har stor indflydelse på ændringer i arealanvendelsen på regionalt plan. Stærk politisk støtte er nødvendig i planlægningsfasen og er en vigtig drivkraft for gennemførelsen af de planlagte foranstaltninger. Korrekt inddragelse af interessenter er afgørende for at sikre en gennemsigtig og fælles planlægningsproces, der fører til fælles aftalte fysiske foranstaltninger. Grundejernes personlige interesser kan dog fungere som en begrænsende faktor, hvis de ikke er enige om de foreslåede ændringer i arealanvendelsen. Desuden kan det være en udfordring at harmonisere arealanvendelsesplanen med allerede eksisterende planlægningsinstrumenter og sektorpolitikker. Modstridende visioner og mål mellem forskellige instrumenter skal undgås for at sikre en gnidningsløs gennemførelse af planen.

Indkvarterings- og flytningsforanstaltninger kan have konsekvenser for retlige aspekter (EØS, 2025). Det er især relevant, hvis ansvaret for risikobeskyttelse og genopretning flyttes fra offentligheden til enkeltpersoner og andre private aktører. Dette kan i uforholdsmæssig grad skabe en byrde for lavindkomstgrupper eller personer med særlige behov.

Integrationen af naturbaserede løsninger i fysisk planlægning har potentiale til at give sårbare grupper særlige fordele, når retfærdighed er afgørende for beslutninger om deres placering. Det kan dog også give anledning til kritiske overvejelser, hvis f.eks. NbS i uforholdsmæssig høj grad gavner velhavende samfund, eller hvis grønne områder resulterer i gentrificering. Fordelingen af omkostninger og fordele mellem private og offentlige aktører og samfundet som helhed blev anset for at være en nøglefaktor for opskalering af naturbaserede løsninger (ETC-CA Technical Paper 3/23), og dette er særlig relevant også i forbindelse med fysisk planlægning. Mangel på solide data, usikkerhed i klimafremskrivningerne, effektivt samarbejde og informationsudveksling mellem forskellige involverede aktører er fælles begrænsende faktorer for planlægningen.

En arealanvendelsesplan er ikke et formål i sig selv, men et instrument til at opnå nyttig og bæredygtig arealanvendelse. Ingen fysisk planlægning bør derfor påbegyndes uden en grundig overvejelse og drøftelse af de tilgængelige finansielle midler og kilder til dens gennemførelse. Uden denne sikkerhed vil selv en veletableret plan snart løbe ind i finansielle flaskehalse, og det vil ikke være muligt at gennemføre de foranstaltninger, der er planlagt i planen. Så det centrale spørgsmål er at forbinde planlægning med budgettering – eller endnu bedre budgettering med planlægning.

Et andet aspekt af en vellykket fysisk planlægning afhænger af kapaciteten hos alle aktører, navnlig det ansvarlige ledende agentur og de institutioner og grupper, der overtager ansvaret for gennemførelsen af planen. Etableringen af disse kapaciteter er ofte mere kompliceret end forventet. Der findes ofte decentraliserede strukturer for fysisk planlægning i hele Europa, og ansvarsområderne er fordelt på forskellige hierarkier. Disse strukturers kapacitet kan være meget forskellig fra institution til institution, fra land til land og fra region til region. Mangel på institutionel koordinering, underkvalificeret personale, hyppige personaleudskiftninger, ubalancer mellem godkendte opgaver og tilgængelig kapacitet og en orientering mod gennemførelse snarere end planlægning er ofte begrænsende faktorer for fysisk planlægning.  

Foranstaltninger til fysisk planlægning reducerer skadesomkostningerne ved at udelukke visse aktiviteter fra risikoområder eller skabe betingelser, hvorunder særlig udvikling kan tillades i disse områder. Zuidplaspolder (en af de dybeste polders i Holland) er blevet brugt til et stort byudviklingsprojekt: Klimasikring af området ved hjælp af fysisk planlægning resulterede i et mere fordelagtigt cost-benefit-forhold end enkelte tilpasningsforanstaltninger (f.eks. oversvømmelsessikrede boliger og justeret infrastruktur) (Brün, 2013). Andre undersøgelser (f.eks. Tröltsch, et al., 2012) viser, at det er vanskeligt at foretage en cost-benefit-analyse, også på grund af den store usikkerhed i klimafremskrivningerne. Et andet aspekt, der skal tages i betragtning, er, at forholdet mellem fordele og omkostninger ved en rumligt baseret tilpasningsforanstaltning kan afhænge af forskellige perspektiver, f.eks. føre til fordele for et givet samfund, men muligvis reducere værdien af visse individuelle egenskaber. I Østrig er f.eks. røde zoner (højrisikozoner), som er defineret i "farezoneplaner", der er udarbejdet på kommunalt plan for at modvirke virkningerne af jordskred og oversvømmelser, i nogle tilfælde blevet ændret for at imødegå nye risici som følge af klimaændringer (f.eks. Neustift im Stubaital). Dette gør opførelsen af huse i disse områder vanskeligere eller endda umuligt, hvilket resulterer i et tab af ejendomsværdi.

Omkostningerne ved ændringer i arealanvendelsen kan omfatte kompensationsomkostninger i tilfælde af ekspropriering af jorden, incitamenter til at tilskynde til tilpasningsforanstaltninger på frivillig basis eller tilskud, der ydes i henhold til obligatoriske bestemmelser.

Omvendt kan value capture-instrumenter (OECD, 2017) også anvendes. Der kan f.eks. pålægges skatter, når zoneinddelingen af arealer ændres fra "landbrugsjord" til "udviklingsjord". De er potentielt vigtige instrumenter til at rejse offentlige midler og forbedre retfærdigheden i offentlige planlægnings- og investeringsbeslutninger.

Fysisk planlægning er begrænset af regler, der pålægges i henhold til en lang række EU-politikker og -direktiver, herunder den fælles landbrugspolitik, fugle- og habitatdirektiverne, vandrammedirektivet og oversvømmelsesdirektivet. I hav- og kystområder reguleres fysisk planlægning af direktivet om maritim fysisk planlægning. Fysisk planlægning er også omfattet af EU's strategi for modstandsdygtighed på vandområdet, som lægger op til etablering af grøn infrastruktur for at forbedre vandbindingen. Fysisk planlægning kan bidrage til en vellykket gennemførelse af vandrammedirektivet, f.eks. ved at tilskynde til bæredygtig forvaltning og beskyttelse af ferskvandsressourcer. Et andet eksempel er opfyldelsen af Natura 2000-målene i kombination med udviklingsmål gennem fysisk planlægning. Dette rummer et stort potentiale for effektivt at reducere tabet af biodiversitet og for at sikre, at forskellige sektorspecifikke udviklinger er i overensstemmelse med naturlovgivningen.

Den tid, der er nødvendig for at udarbejde en arealanvendelsesplan, afhænger af de nationale bestemmelser, typologien for den pågældende specifikke plan og dens omfang. Tiden afhænger også af den deltagelsesproces, der er etableret, og af de mulige konflikter, der opstår mellem forskellige involverede myndigheder og interessenter. Plangennemførelsen er også variabel og kræver typisk fra 5 til 10 år med periodiske successive revisioner og ajourføringer. 

Tilpasning gennem fysisk planlægning, der fuldt ud integrerer klimaændringerne, kræver en langsigtet vision og langsigtede mål. Periodisk revision af arealanvendelsesplaner bør overvejes (hvert femte til tiende år) efter en fleksibel og fleksibel tilgang til fysisk planlægning for at gøre det muligt at indarbejde viden om fremskridt og revision af foranstaltninger baseret på overvågning af de foranstaltninger, der gradvist gennemføres. En arealanvendelsesplans levetid er i vid udstrækning relateret til de planlagte foranstaltningers levetid, der spænder fra to eller tre årtier til mere end 100 år, f.eks. for komplekse interventioner, der tager sigte på kystbeskyttelse, eller gennemgribende ændringer i arealanvendelsestildelingen.